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2006-04-19 16:49:30

박성인

[Public Citizen] 북미자유무역협정(NAFTA) 10년의 기록, <진보평론>제23호, 제25호

북미자유무역협정(NAFTA) 10년의 기록
(1) ‘미국, 멕시코, 캐나다 농민들과 농업’
(2) ‘훼손당한 민주주의와 주권’
(3) 미국 노동자의 일자리, 임금 그리고 경제 안정

번역:변정필/한노정연연구원
<진보평론>제23호, 제25호

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이 글은 미국에 기반을 두고 있는 시민 단체 Public Citizen에서 ‘북미자유무역협정 10년 시리즈-북미자유무역협정 10년의 기록(The Ten Year Track Record of the North American Free Trade Agreement)’로 기획된 것이다. ‘나프타 10년 시리즈’는 총 4편의 글로 구성이 되어 있으며 이 글에서는 ‘미국, 멕시코, 캐나다 농민들과 농업’ 그리고 ‘훼손당한 민주주의와 주권’ 두 글을 번역했다. ‘미국 노동자의 일자리, 임금, 경제안전’는 <진보평론>25호에 번역했다. 이 외에도, ‘멕시코 경제, 농업 그리고 환경’이 더 있다. 원문은 Public Citizen의 홈페이지에서 찾을 수 있다. (http://www.citizen.org/publications/release. cfm?ID=7295)
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2004년 1월1일은 북미자유무역협정이 시행된 지 10년을 기록하는 날이다. NAFTA 선동가들-세계 최대기업 중 다수를 포함-은 미국에서 고임금 일자리 수만 개를 창출하고, 미국, 캐나다, 멕시코에서 삶의 질을 향상시킬 것이며, 환경조건을 개선시킬 것이라고 약속했었다. 또한 멕시코를 가난한 개도국에서 신흥 미국수출시장으로 변화시킬 것이라고 약속했었다. 그러나 NAFTA를 비판하는 사람들-노동, 환경, 소비 단체 및 종교계-는 NAFTA로 인해 바닥을 향한 임금경쟁이 시작될 것이며, 미국의 고임금 일자리가 파괴될 것이라고 주장했다. 또한 국내 경제정책의 민주적 통제가 훼손되고, 보건·환경·식품안전 기준에 위협을 가할 것이라고 지적했다.
왜 이렇게 극과 극의 견해가 나왔을까? NAFTA는 급진적인 실험이었다. 이 세 국가와 같이 개발의 수준이 이처럼 상이한 국가들을 통합하고자 하는 시도는 이전에 결코 찾아 볼 수 없었다. 게다가 NAFTA 이전의 “무역” 협정은 국가 간 관세를 삭감하거나 물량제한을 없애는 정도에 불과했다. 그러나 유권자와 각 국의 대표자들(유권자들이 민주적으로 선출한)이 국회나 입법부, 시의회에서 거부했건 말건 간에, 국내법은 900페이지에 달하는 NAFTA 규정을 반드시 따라야만 하는 것이었다. NAFTA는 식료품점에서 팔리는 육류에 대한 안전 및 검역, 의약품 가격을 상승시키는 특허법, 스프롤 현상 역자주: 스프롤 현상은 도시의 주택지나 공업지역이 도시 외곽으로 무질서하게 확대되면서 농경지나 삼림지를 잠식해 가는 현상을 말한다.
을 막기 위해서 또는 유해 사업을 제한하기 위해 제한구역을 설정할 수 있는 지자체의 권한 등에 제한을 가했다. NAFTA를 “무역”협정으로 부르는 것은 잘못된 것이다. 실제 NAFTA는 투자협정이다. NAFTA의 핵심조항은 외국 투자가들에게 공장과 일자리 이전을 장려하고 물, 에너지, 보건과 같은 핵심서비스에 대한 사유화 및 규제완화를 촉진할 수 있는 엄청난 권리와 특혜를 보장해 주고 있다.
의회 내에서, 경제학자들 가운데서 열정적으로 NAFTA를 밀어붙이는 사람들의 대다수는 결코 그 협정문을 읽어보지 않았다. 이들은 무역이론과 “자유”무역 이라는 단어에 대한 이데올로기적 편견에 사로잡혀 그림의 떡일 뿐인 NAFTA의 이익을 약속했었다. 그러나 10년이 지난 지금, 억측과 약속의 시간은 끝났다. 데이터는 이미 나왔고, 미국, 멕시코, 캐나다의 수백만 민중들에게 끼친 해악이 이를 명백히 증명해 주고 있다. 실패한 NAFTA모델-WTO에도 NAFTA의 완화된 내용이 들어가 있는데-은 단지 우리가 선택할 수 있는 것들 중 하나일 뿐이다. 이런 재앙과도 같은 실험의 결과로 인해 고통 받고 있는 민중들은 최근 전 세계적으로 보다 나은 세계는 가능하다는 요구를 조직하고 있다. 그러나 우리는 시간이 없다. 우리를 NAFTA로 몰아갔던 똑같은 세력이 이를 확장하려 하고 있으며 전미자유무역지대(FTAA)를 통해 남미와 카리브해 31개 국가들을, 중미자유무역협정(CAFTA)을 통해 중미의 5개 국가의 발목을 잡고 있다.

1. 미국, 멕시코, 캐나다의 농민들과 농업

미국의 농민과 농장주들은 NAFTA가 제공할 멕시코와 캐나다 시장에 대한 새로운 접근을 통해 경제적 성공을 위한 영구적인 해결책을 얻을 수 있을 것이라는 약속을 받았다. 많은 농업생산자들은 이 주장에 대해서 회의적이었다. 그 이유 중 하나는 미국시장에 대한 멕시코, 캐나다의 접근력이 향상되면서 멕시코, 캐나다의 농민과 농장주들도 이익을 얻을 것이기 때문이었다. 그러나 일부 옥수수, 돼지고기, 또는 멕시코로 수출 가능한 품목을 생산하는 농부들은 이 약속을 믿었다. Cargill, ConAgra, Archer Daniels Midland와 같은 거대곡물무역기업, 전국목장주연합과 같은 무역연합, 전국돼지고기생산자위원회, 그리고 몬산토사와 같은 종자회사로 구성된 ‘NAFTA를 위한 농업 연맹’이 NAFTA를 위한 로비작업을 치열하게 했다.
약속된 이익은커녕 NAFTA 아래 38,000개 미국 소농들이 사라졌고, 전체 미국 농가 수입은 계속 하락했다. 그러나 농업관련기업의 이익은 큰 폭으로 상승했다. 그리고 “자유무역”을 찬성했던 세력의 예측과는 정반대로 농민들에게 지급되는 생산지 가격이 폭락했음에도 불구하고, 소비자 식품 가격은 모든 NAFTA 국가에서 상승했다. 멕시코에서는 수백만 명의 소농들이 덤핑으로 인한 급속한 가격 하락으로 인해 소규모 옥수수농업을 중단해야만 했다. 그리고 이런 상황은 배고픔, 분노, 그리고 절망으로 불 붙여진 사회적 위기를 낳았다. NAFTA의 희생자들은 마낄라공장의 일자리 부족 때문에 임금수준이 현저히 낮게 유지되고 있는 도시로 이주하거나, 일자리를 찾아 미국으로 가는 위험한 여정에 올랐다. 캐나다에서는 농축산물 가격이 최저수준으로 하락하면서 자영 농축산 농민들은 살아남기 위해 발버둥 쳤고, 1996년에서 2001년 사이 11퍼센트의 농축산 가계가 파산했다.
약속했던 이익은 사라지고 NAFTA를 비롯해서 WTO와 유사한 수출지향적인 농업정책으로 인해 피해가 속출하면서 많은 미국 농부들의 의견도 변했다. 농촌 유권자들을 대변하고 있는 워싱턴에 기반을 둔 무역연합들이 FTAA와 실패한 NAFTA모델 확장을 밀어붙이기 위해서 곡물유통, 종자 관련 기업들과 공모를 계속하는 와중에도, 심지어 처음부터 NAFTA의 약속을 믿었던 사람들을 포함해서 더욱더 많은 생산자들이 이와 같은 정책유지를 반대하고 나섰다.

1) 기업농의 NAFTA 장악

NAFTA의 농업관련 논쟁은 미래의 미국과 지구적 농업정책에 대한 훨씬 폭넓은 이슈에 대한 대리전이었다. 식량이 생존에 필수조건이고, 국가들이 국내 생산을 통해 일정수준의 식량안전성을 꾀하려는 상황에서, 미국을 포함한 대부분 국가는 다른 경제 분야에 비해 농업정책에 대해서는 다른 처방을 내리고 있었다. NAFTA는 식량안전성 모델을 기업농이 추구하고 있는 원칙으로 대체하는 경향을 10년 전부터 더욱 강화시켜 왔다. 기업농은 식량이 다른 산업과 같이 취급되어야 한다고 주장해 왔다. 수출물량을 늘리고, 공장형 돼지고기, 닭고기 농장과 도살, 포장 공장을 세워 규모의 효율성을 얻고, 공급 조정을 없애며 수요와 상관없이 곡물생산을 최대화 할 수 있는 인센티브를 도입하는 것을 새로운 목표로 설정하였다. NAFTA의 농업관련 규정은-미국에서 시행되었던 “농장자유법”과 같은 수출지향의 모델도-미국이 국내 시장과 생산보다 수출을 우선하는 방향으로 선회하게 하였다. 예를 들어, NAFTA는 충분한 식량공급과 시장을 통해 농민들에게 적정 가격을 지급하기 위해 국내 공급을 조절하는 수단이 되었던 수입 제한을 3개국 모두에게 철폐할 것을 요구했다. 기존의 물량제한은 15년이면 사라지게 될 관세로 전환되었다. 그러나 관세는 15년 안에 사라질 것이다. NAFTA가 소생산자를 위한 정책을 철폐할 것을 요구하고 있는 동안 정부의 지원금의 대부분은 대규모 생산자들에게 흘러 들어갔다.
안타깝지만 결과는 뻔했다. 3국의 농민들은 물량제한, 가격차별을 제거함으로써 농민과의 거래가를 낮추어 이익을 취해온 주요 식품유통, 가공 회사들에게 속아 왔다. 과잉생산과 덤핑의 악순환이 이어졌다. 곡물무역업체들은 캐나다에서 재고 ‘밀’을 수입해왔으나, 미국수확기간 동안은 미국에서 수입했다. 미국 농부들과의 거래가는 낮아졌다. 때로는 생산원가이하로 가격이 떨어지기도 했다. 그러나 정부지원 덕분에 미국의 거대 농장들은 엄청난 양을 생산해 가격을 계속 하락시켰지만 거래를 통한 이익은 상승했기 때문에, 파산하지는 않았고 고전하는 정도에 머물렀다. 캐나다에서도 이와 유사한 방법으로 억지로 ‘밀’가격을 떨어뜨린 다음, 이를 구매한 후 과잉 ‘밀’을 저장하거나 제3 시장에 내다 팔았다.
이런 와중에 미국의 옥수수 농가들 또한 엄청난 양의 옥수수를 생산비용이하로 팔아야만 했다. 그리고 이 싼 값의 옥수수를 멕시코에 쏟아 붇는 바람에 멕시코 농민들은 몰락했다. 왜냐하면 많은 미국의 소농들과 마찬가지로 멕시코의 농민들도 시장가격과 생산비용 차이를 보전할 수 있는 정부의 보조를 받지 못했기 때문이다. 이런 시나리오는-NAFTA의 특정 조항과 국내적 집행으로 인해 가능하게 되었는데-수천만의 소규모 농민들이 땅에서 손을 떼고, 소수의 거대 기업농이 세계적으로 사상 최대의 시장 점유율을 획득하도록 해 주었다.
ADM, Cargill, ConAgra와 같은 기업들은 생산의 전 영역에 대한 장악을 강화해왔다. 미국 옥수수의 80퍼센트 이상이 Cargill, ADM, ZenNoh 3개의 기업에 의해 수출되었다(이 수치는 1990년보다 9퍼센트 상승한 것이다). 미국의 4위권 안에 드는 닭 관련 기업들이 미국 가공생산시장의 절반 이상을 장악했다. Tyson Foods는 육류포장업체인 IBP와 합병해서 소, 돼지, 닭 생산관련 세계 최대기업이 되었다. 미국 내 거대 농장 10퍼센트(250,000달러 이상 국내 판매를 기록하고 있는 기업들)는 현재 겨우 32퍼센트의 농지에서 전체 농업생산물의 2/3를 생산하고 있다. 이런 거대 농장들은 미국 정부의 농업보조금 중 많은 부분을 가져가고 있다. 2002년까지 정부보조 수령 농장들 중 상위 10퍼센트가 전체 수령액의 65퍼센트를 가지고 갔고, 액수는 78億
달러에 달한다.
다양한 자영농들이 만성적인 가격하락으로 수입감소와 빚에 시달리고 있는 동안, 기업농은 호황을 누렸다. Cargill의 순수입은 1999년에서 2003년 사이 5억8천백만 달러에서 12억9천 달러로 증가해 두 배 이상이 증가했고, ConAgra의 순수입은 2000년 4억3천7백만 달러에서 2003년 7억7천4백만 달러로 증가했다. ADM은 2003년 5억천백십만 달러의 순수익을 기록하면서 35억 달러를 토지구입과 건설 확장에 썼다. 이 기업은 멕시코 밀 제분 공장의 50퍼센트 지분을 Gruma S.A와 Associates(세계 최대 옥수수가루 생산자이자 멕시코 내 영향력 있는 토르티야 생산자)에서 29퍼센트의 지분을, 멕시코와 미국 모두에서 밀과 옥수수 가공 합작사의 주요 지분을 가지고 있다. 캐나다 최대 기업농인 Agricore United에서 20퍼센트 지분을 갖고 있다는 것도 폭로되었다.

2) 피해를 입은 수많은 미국 농민들

미국 농업생산의 25퍼센트 미만이 수출된다. 미국 농민에게 가장 지속적으로 성장해온 시장은 미국 국내시장이다. 그러나 NAFTA는 다른 국가의 농산물이 미국시장에 접근하는 것을 보장해 줌으로써 미국의 농산물수입을 늘리도록 고안되었다. 심지어는 국내의 요구보다 국내 생산이 많을 경우에도 수입을 늘리도록 고안되었다. 그 결과 미국 농민들은 곡물무역기업이 캐나다, 멕시코에 대한 곡물 수출을 증가시키는 상황에서도 농산물 수입의 홍수 속에서 국내 시장점유율을 위해서 끊임없이 경쟁해야만 했다.
1995/96년 이후 미국에서의 과잉 공급과 농민들에게 지급되는 거래가격이 40퍼센트 이상 하락한 것은 NAFTA 농업 조항 중 ‘의무수입조항’ 때문이었다. 동시에 NAFTA의 시행은 국내가격지지정책과 미국 농가가 경제적으로 살아남을 수 있도록 한 대출 프로그램 등이 사라지는 것을 의미했다. 1994년에서 2001년 사이 농업의 미국경제 기여도는 40억 달러 줄어들었다. 미국의 순수 농가 수입은 362억 달러였는데, 1990년에서 95년 사이 평균 농가 순수입에 비해 16퍼센트 줄어든 것이다. 기업농의 부채는 2003년까지 11년 내내 상승해서 NAFTA이전 시기부터 거의 50퍼센트가 증가했다. 1995년에서 2002년 사이 미국에서는 38,310개의 농가가 사라졌고, 정부연구에 따르면 대부분 미국 농민들은 힘든 삶을 꾸려야 할 것으로 예측되고 있다. 2000년에서 2005년 사이 76퍼센트의 농가는 가계적자를 면치 못할 것으로 예상된다.

3) ‘자유무역’ 소비자기만

NAFTA 시행 이후 농산물의 교역량은 증가해 왔다. 그리고 값싼 수입농산물은 농민들에게 지급되는 가격과 충돌을 일으키게 되었다. 자유무역 이론에 따르면 이 시나리오에 의해 식품가격이 하락하기 때문에 몇몇 농가를 잃는다고 해도 경제전반은 이익을 얻게 된다. 그러나 NAFTA 10년 동안 3개국 모두 농민들에게 지급되는 가격이 하락했음에도 불구하고 식료품비용은 계속 상승해서 소비자들이 이익을 얻게 될 것이라는 약속과는 정반대의 결론이 나타났다. 미국의 인구조사 통계에 따르면, 옥수수에 대한 식품 소비자 가격지수는 1994년에서 2002년 사이 22퍼센트 상승했고, 농민들과의 옥수수 거래가격은 70퍼센트 하락했다. 그러나 멕시코의 기본식료품인 옥수수 토르티야 가격은 멕시코시티에서 50퍼센트 상승했고 시골지역보다도 높았다. 미국, 멕시코와 마찬가지로, 캐나다에서도 “자유무역”아래 낮은 농민거래가격이 형성되었으나. 소비자 가격은 떨어지지 않았다. 1988년 밀 1부셀당 농민거래가격이 7달러였고, 빵 한 덩어리에 1.12달러였다. 2002년에 밀은 1부셀당 4.48달러로 떨어진데 반해, 빵 한 덩어리 평균가격은 1.46달러였다.

4) 캐나다, 멕시코에 대한 미국의 농업 무역수지 하락

NAFTA 주창자들은 종종 NAFTA 이후 미국 농산물 수출이 증가했다고 호들갑을 떤다. 그러나 그들은 멕시코, 캐나다로부터 농산물 수입이 더 큰 비율로 증가했다는 사실은 무시한다. 이건 마치 인출할 수 없는 통장 잔고가 계속 늘어날 뿐인 상황과 같다. 미국의 대 캐나다 농산물 무역수지는 1994년 3억 달러 흑자를 기록했으나 2002년에는 17억 달러 적자를 기록했다. 1993년 미국이 캐나다로부터 47억 달러의 농산물을 수입하고 53억달러를 수출한 반면, 2002년 캐나다로부터의 농산물 수입은 103억 달러, 수출은 87억 달러였다. 10개의 상품-소고기, 소, 돼지고기, 비스킷, 와퍼, 감자, 코코아, 돼지, 캐놀라오일, 밀, 사료 등-이 새로운 캐나다산 NAFTA 수출품 중 반 이상을 차지하게 되었다.
동시에 멕시코에 대한 전반적인 미국의 농업무역 잉여는 NAFTA 아래서 10억 달러 이상 줄어들어 2002년에는 170억 달러를 기록했다. 9개 상품(맥아음료, 커피, 토마토, 소, 고추, 오이, 포도, 양배추, 브로컬리)이 멕시코의 미국 수출의 절반 이상을 차지했다. 플로리다에서는 멕시코산 토마토 수입 때문에 토마토 생산자 2/3가 퇴출당했다. 플로리다, 캐나다, 뉴멕시코의 고추 생산자들은 값싼 NAFTA 수입물이 가격을 하락시키는 바람에 이와 유사한 피해를 입었다.
그러나 멕시코에서 미국으로 수입되는 농산물이 증가한 이유 중 큰 비중을 차지하는 것은 멕시코 생산자들의 효율성 때문이 아니라, 미국 기업농 때문이었다. NAFTA는 기업들이 멕시코로 이전하는 것을 촉진시켜왔다. 멕시코에서는 투자자조항을 이용해서 대규모의 토지와 값싼 노동력을 이용할 수 있고, 미국에서 사용이 금지된 살충제를 사용할 수 있지만 여전히 미국 시장에 대한 접근성은 높았다. 동시에 멕시코 농업노동자들―이들 대부분은 옥수수 덤핑으로 인해 자신의 농장을 잃은 NAFTA의 희생자들인데―은 유해 살충제와 열악한 노동조건을 견뎌야 했다. 그리고 미국 소비자들은 오염된 농산물에 대한 더 큰 위험에 노출되었다. 수입된 멕시코산 딸기로 인해 1998년 미시간 주에서 학생들 사이에 간염이 퍼졌다. 그리고 2001년에는 멕시코산 멜론 때문에 살모넬라균에 감염돼 두 명이 사망하기도 했다. 가장 최근에는 멕시코산 골파(green onion)에 의해 3명이 사망했고, 900명 이상 A형 간염 감염을 유발했다는 의혹을 받고 있다.

5) 위기의 멕시코 농업

NAFTA 아래서 전반적으로 멕시코에 대한 미국의 농산물 무역수지가 급격히 하락했음에도 불구하고, 대다수 멕시코 농민들은 생존을 위해 힘겹게 살아가고 있다. NAFTA 조항에 따라, 외국인의 토지소유를 금하고 지주들에게 빼앗은 토지를 소작농, 영세농민. 토착민 공동체들에게 작은 규모로 분배하고, 토지에 대한 권리를 가지지만 팔지 못하게 되어 있는 에지도스(ejidos) 시스템으로 전환한 역사적인 1917년 혁명헌법의 토지재분배 조항을 수정해야만 했다. 이런 진보적 토지관련 법이 80년만에 처음으로 파괴되었을 때, 소규모 농민들은 빚으로 인해 자신들의 땅을 잃어버릴 운명에 처했다. 이건 미국 기업농의 옥수수 덤핑에 의해 파괴적인 피해를 입은 수만 명의 소작농들도 마찬가지였다.
지금까지 적어도 150만 명의 멕시코 농민들이 생계수단을 잃어버렸다. 2002년만 하더라도 매일 600명의 멕시코 농민들이 땅을 떠나도록 강요받고 있다. 생존수단을 박탈당하고 대부분의 농민들은 멕시코 북부 마낄라 공장지대의 얼마 되지 않는 일자리를 찾아 몰려들거나, 미국 국경을 넘는 절박한 시도를 하는 등 경제적 이주민이 되는 도리밖에 없다. 지난 5년 동안 미국에 가기 위해 국경을 넘던 멕시코 이주민 중 1600명 이상이 사망했다. 만약 NAFTA가 전적으로 시행된다면 훨씬 더 많은 멕시코 농민가족들은 헤어져 살아야만 할 것이다. 이산가족은 어림잡아 1,500만 정도이며 멕시코인 6명당 한 명 꼴이다.
한편, 수백만 명의 소작농이 NAFTA로 인해 황폐화되었고, 종적 다양성에도 심각한 영향을 끼치고 있다. 멕시코 소작농, 영세농민들은 5000년에 걸쳐 약 41개 각기 다른 옥수수 종을 키워왔다. 소작농과 영세농민이 그들의 땅에서 쫓겨나면서 이런 다양성을 대신해 획일적인 거대 기업농이 대신 자리를 차지하고, 또 획일적인 미국 옥수수를 수입해 오면서 사라지게 될 것이다. 이제 미국 기업농들은 멕시코의 유전자조작종자씨 금지정책에 대해 공격을 시작했다.

6) 캐나다 농민도 고통받는다

캐나다의 대미 농업무역수지가 흑자이긴 하지만 소규모 농민들은 큰 타격을 받았다. 국내시장을 개방함으로써 캐나다 농민들도 싼 가격과 NAFTA 수출주도형 모델의 높은 불안정성에 시달려 왔다. 1988년 캐나다-미국 자유무역협정(CUFTA) 이후로, 그리고 CUFTA가 NAFTA로 확장되면서, 캐나다의 농가부채는 1989년 225억 달러에서 2001년 442달러로 증가해 두 배 가까이 늘어났다. 캐나다전국농민조합(the Canadian National Farmers Union)에 따르면 캐나다 농가의 순수입은 같은 기간 동안 24퍼센트 하락하는 등 캐나다 농민들은 피해가 막심했다. CAFTU 시행된 1988년 이후 2002년까지 50,000명의 캐나다 농부들은 일자리를 잃고 땅을 떠났다. 1996년에서 2001년 사이만 해도 11퍼센트의 가족농이 농업을 포기했다.
캐나다에서 CUFTA와 NAFTA의 지지자들이 새로운 시장과 농업협동조합을 약속했지만, 핵심적인 결과는 농업, 식품생산 기업들이 더욱 심하게 통합, 합병된 것이다. CUFTA가 1988년 효력을 발휘한 이래로, 사스카츈, 알버타, 매니토바 풀스, 곡류생산자 연합 등 캐나다의 네 개 주요 협동조합은 미국의 다국적 기업인 ADM이 높은 지분을 소유하고 있는 Agricore United로 통합, 합병되었다. Saskatchewan Wheat Pool과 미국에 본부를 두고 있는 Cargill이 서부지역 곡물의 75퍼센트를 통제하고 있다. 또한 ADM은 캐나다 밀가루 제조시설의 50퍼센트에 달하는 지배권을 가지고 있다. ConAgra는 캐나다 맥아 제분 공장시절의 64퍼센트 지분을 가지고 있으며 Cargill과 육류포장업체인 IBP는 전체 캐나다 육류 포장공장 2/3를 소유하고 있다. NFU가 최근 캐나다 상원의원 농업임업상임위원회에서 증언한 바와 같이 “거의 대부분의 연결망 가운데 거의 모든 부분이 이십억에서 백억 달러 자산을 가진 초국적 기업에 의해 독점되어 있다.”

2. 훼손당한 민주주의와 주권

NAFTA는 주권과 민주주의를 공격하는 트로이 목마와 마찬가지이다. “자유무역”이라는 가리개 뒤에서 우리의 일상에 영향을 끼치는 수많은 정책들이 우리의 시야와 통제를 벗어나 결정되는 전적으로 반민주적인 시스템이 숨어 있다. 1993년 NAFTA에 논쟁이 진행될 당시, 어느 누구도 이 “자유무역”협정이 서명국이라면 반드시-설사 국회나 입법부가 NAFTA의 그 정책을 반대한다고 해도-국내법이 따라야만 하는 수백 페이지에 달하는 비교역 정책을 포함하게 될 것이라고 깨닫는 사람은 없었다. NAFTA는 국내 육류와 생산안전, 검역, 환경보호, 서비스 부문 규제, 투자와 개발정책, 그리고 수많은 미국산 제품 구입금지, 정부조달 등에 관해 제한을 두고 있다. 게다가 NAFTA는 국내 규제 외에 새로운 기준을 마련하는 권한을 가진 십여 개의 비공개 위원회를 설치했다. 그러나 이런 과정은 공개적이어야 하고 공공의 참여를 보장하는 것이어야 했다.
NAFTA의 막대한 규정은 강력한 무역재판소에 의해 집행되었다. 그러나 이 무역재판소는 가장 기본적인 절차마저도 결여하고 있으며 전적으로 미국 법정 외부에서 운영되고 있다. NAFTA의 무역재판소 시스템은 외국기업이 비공개의 무역재판을 통해 정부를 고소하고 현금보상-대부분이 납세자들의 세금으로부터 온-을 요구할 수 있도록 해, NAFTA가 외국기업들에게 보장해 준 새로운 권리와 특혜를 사적으로 행사할 수 있도록 해 준다. 이미 이 시스템 아래서 총 140억 달러를 보상을 요구하는 20개의 사건들이 접수되었다. 환경 보건 규제가 종종 목표가 되었다. 그리고 적어도 잘 알려진 세 건의 사례에서 공공정책에 대해 이의를 제기한 기업들은 납세자들의 주머니에서 수백만 달러를 받아냈다. NAFTA는 각 국의 천연자원에 대한 국가통제마저도 제한을 가하고 있다. 한 국가의 천연자원에 대한 일정량을 다른 국가들이 접근 할 수 있도록 보장해 주는 “비례 할당”조항이 그 예이다.
소비자들과 환경단체들은 정책결정과정이 책임 있는 국내에서 비공개 원거리로 NAFTA에 의해 전례 없이 옮겨지는 것에 대해 우려를 표했다. 이들은 책임성 없는 무역 협상가들이 기업들의 특별한 이익에 영합해, 심지어는 NAFTA의 상명하달식 독재를 따르지 않을 경우 경제봉쇄를 하겠다는 변화압력에 대해 최악의 고립된 정책을 이용해서, 모든 것에 미국의 정책을 관철시키려 하고 있다고 경고하려 애썼다. 의회와 입법부 그리고 보건, 환경, 식품안전, 지역발전 관련 정부기구들과 중소기업 전문가들 모두는 NAFTA의 제한에 손이 묶였다. 수천페이지에 달하는 NAFTA가 의회에서 승인되면 법률로 시행이 되는 바로 그 상황에서도 단지 미국법을 NAFTA로 그 대로 옮겨왔을 뿐인 실제 조항을 읽기 성가셔 하는 대부분 언론들과 의회는 이런 우려를 비웃기만 했다.
심대한 영향을 끼치는 비교역 사항과 같은 내용으로 인해 NAFTA는 기존의 ‘무역’ 경계를 완전히 무너뜨렸다. NAFTA모델의 희석화된 버전은 결과적으로 WTO에 이용되었고, 완전한 NAFTA통치모델이 진행되고 있는 FTAA와 CAFTA에도 적용되고 있다. NAFTA 3개국 모두에서 주권을 위협하고 공개적이고 신뢰감 있는 민주주의적 정책결정을 훼손한다고 NAFTA 십 년이 말해주고 있는 상황에서 NAFTA 모델을 확장한다는 것은 정신나간 짓이다. 그러나 FTAA와 CAFTA를 밀어붙이는 수많은 권력을 가진 특별한 세력이 있기 때문이며, NAFTA의 확장은 결국 집중된 시민의 행동을 통해서만 저지될 수 있다.

1) NAFTA 아래 미국에서 외국인 투자자들의 재산권

NAFTA의 비교역 규정 중에는 NAFTA 국가 내에서 외국인 투자자들에게 주어지는 광범위한 권리와 보호 조항이 있다. NAFTA는 협정서명국의 국내 정책과 관련해서는 주관적인 잣대를 적용한다. 국내외 투자자들을 동일하게 취급한다는 것으로는 설명이 부족하다. 실제, NAFTA아래 미국은 외국인 투자자들에게 미국 헌법에서 규정한 미국 시민과 기업이 가진 재산권보다 훨씬 더 폭넓은 특별한 권리를 제공해야만 한다. 여기에는 국내 보건, 특별구역설치 또는 환경규제와 같은 정부의 조치가 외국인 투자자들의 미래 이윤에 영향을 끼치거나 “대우의 최소기준”에 맞지 않을 경우에는 보상을 요구할 수 있는 것까지를 포함한다. 3개국 모두에서 기업은 NAFTA를 위반했다며 국내, 주, 지역의 규제를 공격하는 이런 특별한 규정들을 이용해왔다. 아래에 묘사된 바와 같이 외국인 투자자들은 정부를 NAFTA 재판소에 고소하고 시민의 세금에서 보상을 요구하면서, 이런 규정들을 집행하는 권한을 부여받아 왔다. 심지어 이런 사건들은 미국 법원의 권한을 넘어서는 것들이었다. NAFTA 국가-투자자(11조) 사건이 접수되어도 의회에 또는 공개적으로 알려지지 않았기 때문에 누구도 물밑에서 얼마나 많은 것들이 진행되고 있는지를 알 수 없었다. 그러나 알려진 것만 20건이 넘는다. 가장 최근에는 캐나다 광산업체인 Glamis Gold Ltd.가 캘리포니아 규제에 의해 NAFTA의 투자자 권리가 침해당했다고 주장했다. 그들은 남부 캘리포니아 지역의 광산채굴능력이 이들 규제에 의해 침해당했다고 주장한 것이다. 또 다른 예에서는 캐나다 화학관련 업체인 Methenex가 휘발유 첨가제 메틸T 부틸에테르(MTBE)를 금지를 근거로 보상을 요구한 것이다. MTBE는 가스 저장 탱크에서 새어나오는 순간 악취를 풍기고 물을 마실 수 없게 하며 암유발물질이라는 의혹을 받고 있다. 캘리포니아에서는 지하구가 오염된 후 수많은 도시가 물을 외부로부터 들여와, 먹어야 하는 상황이 발생하면서 MTBE사용이 금지되었고 15개 다른 주에서도 금지하고 있다. 오염된 지역에서 거주자들의 재산권은 붕괴되었으나, 단지 MTBE를 사용해 화학물질을 만드는 Methenex만이 NAFTA아래서 보상을 요구할 수 있었다(NAFTA를 지지하는 사람들은 이런 정치적으로 폭발력을 갖고 있는 사례로부터 벗어나고 싶어 한다. 그리고 선고에서는 전문적 사항에 대해서는 기각하는 것이 당연하다고 권고했다).
NAFTA 11조 이행관련 기록을 통해서 무엇이 이해관계에 걸려 있는가를 잘 알 수 있다. 캐나다에서는 U.S. Ethyl Corporation이 NAFTA11조 관련해서 공공보건정책이 NAFTA에서 보장하고 있는 권리를 침해했다며 캐나다 정부를 제소하고 2억 백만 달러를 요구한 후, MMT라고 불리는 휘발유 첨가제 금지규정이 뒤집혔다. MMT는 촉매컨버터를 파괴하고, 신경에 유독한 물질로 의심받고 있는 물질이다. 캐나다는 금지에 대한 보상으로 천3백만 달러를 이 회사에 지급해야만 했고, MMT가 아무런 건강의 위협도 되지 않는다는 광고를 내야만 했다. 멕시코 정부는 11조를 위반한 대가로 미국에 본부를 두고 있는 메탈글라드 사에게 천육백만 달러를 지급해야만 했다. Guadalcazar시 근처에 있는 환경민감지역의 유독성물질 폐기시설 건설을 지자체에서 거부했기 때문이었다. 메탈클라드 사가 땅을 구입했던 그 회사도 마찬가지로 지역 주민들이 식수 오염에 대해 우려를 표시하고 지역 정부가 연구작업을 마친 후 유독성물질 폐기시설 건설을 거부했던 바로 그 땅이었다.
미국에 본부를 두고 있는 S.D. Meyers Corporation은 유독 폐기물을 캐나다에서 오하이오에 있는 처리공장으로 운반하는 회사인데 이 회사는 캐나다 정부가 PCB로 알려진 유독 물질인 폴리염화비페닐 수출을 금지한 후 11조 위반으로 캐나다 정부를 제소해 5백만 달러를 지급 받았다. 캐나다는 유독 폐기물을 수출하지 않고 국내에서 처리하는 국제환경협약에 서명했었다. 그러나 NAFTA 아래서, S.D. Meyers는 미국이 PCB감염물질 수입을 허가했으나 캐나다에서 환경협약에서 이런 수출을 금지한 기간 동안 이윤 손실에 대해 보상을 해야만 했다.

2) 시민정의 시스템에 위협을 주는 나프타의 비밀법정

NAFTA의 확장된 정책은 국내 사법체계를 벗어난 비밀 법정에서 집행되었다. NAFTA가 시행되는 메커니즘은 두 경로이다. 하나는 NAFTA국가들이 NAFTA의 명령에 따르지 않을 경우 외부에서 항소할 수 있는 어떤 기회도 주지 않은 채 법을 바꾸던지 무역 봉쇄를 당해야 하는 등 서로의 정책에 대해 공격할 수 있도록 한 것이다. NAFTA의 투자규제에 적용되는 “투자자-국가”분쟁 해결책은 개인 투자자들과 기업들이 특별 비공개 무역 재판소에서 NAFTA 서명 국가 정부에게 현금 보상을 요청할 수 있는 권한을 부여했다. NAFTA 지지자들은 개인 재산을 국가가 압류하는 것(예: 몰수, 국유화)을 막기 위해서는 확장된 투자 보호와 개인적 집행이 필요하다고 주장한다. 그러나 주요 NAFTA 투자자-국가 사건의 경우는 전혀 재산 몰수와는 상관없다. 그 대신 그 사건들은 정부의 기본적인 기능-환경보건법, 특별구역 설정 및 관련 정책, 정부조달 그리고 캐나다의 공공 우편배달 시스템마저도-을 위협해왔다.
NAFTA의 투자자 규정은 민주적이고 책임있는 정부에게 뒤통수를 치는 법이라는 것을 보여주고 있다. 미 의회와 대법원은 일반적인 정부규제 권한에 대한 바로 그 제한을 거부해왔다. 미국 대법원은 정부의 규제조치에 의한 재산가치의 “단순한 감소”는 보상대상이 아니라고 하면서 “규제획득(regulatory taking)”판결에 대한 보상 권한을 법적으로 제정하는 것을 거부해왔다. “규제획득” 보상권리를 법제화하자는 제안은 1990년대 중반 미 의회에서 충분한 지지를 얻지 못했다. 그러나 NAFTA 아래, 미국은 반드시 위와 같은 재산권을 외국 투자자에게 제공해야만 한다.
NAFTA는 국내 사법체계를 통해 시민들이 판단하는 제도를 공격하는 직접적인 수단을 제공하고 있다. NAFTA 제11조의 한 사례에서 Loewen 이라는 장례재벌은 미시시시피 재판에서 평가된 피해에 대한 보상으로 미국정부에게 7억2천 5백달러를 요구했다. Loewen은 미래 이윤기대치에 대해 투자손실을 발생시킨 정부조치 가운데 미국의 시민법정 시스템이 있다고 주장했다. 믿을 수 없지만 NAFTA 재판소는 동의했고, 주장을 사실로 인정해 주었다. 문제가 되는 배심원재판은 계약위반 및 부정한 방해와 관련된 것인데, Loewen은 Time지의 조사 대상이었고 몇몇 주의 검사들로부터 조치를 받은 업체를 손에 넣으려고 했던 업체의 소유주에 의해서 제소당한 것이었다.
미시시피 주 최고 법원은 Loewen이 일반적인 배심원 과정을 따라야만 하고 반 캐나다 편견이 있는 배심원들에 의해서 주에서 항소하기 이전에 채권을 공고하라고 판결이 났고, Loewen은 이런 요구가 NAFTA 규정을 위반했다고 주장했다. NAFTA 법정은 Loewen의 주장을 대부분 받아들여 시민들의 재판에서 패소한 기업들에게 피해를 환불받을 수 있도록 했다. 사실 종국에 가서 Loewen은 미국에서 재합병을 했고 따라서 외국인 투자자로 인정받지 못하면서 보상을 받지는 못했다.
최고판사회의, 주 검찰총장 전국연합, 도시전국연맹, 주 입법부 전국회의 등이 낸 제11조에 대한 반대 편지를 받으면서 NAFTA가 정상적인 정부활동을 공격하고 있는 것에 대한 비판이 커져갔다. 수많은 미국과 캐나다의 도시들은 이후 협정에서 제11조의 유사내용을 포함시키는 것을 반대하는 결의안을 통과시켰다. NAFTA 소속 정부들은 이런 비판을 무마시키기 위한 수많은 선언을 내 놓았으나, NAFTA의 확장된 투자자 권리와 투자자가 국가를 행사하는데 대해서는 지지하는 입장을 유지했다. 그리고 이것들이 FTAA와 CAFTA에서 제안된 핵심이다.

3) 공격받고 있는 미 연방주의

연방정부이하 선출직 공무원들과 사전논의가 거의 없었고 그들의 정보를 공유할 수 있는 권리가 없음에도 불구하고 NAFTA의 제한은 주와 지방정부의 정책에까지 적용되었다. NAFTA가 통과되었을 때, 합의문은 미 연방법이 되었다. GATT체제 아래에서 운영되고 있는 법정은 대체로 인정받고 있는 “국제법우선원칙”에 따라, 관세와무역에관한일반협정(GATT)는 GATT조항―이 조항들은 의회에서 NAFTA를 비준함으로써 연방법과 통합되었는데―이 연방정부 이하에서도 준수하도록 조치를 취할 것을 요구하는 판결을 미 연방정부에게 내렸다. 따라서 NAFTA 조항에서 허용하고 있는 것보다 식품안전성을 더욱 보호하거나 특정 유해물질을 금지하는 법은 문제가 된다. 게다가 NAFTA원문-미국 정부가 무역봉쇄의 고통을 집행하도록 되어있는-은 서비스 산업 규제 및 그 이상과 관련해서 모든 수준의 정부에게 세부적으로 적용될 수 있는 세부적인 조항들을 담고 있다.
많은 NAFTA 제11조 사례가 국가와 정부의 정책에 반하는 것을 주목할 필요가 있다. 그러나 주 및 지역의 공무원들―주정부 법이 도전받고 있는 지역의 검찰 총장과 같이―은 주의 정책에 반대하고 있는 NAFTA의 공식기구가 이들을 초청하지 않는다면 자동적으로 모든 과정에서 제외된다. 따라서 주, 지역정책 및 정부들은 NAFTA의 명령에 따라야 하지만 NAFTA의 공격에서 그들의 법을 보호할 수 있는 권한은 없다. 그렇지 않으면 지역 및 주 정부의 권리와 권위에 대한 심각한 부담감을 감내할 수밖에 없기 때문이다.

4) NAFTA의 식품 및 다른 정책들

NAFTA는 국내 보건, 안전, 환경정책이 “무역제한을 최소화하는 방식”으로 고안되어야 한다는 광범한 요구를 담고 있다. 이런 요구들은 건강, 환경, 노동자, 소비자 안전법 등을 위협하며 시민들을 위험에 빠뜨리고 있다. 예를 들어 미국법은 수출을 위해서 캐나다와 멕시코가 육류에 대해 미국과 동일한 검역규정을 가질 것을 요구했다. 그러나 NAFTA 아래서는 이보다 덜한 안전기준에 의해 수출절차를 밟는 것을 수용해야만 한다. 캐나다와 멕시코에서 수입된 육류를 검역하는 심사원들은 미국의 기준을 위반해 USDA 스티커가 붙은 육류가 가게에 버젓이 나온 것을 종종 발견하기도 한다.
NAFTA 규정은 NAFTA에서 규정한 산업 우호적인 기준보다 더 높은 수준의 환경, 보건 안전 등에 관한 국내의 보호기준을 불법무역장벽이라고 간주한다. 이런 국내법은 NAFTA 법정 앞에 서게 될 것이다. 방어하는 정부는 반드시 그들의 더욱 엄격한 법이 불가능한 실험목록에 있다거나 NAFTA 규정을 위반했다는 결정을 내려야만 하고 봉쇄조치를 피하기 위해서 법을 바꾸거나 폐지해야 한다. 무역에 대한 위협으로 인해 정부는 더 낮은 기준을 만들기 위한 강력한 인센티브를 얻게 된다. 왜냐하면 방어는 비용이 들고 이길 가능성이 거의 없기 때문이다. 분노스러운 것은 NAFTA가 소비자 및 환경 보호와 관련된 상한선을 만들어 놓았으나 모든 국가들이 반드시 준수해야만 하는 기본적인 기준은 만들어 놓지 않았다는 것이다.
동시에 NAFTA는 밀실에서 바쁘게 움직이면서 미국법을 정정하는 토론을 하는 수많은 위원회를 만들어 놓았다. NAFTA는 자동차, 트럭, 살충제, 식품 첨가물, 동물 질병, 식물 및 해충, 그리고 수많은 영역에 대해 작업반을 운영해왔다. 그러나 NAFTA 시행 후 10년, 설사 미국법이 공개적으로 접근할 수 있는 처리 예정표, 모든 이해 당사자들을 포괄하고, 의견을 제출하거나 마지막 결정에 대해 소송을 할 수 있는 권리 등을 보장하면서 법제정 관련 의사결정 과정을 보장하고 있다고 하더라도 이런 강력한 정책 그룹이나 의제들에 관련해서는 알려진 것이 전혀 없다. 심지어 미국법을 고쳐쓰고 있는 이런 NAFTA의 작업반들을 조정하고 역할을 담당하는 미국 정부공무원들을 만날 수 있는 연락처는 인터넷에도 공개되어 있지 않고, 접근할 방법도 없다.

5) 천연자원에 대한 통제를 상실한 국가들

NAFTA는 서명국들에게 다른 국가의 천연자원을 할당해 주는 권리를 영구적으로 보장하는 참으로 분노스러운 “비례할당”조항을 포함하고 있다. 따라서 만약 캐나다가 천연가스 부족을 겪게 된다면, 미국에 수출하는 양을 실질적으로 줄이고 국내 수요에 우선권을 줄 수 있었지만, 이제는 미국이 조금 남아 있는 분량에 대한 할당을 유지하도록 해 주기 위해서 국내사용을 줄이고, 다른 수출 물량을 줄여야만 할 것이다. 거대 ‘물’ 기업은 캐나다 호수와 지하에 있는 광대한 수자원에 게걸스럽게 눈독을 들이고 있다. 왜냐하면 만약 어떤 캐나다 지역에서 엄청난 물을 외국에 팔 것을 합의하고 “물꼬를 튼다”면 모든 캐나다의 물은 자동적으로 캐나다가 주권을 가진 천연자원이 아닌 교역재로 취급받을 것이기 때문이다.
멕시코는 NAFTA의 비례할당 조항에 동의하지 않았다. 왜냐하면 멕시코 에너지 공급은 멕시코 헌법에서 “국가적 재산”으로 간주하고 있기 때문이다. 석유는 멕시코 민중들에게 엄청난 역사적, 상징적 중요성을 가지고 있다. 이런 상황으로 인해 멕시코 협상가들은 멕시코 국영기업인 Pemex를 직접 NAFTA의 관할로 넘기는 것이 불가능하게 되었다. 그러나 멕시코는 외국 회사와 투자가들에게 멕시코의 광대한 국가 경영 석유부분에 대한 접근을 보장하는 NAFTA의 조항에 찬성했다. 멕시코 헌법 제27조를 바꿈으로써 사기업의 제한된 에너지 판매가 허용되었고 멕시코의 외국인 투자법도 개정되어 Pemex의 계약자나 파이프라인 시공사들이 주요 외국인 소유자가 될 수 있게 되었다. 게다가 NAFTA 정부조달 규정은 에너지 부문에서 외국인의 참여를 더 많이 요구하고 있다.
멕시코는 NAFTA에 대비해서 헌법의 토지분배 정책을 바꾸라는 요구를 받았고, NAFTA의 저작권 규정 위반자에 대한 처벌을 위해 국내 형법 중 입증책임 조항을 바꾸라는 요구를 받았다. 1917년 멕시코 혁명 당시 만들어진 멕시코 헌법의 제27조는 외국인 토지소유를 금하고 대지주로부터 땅을 압류해서 소작농과 토착민 공동체들에게 판매가 금지된 공동체 소유의 작은 땅에 대한 소유권을 보장해 주는 에지도스(ejidos)시스템으로 분배하는 법이다. 그러나 NAFTA 투자자 보호는 외국인 투자자들이 토지를 획득할 수 있는 권한을 포함하고 있다. 멕시코가 NAFTA에 들어오는 조건으로 미국 정부는-기업농의 이해에 부응해서-멕시코 헌법이 수정되어야 한다고 주장했다.
NAFTA 농업관련 조항과 함께 헌법적 보호가 사라지면서 NAFTA 아래서 멕시코 농촌 경제는 붕괴했다. 수백만 명의 토지소유자들은 점점 더 절박한 빈곤으로 빠져들고 일자리를 찾아 위험한 미국 국경을 넘으면서 경제적 난민이 되어갔고 생계수단을 잃어버리게 되었다.

3. 미국 노동자의 일자리, 임금 그리고 경제 안정

2004년 1월 1일은 북미자유무역협정이 시행된 지 10년이 되는 날이다. 당시 NAFTA 선동가들―수많은 세계 최대기업―은 미국에서 고임금 일자리 수만 개를 창출하고, 미국, 캐나다, 멕시코에서 삶의 질을 향상시킬 것이며, 환경조건을 개선시킬 것이라고 약속했다. 또한 멕시코를 가난한 개도국에서 신흥 미국수출시장으로 변화시킬 것이라고 했다. 그러나 NAFTA를 비판하는 사람들―노동, 환경, 소비 단체 및 종교계―은 NAFTA로 인해 바닥을 향한 임금경쟁이 시작될 것이며, 미국의 고임금 일자리가 파괴될 것이라고 주장했다. 또한 국내 경제정책의 민주적 통제가 훼손되고, 보건?환경?식품안전 기준에 위협을 가할 것이라고 지적했다.
왜 이렇게 극과 극의 견해가 나왔을까? NAFTA는 급진적인 실험이었다. 이 세 국가와 같이 개발의 수준이 대단히 상이한 국가들을 통합하고자 하는 시도는 이전에 결코 찾아 볼 수 없었다. 게다가 NAFTA 이전의 “무역” 협정은 국가 간 관세를 삭감하거나 물량제한을 없애는 정도에 불과했다. 그러나 유권자와 각 국의 대표자들(유권자들이 민주적으로 선출한)이 국회나 입법부, 시의회에서 거부했건 말건 간에, NAFTA는 각국의 국내법이 따라야만 하는 획일적인 900페이지에 달하는 규제를 담고 있다. NAFTA는 식료품점에서 팔리는 육류에 대한 안전 및 검역, 의약품 가격을 상승시키는 특허법, 스프롤 현상 역자주: 스프롤 현상은 도시의 주택지나 공업지역이 도시 외곽으로 무질서하게 확대되면서 농경지나 삼림지를 잠식해 가는 현상을 말한다.
을 막기 위해서 또는 유해 사업을 제한하기 위해 제한구역을 설정할 수 있는 지자체의 권한 등에 제한을 가했다. NAFTA를 “무역”협정으로 부르는 것은 잘못된 것이다. 실제 NAFTA는 투자협정이다. NAFTA의 핵심조항은 외국 투자가들에게 공장과 일자리 이전을 장려하고 물, 에너지, 보건과 같은 핵심서비스에 대한 사유화 및 규제완화를 촉진할 수 있는 엄청난 권리와 특혜를 보장해 주고 있다.
의회 내에서, 경제학자들 가운데서 열정적으로 NAFTA를 밀어붙이는 사람들의 대다수는 한 번도 그 협정문을 읽어보지 않았다. 이들은 무역이론과 “자유”무역 이라는 단어에 대한 이데올로기적 편견에 사로잡혀 그림의 떡일 뿐인 NAFTA의 이익을 약속했다. 그러나 10년이 지난 지금, 억측과 약속의 시간은 끝났다. 데이터는 이미 나왔고, 미국, 멕시코, 캐나다의 수백만 민중들에게 끼친 해악이 이를 명백히 증명해 주고 있다. 실패한 NAFTA모델―WTO에도 NAFTA의 완화된 내용이 들어가 있는데―은 단지 우리가 선택할 수 있는 것들 중 하나일 뿐이다. 이런 재앙과도 같은 실험의 결과로 인해 고통 받고 있는 민중들은 최근 전 세계적으로 좀더 나은 세계는 가능하다는 요구를 조직하고 있다. 그러나 우리는 시간이 없다. 우리를 NAFTA로 몰아갔던 똑같은 세력이 이를 확장하려 하고 있으며 전미자유무역지대(FTAA)를 통해 남미와 카리브해 31개 국가들을, 중미자유무역협정(CAFTA)을 통해 중미의 5개 국가의 발목을 잡고 있다.

10년 동안의 경제데이터는 NAFTA 선동가들이 회의적인 미국 시민들에게 이 조약을 팔아먹기 위해 사용했던 광범한 경제적 이익에 대한 약속이 거짓임을 보여주고 있다. NAFTA가 멕시코와의 무역을 통해 새로운 미국의 일자리를 창출할 수 있는 무역흑자를 증가시켜줄 것이라고 했다. 그러나 NAFTA는 대 멕시코 무역에서 약간의 무역흑자마저도 새로운 NAFTA 무역적자로 돌려놓았고, 미국의 대 캐나다 무역적자는 5배가 증가했다. 미국민들은 NAFTA로 인해 매년 170,000개의 일자리가 창출될 것이라는 약속을 받았다. 1990년대 미국 경제가 전례 없이 성장하고 꽤 빠른 비율로 일자리가 창출되면서, NAFTA로 인해 수 만개의 정규직, 고임금, 연금지급이 되는 제조업의 일자리가 사라졌다는 사실은 가려졌다. 그러나 미국에서는 NAFTA 10년 동안 삼 백 만개의 제조업 일자리―제조업 부분의 6분의 1―가 사라졌고, 525,000명의 미국 노동자들만이 단 하나뿐인 협소한 정부의 재훈련 프로그램 아래 NAFTA 일자리 감소의 희생양으로 특별히 인정을 받아왔다.
NAFTA의 규제는 생산을 재배치―미국의 기업을 멕시코로 이전―하는 새로운 인센티브를 제공해왔다. 즉 “해외 투자자들”은 특별한 투자자 보호 및 완성품을 미국으로 다시 싣고 올 수 있는 모든 우호적 접근 방안을 보장받았다. 반면, 고임금에 연금이 지급되던 제조업 일자리를 잃은 많은 노동자들은 예전보다 23-77% 싼 임금의 서비스 부문에서 새로운 일자리를 찾을 수밖에 없었고, 연금은 거의 없거나 아예 없었다. NAFTA는 대학 학위를 가지고 있지 않는 미국인의 75%가 취업할 수 있는 종류의 일자리에 변화를 줌으로써 수백만 미국 가계의 경제적 안정을 파괴하는 데 기여했다. 1946년에서 73년까지, 중간임금은 80%가 상승했다. 그러나 미국 경제활동의 몫에서 무역이 차지하는 비중이 30년 전보다 두 배 증가했음에도 불구하고 1973년에서 2000년도까지 미국의 중간 임금은 거의 변동이 없었다. Wesibrot, Mark. 2000. “Globalization for Dummies,” Harpers(May), p.15.

그리고 NAFTA 10년 후 자유무역 이론의 예측―증가하는 무역자유화가 소득 불평등을 증가시킬 것이라는―은 로버 바론 시대 이후로는 볼 수 없었던 불균형을 드러내는 두드러진 경험적 데이터와 함께 현실이 되어 왔다. 최근 몇 년 동안 경제성장 속도가 느려지면서, NAFTA의 전체 잔해가 떠올랐다. 미국의 각 지역에서 계속되는 공장 폐쇄, 대량해고가 일어나고, 갑자기 해고된 사람들로 인해 주요 거리의 사업이 망하고, 한 때 지역 학교, 병원, 그리고 다른 핵심적인 서비스들을 지탱했던 세입이 바닥나면서 도시가 피폐해져 왔다. 실패한 무역 정책으로 피해를 입은 성난 수백만의 미국인들은 민주당의 대통령 선거 주요 논쟁의 가장 중요한 이슈로 무역정책을 올려놓았다.

NAFTA는 대 캐나다 및 멕시코 미국 무역적자를 증가시켰다

NAFTA 10년을 거치면서 멕시코 및 캐나다와의 무역에서 미국의 적자는 대단히 가속화되었다. 대규모 무역 적자는 일자리 및 경제성장에 심각한 영향을 끼쳤다. 왜냐하면 대규모의 무역적자는 소비자들이 국내에서 생산된 물건보다는 외국의 노동자들에 의해 생산된 물건을 더 많이 산다는 것을 의미하기 때문이다. 이런 관계 및 메커니즘에 대한 더 많은 세부적인 설명을 보기 위해서는 the Economic Policy Institute's Studies, “NAFTA Casualties”(1997)와 “Fast Track to Lost Jobs”(2001)을 보시오.
따라서 이것은 높은 일자리 상실 및 낮은 수준의 일자리 창출로 이어진다. 2002년 전체 미국 무역 적자는 4360억 달러로 휘청거리고 있었다. 미국연방준비제도이사회 의장 알랜 그린스펀―자유무역의 응원단장―은 이런 엄청난 무역적자를 미국 경제성장에 대한 “지속불가능한(unsustainable)” 방해물이라고 불렀다. Hill, Patrice 2003. “Strong Dollar Loses Its Grip: Challenge Awaits Treasury Chief." Washington Times,” January 27.
2002년까지 NAFTA파트너 국가에 대한 무역적자의 합은 전체 무역 적자 중 거의 20%를 차지해서 850억 달러에 달했다.
1993년 친NAFTA경제학자들은 확신에 차서 NAFTA가 실현되면 2년 이내에 90억 달러의 대 멕시코 미 무역 흑자가 날 것이라고 예측했다. 2년 후 미국의 대 멕시코 무역적자는 150억 달러였다. 매년 무역적자는 10년 내내 증가할 뿐이었다. 미국은 2002년 멕시코로부터 수입하는 것보다 370억 불 적게 수출했다.
NAFTA 지지자들은 새로운 무역적자가 1995년 멕시코 통화 평가절하로 인한 것이며 NAFTA와는 아무 관련이 없다고 설명하려 애썼다. 첫째, 불행한 사실은 NAFTA를 팔아먹기 위한 작전으로 페소가치가 국제적으로, 인위적으로 평가절상되었다는 것이다. NAFTA가 통과되던 그 해 평가절상된 페소는 멕시코의 노동력 비용을 높게 유지하고 멕시코산 수입품을 더 비싸게 해서 미국의 대 멕시코 무역흑자를 13억 달러 창출할 수 있도록 도왔다. 이 무역흑자로 인해 NAFTA가 미국 노동자들에게 일자리를 잃는 것이 아니라 순수한 일자리를 창출할 수 있을 것이라는 환상을 만들면서 미 의회 내에서 NAFTA에 대한 지지를 끌어낼 수 있었다. Blecker, Robert. 1997. "NAFTA and Peso Collapse: Not Just a Coincidence." Economic Policy Institute report, May 1997를 보시오.
둘째, 비 NAFTA 국가의 대 멕시코 무역 균형을 보면 미국의 대 멕시코 무역적자가 NAFTA로 인한 것이지, 멕시코의 통화문제 때문이 아닌 것을 알 수 있다. 유럽연합, 중국 등 1990년대 초 대 멕시코 무역흑자를 누린 국가들은 NAFTA 10년 동안 무역흑자를 유지했고, 페소 폭락에 영향을 받지 않았다.
한편, NAFTA 아래서 미국의 대 캐나다 무역적자는 거의 다섯 배 증가해서 2002년에는 480억 달러에 이르렀다. US Census Bureau. Foreign Trade Statistics, "Trade Balance by Country" http://www.census.gov/foreign-trade/balance/ index.html, September 11, 2003.
미국의 대 캐나다 수출은 1993년에서 2001년 사이 63% 상승했지만 같은 시기동안 수입은 이 수치를 추월해 96% 증가했다. Villareal, M. Angeles. 2003. "Industry Trade Effects Related to NAFTA." Congressional Research Service Report RL31386, Updated February 3.

미국입법지원처에 따르면 멕시코로부터의 수입은 1993년에서 2001년 사이 229% 상승했으나 미국의 대 멕시코 수출은 이 기간 동안 겨우 144% 상승했다. 이 숫자만큼 우울한 것은 이 숫자가 진실의 반 만 이야기했다는 것이다. 대 멕시코 미국 “수출”로 인정되는 것 중 대부분은 조립을 위해 멕시코로 옮겨지는 것 들이며, 멕시코 내수 경제로 진입하지 않고 판매를 위해 완성품으로 미국에 다시 돌아오는 것들이다. 1999년까지 이러한 “산업적 원정” 수출은 전체 미국의 대 멕시코 수출에서 60% 이상을 차지했다. Shaiken 2001, p.245. Based on Mexican government data.

기업과 정부의 NAFTA 열렬 지지자들이 현재의 NAFTA를 옹호하려 할 때, 그들은 산업적 원정을 수출에 집어넣을 뿐만 아니라, NAFTA 아래에서 미국의 대 멕시코 및 대 캐나다 수출 증가에만 초점을 맞추고 있다. 그리고 절대로 수출보다 수입이 늘어나고 있다는 것을 언급하지 않는다. 그러나 우리는 모두 계좌에서 출금한 금액은 계산하지 않고 잔액만을 계산한다면 어떤 일이 일어날 것인지를 알고 있다.
NAFTA아래서 멕시코와 캐나다로부터 미국이 수입하고 있는 재화의 유형이 무엇인지를 면밀히 관찰하는 것 또한 중요하다. 1990년대 초로 돌아가서 친 NAFTA 로비는 NAFTA 아래서 멕시코는 티셔츠와 같은 저가의 기본적인 재화만을 미국에 팔 것이고, 미국은 멕시코에게 컴퓨터와 같은 값비싼 부가가치 상품을 팔 것이라고 했다. 그러나 사실, 새로운 NAFTA 무역적자는 특히 컴퓨터 제품(1,077%), 자동차 부품 및 차량(294%), 화학 및 관련 제품(154%) Villareal, 2003.
등 외국계 소유 공장에서 나온 높은 기술의 고품질 제품이 멕시코의 수출에서 급격히 증가한 것 때문이다. 미국의 대 캐나다 NAFTA 무역적자는 교통수단, 차량 및 부품에서 전기 전자 기계, 설비 및 비품에 이르기까지 고급 제품의 수출증대에 기인한 것이다. Scott, Robert E. 2001. “Distorting the Record: NAFTA's promoters play fast and loose with the facts.” EPI Issue Brief, July 13. www. epinet.org; and Census Bureau data, 2001-02.

사라지는 수백만 개 양질의 일자리

NAFTA 찬성 캠페인의 핵심은 수십만 개의 양질의 일자리가 창출될 것이라는 약속이었다. 10억불의 무역흑자가 날 때마다 13,000개의 새로운 일자리가 만들어진다는 공식을 이용해, 어떤 친NAFTA 경제학자는―그로부터 계속해서 NAFTA로 인해 일자리가 만들어지면서 Hufbauer, Gary and Jeffrey J. Scott. NAFTA: An assessment. Institute for International Economics.
―NAFTA가 첫 두해 동안 17만개의 일자리를 창출할 것이라고 예측했다.
그러나 NAFTA는 약속했던 미국의 대 캐나다 및 멕시코 무역 흑자를 만들어내지 못했다. 만약 NAFTA 찬성론자들에 의해 끊임없이 반복되고 있는 파렴치한 17만개의 일자리 창출 공식에 실제 무역 적자를 대입해 보면 그 결과는 2002년만 해도 900만개의 일자리가 사라진다는 결론이 나온다. 일부 경제학자들은 더 신중하게 NAFTA의 일자리에 대한 영향을 측정할 수 있는 실제적인 공식을 고안해 냈다. 예를 들어 3년 전 경제정책연구소(Economic Policy Institute)는 2000년까지 NAFTA로 인해 미국에서 이미 766,000개의 일자리 및 고용기회(NAFTA의 공장 이전 인센티브가 없었다면 존재했을 일자리)가 상실되었다고 결론 내렸다. Scott, Robert E. 2001. “Nafta's Hidden Costs,” in the Economic Policy Institute report, NAFTA at Seven.
그 때부터, 제조업 일자리 감소 비율은 엄청나게 가속화되었다.
한 정부 프로그램에 적용된 데이터를 보면 NAFTA로 인해 사라진 특정 직종을 알 수 있다. NAFTA-TAA(무역조정 보조) 프로그램―2002년 이후에는 없어졌는데―은 값싼 캐나다 멕시코 수입의 직접적인 결과, 실직하거나 공장이 이들 국가로 이전한 노동자들에게 임금 보조, 구직, 훈련 수당 등을 제공했다. 1994년과 2002년 말 사이 525,094명의 특정 미국 노동자들은 이 정부프로그램의 보조를 받을 자격이 주어졌다. NAFTA-TAA는 이후에 일반 TAA프로그램 NAFTA-TAA 및 TAA 인정자료는 Public Citizen의 Global Trade Watch(http://www.citizen.org/trade/에서 정기적으로 업데이트 되고 있다.
으로 통합되어 NAFTA로 인한 특정 일자리 손실을 추적하기는 어려워졌다.
그러나 NAFTA-TAA가 존재했을 때조차 NAFTA의 결과 일자리를 잃거나 엄청난 수입의 손실을 입은 많은 노동자들은 지원하지 않았다. 공장이나 공공 정부기관에서 정보를 게시하는 등의 필요한 작업들이 진행되지 않았기 때문이다. 또한 예를 들어 자동차 조립공장이 멕시코로 이전할 때, 그 공장의 노동자들은 NAFTA-TAA에 지원할 수 있는 자격이 있지만, 차를 지방의 상점으로 실어 나르던 트럭 운전사들을 먹여 살렸던 서비스 노동자들이 배제되었던 것과 마찬가지로, 그 옆에서 부품을 공급했던 공장의 노동자들은 배제되었다. 또한 많은 노동조합들은 절차가 덜 번거로운 다른 보조 프로그램으로 노동자들을 돌렸다. 즉 NAFTA-TAA의 숫자는 어떤 종류의 일자리가 어디에서 감소했는지 등 일자리 감소의 일부에 대한 중요한 정보를 제공하고 있으나 NAFTA의 일자리 감소를 실제보다 대단히 적게 산정하고 있다.

미국 노동자 수백만 명의 임금이 제자리에 머무르다

NAFTA는 구석에 몰린 제조업 부문 노동자들의 임금 및 연금에 밀접한 관계를 가졌다. 1993년 11월 제조업 전국 연합(the National Association of Manufactures)은 NAFTA가 통과되었을 경우 어떻게 그들의 사업이 성장하고 미국에서 일자리를 창출할 것인지를 설명하는 250개 이상의 회사의 사례들을 수집한 NAFTA We Need It을 발표했다. 이런 약속의 대부분이 지켜지지 않았을 뿐만 아니라 일자리를 창출하겠다고 약속했던 기업들은 노동자들을 해고하고 생산기지를 멕시코 및 캐나다로 이전하면서 NAFTA-TAA 리스트에 버젓이 올랐다. Public Citizen의 1997년 보고서, NAFTA'S Broken Promises: Failure to Create U.S. Jobs.

많은 지지자들이 1993년 NAFTA로 인해 멕시코 및 미국 노동자들 사이의 임금격차가 줄어들 것이라 주장했지만, 이 차이는 NAFTA가 실행된 이후 커지기만 했다. 1993년 멕시코 제조업 생산직 노동자들에 대한 시간당 임금은 동일한 부문의 미국 노동자들에 비해 14.5퍼센트였고, 2001년에는 미국 노동자들 임금의 11.5퍼센트였다. AFL-CIO보고서 “NAFTA's Seven-year Itch”(2001)에서 1993년도 수치, US Department of Labor, Bureau of Labor Statistics에서 2001년도 수치. 이런 비용에는 시간외 수당, 다른 직접지급(휴가수당, 보너스 다른 직접 지금 그리고 그런 종류의 지급미용 등), 필수 보험 프로그램, 계약 및 개인연금 계획에 대한 고용주 지출 및 일부 국가에 대해서는 노동세 등을 포함하고 있다.

미국에서 임금이 상승하지 않은 것에는 많은 요소가 기여했다. NAFTA의 투자자 보호 및 우호적 시장 접근 규제로 회사들이 생산 시설을 멕시코로 이전하는 것이 쉬워지면서, 관리자들은 노동자들의 임금 및 연금 인상요구에 대응해 생산시설 이전을 협박 수단으로 사용하는 경향이 강해졌다. 특히 노동자들이 권리를 요구하기 위해서 노동조합을 결성하려고 할 때는 그러했다. 코넬 대학교의 연구에서 400개의 노동조합 인정 캠페인을 조사했는데, 이동가능한 산업(제조업, 통신업, 도매/유통 등)에서 공장이전 협박은 68%를 차지하고 있었다. 공장폐쇄 협박이 있었던 곳에서 18%의 고용주들은 만약 노동조합을 만들게 되면 다른 국가, 특히 멕시코로 공장을 이전하겠다고 직접적으로 협박했다. 이 연구에서는 NAFTA이전에 비해서 NAFTA가 효력을 발휘한 이후에 공장 이전협박이 증가했고, 이런 협박이 없었던 캠페인(51%)에 비해 폐쇄 협박이 사용된 캠페인에서 노동조합의 성공 비율(31%)은 낮았다.
노동조합의 대표성은 노동자들이 더 높은 임금을 요구하기 위한 강력한 수단이다. 그러나 제조업 노동력 중 조합원 비율은 1983년에서 2000년 사이 그 어느 부문(47%)보다도 급격한 하락을 겪고 있다. 비교해보면, 제조업 부문에서와 같이 거의 동일한 수준에서 출발했다고는 하지만, 같은 기간 건설 산업에서 조합원 비율은 33.5%로 하락했다. 다른 요소들 또한 제조업에서 노조조직화 노력에 타격을 주었다고는 하지만, NAFTA 시행이후 수입 경쟁 및 생산시설을 이전하는 인센티브가 상승한 것이 노동자들의 협상력을 약화시켰고, 임금 저하 압력으로 작용했다고 믿는 것은 타당하다. Wallach, Lori, and Patrick Woodall. 2004. Whose Trade Organization? The Comprehensive guide to the WTO. The New Press.

결점투성이의 상징적인 노동자 편의 협정은 그 제한된 가능성을 실현시키는 데 실패했다. 노동자들 및 노동조합은 심각한 노동권 침해가 발생하면 소송을 하려고 했으나, 그 어떤 것도 그 과정의 최종적인 “행정적 심사”단계까지 나갈 수가 없었다.

미국 노동력 구성이 제조업에서 이동하다

축소되고 있지만 NAFTA 지지론자 동맹들은 전형적으로 보면 무역 자유화가 특정 “비효율적”산업에서는 일자리를 감소시키지만, “수출” 일자리는 평균 임금 이상으로 임금이 줄 것이고 따라서 발생하는 어떤 손실도 상쇄하는 것 이상이 될 것이라고 이야기하고 있다. 이런 주장을 뒷받침하고 있는 가정은 반대의 측면을 증명하고 있다. “수출”일자리가 전국 평균보다 더 많은 임금을 지급하는 이유는 이 일자리들이 제조업이기 때문이다. 그러나 NAFTA로 인한 가장 큰 일자리 감소는 특히 이런 제조업 직종에서 일어나고 있다. NAFTA와 WTO 지지자 대표 도날드 만줄로(Donald Manzullo)(R-Ⅲ)가 의뢰한 정부연구에서 수출로 인해 사라진 일자리들―역시나 제조업 부문의 주요 일자리―이 미국 임금 평균보다 높게 지급되었다는 것을 발견한 것은 별로 놀랄 일이 아니다. “Trade in the Americas: Beyond the Santiago Summit.” Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy and Trade of the U.S. House Committee on International Relations April 29.1988. On file with Public Citizen.
뉴욕 타임즈와 경제정책 연구소에서 시행한 다른 조사에서도 종종 연금에 해당하지 않는 저임금의 서비스 일자리들이 고임금의 제조업 일자리에 의해 대체되는 유사한 패턴을 발견할 수 있었다.
포브스의 최근 연구에 따르면 미국의 최대 규모의 고용주는 노동자들에게 시간당 7.50달러(연 18,000달러)의 평균임금을 지급하고 있는 월마트이다. Meyerson, Harold. 2003. “In Wal-Mart's America.” The Washington Post, August 27에서 인용.
정부연구에 따르면 컴퓨터 관련 직종(최종적인 기업비용 삭감 시기인 이후 10년 이내에 해외 값싼 노동력에게 “아웃소싱”될 것으로 예상되는 3백만 개의 일자리 중 일부) 외에 가장 큰 미국 일자리 상승은 식품 가공, 서비스, 소비자 서비스 유형, 경비, 간호 보조 및 개인 가사 보조 등의 직업에서 기대된다. U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics. 표4 “Occupational employment projections to 2010.” Monthly Labor Review 2001년 11월 출간.

증가하는 소득 불평등

거의 모든 경제학자들은 무역 자유화가 미국에서 지난 20년 간 소득 불평등에 기여해 온 주요 요소 중 하나라는 데 동의한다. 경제이론 및 최근 무역 자유화의 결과를 보면 자유무역이 기업의 이윤을 증가시켰고 또 저학력 노동자들을 희생해서 고학력 노동자들의 소득을 증가시켰다는 것을 시사하고 있다. 심지어 저학력 노동자들의 임금에 대해 위에서 묘사된 노동조합파괴적인 효과의 충격을 고려하지 않더라도, 무역 자유화는 소득 불평등에서의 최근 증가분의 10%에서 39%를 차지한다고 측정된다. Paul Krugman(10percent); William Cline(39percent/1973-93), p.153 WTO books; US Trade Deficit Review Commission, 2000.

경제정책조사센터(Center for Economic Policy Research) 출신의 경제학자들은 소득 불평등에 대한 무역 충격을 주장하는 친 NAFTA 경제학자들에 의해서 만들어진 추정치를 사용하면서 노조파괴 및 다른 요소들에 의한 노동자들의 임금에 대한 무역의 간접적인 효과까지 덧붙이면서 무역자유화로 인해 대학학위가 없는 미국 노동자들이 현재 임금의 12.2%에 해당하는 손실을 입었다고 추산했다. 25,000달러를 버는 한 노동자에게 있어서 이 손실은 연간 3,000달러에 달하는 것이다.
NAFTA는 산업축소 문제를 악화시켰고 열심히 일하는 수백만 미국인 및 그 가족들의 실질임금이 영구적으로 정체하도록 만들었다. 미국에서 고졸 노동자의 실질임금은 지난 30년 동안 꾸준히 하락해왔다. 1973년 고졸자의 시간당 실질임금은 13.36달러로 최고조에 이르렀으나 심지어 1990년대 후반 지속적인 경제호황 이후에도 2001년까지 그 수준으로 회복되지 못하고 있다. Mishel, Lawrence, Jared Bernstein and Heather Boushy/Economic Policy Institute. 2002. The State of Working America 2002-03. Ithaca, N.Y.: Cornell University.
반대로, 미국 기업 이윤은 1990년대에만 88% 상승했고, CEO의 보수는 463% 상승했다.

[정태인] '평화의 동북아' 꿈을 날려버린 한미 FTA , <프레시안> 2006-04-17

박성인

2006/04/18