프랑스의 실업자수당(RMI)제도 10주년에 부쳐

- 부자들의 재산 일부를 가난한 사람들에게 -

이 학 수

파리4대학 역사학과 박사과정

지난 12월1일은 프랑스가 최저생계 지원책인 ｢최소적응수당｣(RMI) 제도를 실시한 지 꼭 10년 되는 날이다.¹⁾ 이 제도의 성과를 재평가하는 분위기에서, 파리정치대학 석사학위를 가진 한 여성이 이 수당을 신청한 사건이 발생했다. 그녀는 장기간 취업을 원했지만 직장을 구할 수 없어 계속 실직상태에 있다가 25세가 되자 최소수당을 과감히 신청했던 것이다. 이는 작년 실업자 시위 와중에서 스페인 문학 박사학위를 가진 어느 40대 남자가 10년동안 구직을 원했으나 아무런 성과가 없다며 울분을 토한 사건만큼이나 프랑스 사회를 놀라게 만들었다. 지금까지 프랑스에서 최소수당을 받는 것은 다소 창피한 일로 간주되었으나 이제 그런 것을 가릴 계제가 못되게 되었다. 한편 조스팽 사회당 정부는 실업자들이 작년에 이어 이번 연말에도 ‘크리스마스 보너스’를 요구하며 시위를 하고 있는 와중에 미테랑 2기에 출범시킨 이 제도의 10년 결산을 평가한 뒤 미비한 점을 개선해 나가겠다는 발표를 했다.

1999년 프랑스 정부예산에서 최소수당 예산은 264억 프랑으로 책정됨으로써 사회복지 전체 예산의 4.2%를 차지하게 되었다. 1989년에는 50억, 1990년에는 86억 프랑과 비교하면 예산은 크게 증액되었다. 하지만 최소수당 신청자 수도 비례하여 늘어났다. 1988년 최소수당 신청자는 41만 명이었지만 1994년까지 매년 약 15%씩 증가했고 그 이후에는 매년 2~3% 증가했다. 1998년 6월 30일 기준으로 최소수당 수혜자는 109만명에 달하는데 그 가족까지 다 합하면 약 200만명의 생계가 이 수당에 달려 있는 것으로 나타났다. 수혜자들을 보다 자세히 살펴보면 전체의 3분의 2가 혼자 사는 사람들이며, 10명중 3명은 30살 이하임을 알 수 있다.²⁾

소득이 없는 자들을 위한 최저생계비

1988년 미테랑이 대통령에 재선되면서 사회정책의 일환으로 이 법안이 의회에 상정되었을 때 여야의 구분 없이 이 법안은 만장일치로 통과되었다. 프랑스의 연금제도나 의료보험제도는 일찍이 1차세계대전 직후부터 실시되었고, 현 복지제도의 근간은 대부분 2차세계대전 직후에 정착된 것들이다. 이후에도 골간은 바뀌지 않은 채 수정보완만 거듭되고 있는 실정이다. 하지만 수입이 전혀 없는 사람들에게 매월 일정액을 정기적으로 국가가 지급하는 것은 비록 북유럽에서는 존재했으나 프랑스에서는 과거에는 찾아보기 힘든 새로운 제도였다.

1980년대에 실업자의 수가 점차 증가되면서 수입이 전혀 없는 ‘신 빈곤층’의 대두는 프랑스 정치가들을 당혹스럽게 만들었다. 실업자들이 실업수당 수혜기간 만기가 되도록 새로운 일자리를 구하지 못해 소득이 전무한 상황에 완전 방치되는 일이 발생했고, 그 숫자가 점차 증가함으로써 새로운 사회 문제로 등장했기 때문이다. 사회봉사기관이나 자선단체의 단기적이고 임기응변적인 대처에는 한계가 있었고, 결국 사회에 적응하는 기간동안 최저생계를 국가가 담당함으로서 제도적으로 이 문제를 해결하자는 여론이 제기되었다. 무소득자 수는 대략 40만명으로 집계되었고, 예산액도 약 50억 프랑으로 추정되었다. 미셸 로카르 사회당 수상은 최소적응수당 법안을 국회에서 통과시키고, 이 예산 50억 프랑을 확보하기 위해 ｢부자세｣(연대 재산세, ISF) 항목을 신설하여 부동산과 증권투자이익 등에 특별세를 부과했다. ｢부자세｣로 인한 조세수입도 꼭 50억 프랑에 맞추었다. 이런 이유로 최소적응수당과 ｢부자세｣는 사회당 정권 시절에 탄생한 일란성 쌍생아라고 할 수 있다.

현재 일정한 수입이 전혀 없거나 수입이 있더라도 생계비에 미치지 못할 경우 프랑스 국적의 25세 이상의 모든 사람들은 최소적응수당을 신청하여 지급 받을 수 있다.³⁾ 1998년 1월을 기준으로 개인은 매달 2,138프랑을, 부부인 경우는 3,644프랑을 지급 받는다. 개인이라도 아이가 한 명 있는 경우는 부부와 동일한 혜택을 받는다. 아이가 두명일 경우 730프랑이 추가되며 3번째 아이부터는 972프랑씩 추가된다. 25세 이하의 경우에도 아이가 있는 경우는 이 수당을 받고 있다.

사회정책에 반대하는 우파와 부유층

물론 최소적응수당 입법 당시 우파나 부유층들의 불만이 없었던 것은 아니다. 이들은 단호하게 최소수당제가 프랑스 사회를 병들게 할 것이라는 주장을 했다. 수당 혜택자들로부터 노동할 의욕을 뺐고 이 제도에 편승하여 기생하는 자들이 늘어날 것이라는 것이 주요한 반대 이유였다. 그러나 이들의 주장은 여론의 지지를 받지 못해 막상 표결에서는 우파 의원들도 찬성표를 던질 수밖에 없었다.

하지만 우파는 그 이후에도 틈만 나면 최소수당제에 생채기를 내려고 했다. 그들은 이 제도를 교묘히 이용하거나 국민의 혈세가 엉뚱한 곳으로 빠져나간다는 주장을 펴기도 했다. 하지만 노동부의 1997년 보고서에 따르면 이 제도를 교묘히 이용한 소위 말해 ‘부당한 혜택’을 받은 자는 전체의 0.6%밖에 되지 않았다. 또 우파언론은 무주택자들이(SDF) 이 제도를 남용한다고 주장했다. 전철역에서 잠을 자다가 겨울에는 동사하기도 하는 일정한 거주지가 없는 이들은 사회 재적응 능력을 상실한 사람들로 간주되고 있으며 이들에 대한 예산과 대책은 따로 존재하고 있기 때문에, 만약 이들이 최소수당의 수혜자들이라면 재적응이라는 법의 취지를 훼손하는 결과가 된다. 하지만 정부의 조사결과 최소수당 혜택자 중 10%만이 일정한 주거가 없는 것으로 밝혀졌고, 완전한 무주택자라고 부를 수 있는 사람들은 수혜자 전체의 2~4% 미만인 것으로 밝혀졌다. 또한 이 수당지급으로 말미암아 노동자들에게 노동할 의욕을 막는다는 주장도 근거 없는 것으로 나타났다. 최소수당 제도가 적용된 뒤 340만명이 혜택을 받았지만 230만명은 더 이상 이 수당을 받지 않고 사회에 다시 적응하여 정상적인 노동자로 되돌아갔기 때문이다. 1988년 처음 이 수당을 받은 사람들이 10년이 지난 오늘에도 계속 받고 있는 경우는 겨우 10만명에 불과하다. 물론 사회에 적응했다가 다시 수당 수혜자로 되돌아 간 사람들을 포함해서이지만 그것은 사회경제 구조의 탓으로 파악하고 있는 것이 정책 입안자들의 평가이다. 결국 최소적응수당 수혜자들은 사회 재적응이 가능한 장기 실업자들로 밝혀졌고 우파의 비난은 설득력이 없는 것으로 판명되었다.

여기서 우리는 좌우파 정치가들의 뚜렷한 이데올로기적 차이를 발견하게 된다. 우파가 실업자들에게 지급하는 수당은 무상의 지원금이 되어서는 안된다며, 노동 유인책이 되거나, 적어도 노동을 하려는 노력에 대한 보상책이어야 한다고 주장한 반면, 좌파는 이 수당을 무조건적인 생계혜택이 되어야 한다고 주장했다. 우파는 경쟁논리에 근거하고 있었고 좌파는 최소한의 생존은 사회가 책임져야 한다는 생존권 논리에 기반을 두고 있었다. 의회에서의 토론은 결국 이 양측의 주장을 타협하는 결과를 가져왔다. 즉 국가는 수당을 지급하되 개인은 사회에 적응하려는 구체적인 취업노력이나 기술교육을 받는 등의 노력을 보이는 형태, 즉 국가와 개인간에 일종의 ‘적응계약’을 맺는 형태로 구체화되어 국회를 통과했다.

하지만 우파는 1993년 집권하자 최소수당제의 축소 개정을 시도한 적이 있다. 우파 언론은 ‘최소수당 문화’니 ‘무기력의 문화’니 하면서 최소수당 제도가 지닌 부정적인 측면을 확대 강조하고, 식료품을 직접 배급하는 제도 또는 통제를 강화하기 위해 국가가 직접 담당하는 대신 예산을 각 도에 배당하고 각 도가 이 수당제를 전담하는 대안을 내 놓은 적이 있다(에릭 라울 의원의 제안). 하지만 이 개선안은 여론의 반대에 부딪혀 현실화되지 못했다. 우파가 계속 최소수당제에 흠집을 내는 것은 ‘부유층의 재산을 부당하게 게으른 자들에게 갖다 바치는’ 이 제도 자체가 못마땅하기도 하지만, 계속해서 새로운 사회정책들을 입법화하려는 좌파를 압박하기 위한 목적을 염두에 두고 있기 때문이다. 1988년 최소수당제 법안을 의회에 상정한 쟝-미셸 블로르제 의원(사회당)은 ‘무주택자들이나 게으른 자들을 위한 예산낭비’라는 우파의 비난은 실제로 자신에게 커다란 부담으로 다가왔다고 고백하고 있다. 만약 이 법안 통과가 실패했다면 그의 정치 생명은 치명적인 손상을 입었을 것이라는 주장이다.

현 조스팽 사회당 정부는 최소수당제의 문제점들을 개선하기 위해 지속적인 노력을 기울이고 있다. 우선 최소수당제 자체가 지닌 이미지를 바꾸는 작업이다. 최소수당 대상자는 사회의 탈락자라는 우파가 전파한 논리가 터무니없음을 보여주려 하고 있다. 수당 수혜는 결코 개인의 무책임이나 나태에 기인하는 것이 아니라 사회구조의 문제라는 점을 부각시키고, 실제 아무런 성과가 없으며 수혜자들에게 부담으로만 작용하는 취업노력 의무조항을 폐지하고 생존 차원에서 무조건적인 지급을 실시할 예정이다. 최소적응수당 수혜자가 늘어가는 것은 개인적인 문제가 아니라 전적으로 프랑스의 경제적인 상황에서 비롯되고 있음도 주지시키는 작업을 하고 있다. 즉 해가 갈수록 실업자 수가 늘고 있으며 실업보험수혜자가 만기가 되면 이들이 고스란히 최소적응수당 수혜자로 이동해 오기 때문이다. 즉 신자유주의 정책 도입으로 각 기업체가 정상적인 고용을 회피하고 있어 장기 실업자가 3백만명 선에서 줄어들지 않고 있는 것도 주요한 이유이다. 예산낭비라는 우파의 공격에 대해서는 구매력 상승효과를 가져온다고 반박하고, 경쟁원칙을 도입해야 한다는 주장에 대해서는 경쟁에 무력한 서민층을 국가가 보호해야 한다고 대응하고 있다.

두번째는 최소수당 액수에 물가상승률을 자동적으로 반영함시킴으로써 수당액수를 인상하는 제도를 검토하고 있다. 사실 그 동안 예산부족을 이유로 수당액을 고정시켜 둠으로써, 최소수당액은 물가상승을 따라가지 못해 수당으로 생계를 이어가는 사람들이 불만을 가지고 있기도 했지만, 물가와 수당을 연동제로 할 경우 수혜자들의 구매력 상승으로 경제에 미치는 긍정적인 효과도 있기 때문이다. 또 사회당 정부는 일부 수당 대상자가 자존심 때문에 수당을 신청하지 않을 것을 우려하여 수당 신청이나 수당지급을 최대로 간소화하는 작업도 병행하고 있다. 프랑스의 어느 우체국에서나 수당카드만 제시하는 것으로 수당을 받을 수 있게 한 것이다.

청소년 문제와 예산확보 문제

현재 최소적응수당 제도에 문제점이 없는 것은 아니다. 가장 중요한 문제는 18세 이상 25세 미만의 청소년들이다. 이들은 1988년 법안이 통과될 당시만 해도 각종 직업교육 프로그램을 마치고 나면 취업에 아무런 어려움이 없었고, 또 청년시절부터 국가의 수당에 맛을 들이면 무력해지기 쉽다는 우려가 어느 정도 설득력을 가졌었기 때문에 이 제도가 출발할 당시 수혜 대상 범주에서 제외되었었다. 그러나 현재는 상황이 바뀌었다. 실제로 이 연령구간에 속하는 청년들이 경제적 위기에 가장 많은 타격을 받고 있으며, 실업자 중에서도 25세 이하의 청년들이 가장 많은 비중을 차지하고 있다. 하지만 사회당 정부는 18세에서 25세까지의 청년들에게 최소적응 수당을 지급할 경우 막대한 예산이 소요되기 때문에 아직까지는 이들에게 수당을 지급하는 문제는 검토하고 있지 않다고 한다.⁴⁾ 프랑스 사회정책 전문가이자 최소적응수당 제도의 산파역할을 한 조앙-랑베르도, 사회당내의 좌파로 불리는 오브리 노동부 장관도 이 문제에 관한 한 선뜻 단안을 내리지 못하고 있다. 반면 실업대책 시민단체들은 청년들을 수당대상자에 포함시킬 것을 강력하게 요구하고 있어, 사회당정부는 우파의 비딱한 시선과 시민단체의 압력 사이에서 샌드위치가 되어 있는 실정이다.

두번째는 예산확보 문제이다. 1988년에는 최소적응수당을 위한 예산이 50억 프랑이었으나 1999년도에는 250억 프랑으로 증대되었다. 결국 수당 수혜자 수가 그 만큼 증가했기 때문이다. 한편 이 기간동안 부자세로 인한 재정수입은 50억 프랑에서 100억 프랑으로 2배 증가했다. 부동산 평가액이 높아졌고 증권에서 올리는 수익이 크게 증가했기 때문이다. 이는 결국 프랑스 사회의 빈익빈 부익부 현상이 90년대에 들어와 훨씬 강화되었다는 것을 설명해 주고 있다. 1999년도 예산에서 집권 사회당은 ｢부자세｣의 인상을 시도했지만 우파의 강한 반대로 관철시키지 못했다. 대신 국제적으로 이동하는 자본에 과세하는 방안(토빈세)을 검토하고 있다.

이러한 문제점들에도 불구하고 르 몽드 신문을 비롯한 일반 여론은 최소적응수당 제도가 기여한 긍정적인 측면들을 높이 평가하고 있다. 200만명 이상이 위기 시에 최소수당의 혜택을 받고 재적응에 성공했으며, 현재에도 200만명이 생존을 이어가고 있는 사실을 강조하고 사회당 정부의 성공적인 정책중의 하나로 평가하고 있다. 나아가 프랑스 사회가 점점 빈부간의 격차가 심해지고 있음을 우려하고 있으며 사회복지분야의 예산이 아직도 미흡하다는 점도 아울러 지적하고 있다.

지금까지 최소적응수당제라는 하나의 사회보장정책을 살펴보았지만 우리는 프랑스 사회가 유지하고 있는 두 가지 원칙을 찾아볼 수 있다. 우선 프랑스 사회보장제의 근간은 2차대전 직후 잿더미 위에서, 그 이후에도 경제적으로 어려운 시기에 대부분 입법화되었다는 사실이다. 국가 건설이나 경제성장에 막대한 예산이 소요되어야 한다는 일부의 주장에도 불구하고 한계상황에 처해진 국민들의 생존을 가장 우선 순위에 두었던 것이다. 경찰력이나 군사력 등과 같은 국가의 오른편은 경제성장기에 보강하고, 대신 경제 위기 시에는 사회보장책을 담당하는 국가의 왼편을 더 강화하는 원칙이 지배하고 있음을 알 수 있다. 두번째는 가장 부유한 사람들의 재산일부에 특별한 세금을 부과하여 가장 가난한 사람들이 최저생계를 유지할 수 있도록 배분한다는 사실이다. 프랑스의 부유층이 다른 나라에 비해 특별히 인색하지는 않을 것이다. 오히려 이들은 자선단체 등을 통해 자신의 부유한 삶에 대한 사회적 의무를 다하려는 노력을 보이고 있으며, 그것이 하나의 관습으로 자리잡고 있다해도 과언이 아니다. 하지만 좌파 정부는 그것으로 만족하지 않고 ‘연대’라는 이름으로 법으로 제도화하여 이들이 누리는 그만큼 더 사회적 임무를 분담하도록 제도적으로 정착했다는 점이다.

한/노/정/연

연도	1989	1990	1991	1992	1993
수혜 대상자수	407,000	510,000	582,000	671,000	793,000
연도	1994	1995	1996	1997	1998
수혜 대상자수	908,000	946,000	1,010,000	1,068,000	1,098,000