최근‘국민연금’논란을 보며

정 해 식

사회복지연구팀

1. 위기(?)의 국민연금

국민연금제도는 시행 11년 만에 그 대상을 전 국민으로 확대하는 성과를 거뒀다. 그러나 그 것은 이면에 갖가지 문제점을 내포하고 있었던 성장이었다. 지난 5월 ‘국민연금의 8대 비밀’이란 글은 연금제도에 대한 몇 가지 오해(또는 악의적 왜곡)에 근거한 것이었음에도 대중들의 국민연금에 대한 불신을 기반으로 급속히 확대 전파되었다. 국민연금관리공단이 나서서 사태를 진화시키려 했지만 역시 공단에 대한 불신으로 사태는 해결될 기미가 보이지 않았다.

그러나 연금제도에 호의(!)적인 몇몇 신문사와 시민단체, 민주노동당은 국민연금에 대한 이성적 대응을 요구하였고, 이에 따라 국민연금에 대한 분노는 약간 수그러든 상황이다. 그러나 여전히 국민연금에 대한 대중들의 불신은 뿌리 깊다.

매번 신문‧방송의 타이틀을 장식하는 국민연금에 대한 수식어다. 대중들은 ‘보험료를 내긴 냈는데, 늙어서 보험료를 받으려 할 때 기금이 없어져 못 받는 것은 아닌지?’, ‘나와 똑 같은 소득을 벌어들일 것으로 보이는 자영업자 모씨는 보험료를 3만원도 안 낸다는데, 왜 회사원인 나는 12만원을 내게 하는지?’, ‘연금급여를 받는 사람들을 보니, 급여가 50만원도 안 되네. 이래서야 노후생활이 평안할까?’, ‘내가 돈을 내서 쌓인 국민연금을 알 수 없는 사람들이, 알 수 없는 곳에 투자해 얼마를 손해 봤다니, 정말 못 믿겠군’하며 연금에 대한 불신을 키운다.

언론이 이렇게 국민연금의 단점을 부각시키는 동안, 국민연금은 또 하나의 위기를 맞이한다. 그것은 노령보장을 위한 제도로서의 독점적 지위에 대한 침식이다. 국민연금이 노령을 풍족하게 보장하지 못한다는 이유로, 국민연금이 소득재분배의 경향을 가져 고소득자에게 불리하다는 이유로 개인연금 도입을 주장하는 이들이 있다. 이런 여론의 선두에는 보험개발원, 보험협회, 자유기업센터 등이 있으며, 이들은 연금이라는 장기보험의 이익을 챙기기 위한 자신의 의도를 감춘 채 국민연금의 단점을 부각시키고 있다.

더군다나 최근에는 관리‧운영상의 묘를 찾지 못한 공단의 운영방식으로 ‘연금공단 직원 과도한 스트레스로 자살’, ‘보험료 체납독촉에 가입자 자살’ 등의 기사가 또 연금에 대한 불신을 가중시켰다.

2. 국민연금에 대한 이해

연금제도는 그 유형이 매우 다양한데, 우리나라 국민연금제도는 보험원리에 입각한 사회보험제도이다. 국민연금제도는 개개인의 보험료에 급여가 일정부분 연계되는 소득비례형 제도이면서 소득재분배를 가능하게 하는 평등주의적 요소를 가지고 있다. 또한 기금운영은 확정급여의 수정적립방식으로 운영된다.

소득비례형 제도인 국민연금제도는 근로시기의 소득에 따라 연금급여가 결정된다. 우리나라 연금제도의 급여산식은 다음과 같다.

상수 1.8은 40년을 가입한 사람의 소득대체율 60%가 나오게 하기 위한 수치이다. A부분이 존재함으로써 고소득자에게서 저소득자에게로 재분배가 이뤄진다.

앞서의 급여산식에 따라서 급여가 개시될 시점에서 연금수급자가 얼마의 급여를 받게 될지 확정되기 때문에 확정급여형제도이다. 또한 기금은 매해 급여로 전액이 지출되지 않고 적립되어 운영되며, 보험료와 완벽히 연계되지 않는 급여지출을 보이기 때문에 수정적립방식이다.

보험원리는 ‘위험요소’를 ‘위험을 가진 사람’과 ‘위험을 가지지 않은 사람’ 사이에 적절히 분배하여, ‘위험’을 극복하는데 도움을 주고자 한다. 국민연금이 대처하는 ‘위험’은 노령이다. 다른 사회보험제도(건강보험, 실업보험, 산재보험)가 대응하는 위험은 단기간‧발생의 불확실성으로 대표되지만, 노령의 위험은 장기간‧발생이 모든 사람에게 존재한다는 특징을 가지고 있다.

노령의 위험을 제거하는 방법은 ‘노후의 적절한 소득’을 보장하는 것이다. 따라서 노인세대에게 일정한 급여를 지급하는데, 여기에 ‘위험을 가지지 않은 사람’은 ‘근로세대’와 ‘조기사망자’가 포함된다. 이 과정에서 ‘근로세대에서 노인세대로’의 재분배가, ‘단명한 사람에게서 장수한 사람에게로’의 재분배가 이루어진다.

‘위험’을 분산해야 하기 때문에, 보험원리 운영의 핵심은 ‘강제가입’이다. ‘위험’을 가질 가능성이 크지 않은 사람은 보험제도를 회피할 것이기 때문이다.

3. 산적한 문제들

1) 보험료는 오르고, 급여는 내리고

수정적립방식을 계속 유지한다면 정부의 재정지원 없이, 현재의 보험요율과 소득대체율로는 절대 제도가 유지될 수 없다. 소위 말하는 ‘저부담‧고급여’의 문제다. 제도 시행 초기 보험 가입자의 저항을 무마하기 위한 장치로 설정한, 보험료율(3%)과 소득대체율(60%)이 제도의 아킬레스건이 되어버린 것이다.

이에 따라 보험료율은 점차 상승하고 있는데, 2003년 국민연금발전위원회에서 제시한 정책대안은 충격적이다.

그나마 이 정책대안은 정치적 고려로 변형되어 작년 10월 31일 국회에 제출되었으나, 총선민심을 겨냥한 국회에서 보류시켰다. 국민연금발전위원회가 각계의 비판을 받아가면서 제시한 대안이 기금운영의 장기적 안정을 고려했다고 한다면, 국민연금개정안은 연금제도의 초기에 그랬던 것과 같은 선심용의 무계획성을 여실히 드러낸다.

논의의 전제로 돌아가서 선택을 해야 한다. 현재 국민연금은 외형상으로는 안정된 노후생활을 위해 각 개인이 미리 저축하여 둔다는 적립방식으로 운영되지만, 실제로는 각 개인의 보험료 총액보다 지급액이 많은 형태로 운영되며, 따라서 수정적립방식이라 한다. 적립방식의 장단점을 일일이 열거할 수는 없지만, ‘노후보장을 위한 약간 나은 급여와 소득재분배’의 목적을 달성하기 위한 수정적립방식을 선택함으로서, 국민연금은 장기적으로 재원이 고갈될 수밖에 없다. 이 재원고갈이 언제 이루어지는지가 앞서의 ‘국민연금 2047년 고갈’이며, 이 시기를 연장시키기 위한 시도가 작년의 국민연금개정안이라 할 수 있다. 문제는 수정적립방식이면서도 정부의 재정지원의 의사가 없다는 것이다.

그렇다면 선택의 대안은 몇 가지가 있다.

첫째, 수정적립방식을 포기하고 부과방식¹⁾으로 갈 것인가? 그러나 부과방식으로 선회한다고 해도 현재의 보험료율과 소득대체율로는 미래세대에 막대한 부담이 될 수 있으며, 또한 경제성장률과 출산율의 감소‧사망률의 감소로 인한 노인부양비율의 증가를 고려해야 한다.

둘째, 정부의 재정지원을 이끌어 낼 것인가? 정부가 끊임없이 수정적립방식을 고수하는 것은 동시에 재정지원 의사가 없음을 말한다.

셋째, 보험료를 올리고, 소득대체율을 낮출 것인가? 그러나 현재도 저소득층에게는 보험료의 부담은 과도한 편이며, 근로시기 국민연금 평균 가입기간(21.7년)을 고려하면 소득대체율은 매우 낮은 편이다.

2) 끊임없이 제외‧․배제되는 사람들

실업‧저소득‧빈곤의 악순환의 고리는 국민연금에서도 예외가 아니다. 소득이 없으니 보험료를 납부하지 못하고, 보험료를 납부하지 않으니 가입기간이 줄어든다. 가입기간이 줄어들어 10년 미만으로 국민연금에 가입하면 급여를 받지 못한다(!)²⁾. 노령의 위험을 보장하는 국민연금에서 배제되는 것이다.

국민연금제도는 평균소득자가 40년 만기가입을 하였을 경우 60%의 소득대체율을 제시하고 있다. 그러나 국민연금발전위원회가 제출한 2070년 퇴직자의 평균가입기간은 21.7년 밖에 되지 않는다. 즉, 지극히 평균적인 사람(소득과 취업기간이 평균인 사람)은 현재 소득의 35% 정도를 국민연금을 통해서 받을 수 있을 뿐이다. 학업‧실업이 사회적 의미를 가진다면, 그로 인해 노령의 위험이 커지는 것에 대해서는 사회적 책임이 필요하다.

이를 해결하기 위한 방법은 무엇인가? 정부는 밀린 보험료를 한꺼번에 납부할 수 있는 ‘보험료 추후납부제도’를 이용하라고 하지만, 취업과 실업을 반복하는 사람들이 취업을 했을 때 그동안의 실업기간에 대한 보험료를 납부할 여력이 있을 것인가? 따라서 다른 대안을 강구해야 한다.

실업이 사회적 문제임을 인정하고, 실업자에게 납부기간인정제도(연금 credit)³⁾을 지급하는 방법이 있다. 노령인구의 빈곤이 근로시기의 빈곤에 기인한다면, 저소득층에게 마찬가지로 연금 credit을 지급하여 노령의 빈곤을 연금제도를 통해 해결할 수 있다.

대부분의 국가에서 군복무 기간을 연금 credit으로 인정하는 것이 이와 같은 맥락이다. 몇몇 국가들에서는 학업의 지속이 사회의 동력을 활성화시킨다는 인식하에 학생에 대한 연금 credit을 지급하기도 한다.

그러나 정부의 재정지원이 없는 상태에서 연금 credit의 지급은 그렇지 않아도 위태한 연금의 재정상태를 악화시킬 수 있다.

3) 끊임없는 문제제기 ; 소득파악

국민연금에 대한 끊임없는 비판 중의 하나가 바로 자영업자 소득파악의 문제이다. 1999년 국민연금이 도시지역 자영업자를 대상으로 적용범위를 확대할 때, 제도운영의 준비가 부실하다는 이유로 일각에서 제도시행 연기를 주장한 까닭도 바로 ‘소득파악’의 문제였다.

자영업자소득파악은 ‘신고권장소득방식’이다. 이는 업종별‧급지별로 구분된 업종별 기준소득표를 가지고 기준소득을 설정하여, 가입자에게 통고하고 가입자가 이의 80% 이상으로 소득을 신고할 경우 그것을 소득으로 인정하는 방식이다. 만약 신고하지 않을 경우, 또는 80% 이하의 소득을 신고할 경우 연금공단에서 과년도 납부자료 등을 근거로 하여 소득액을 추정한다.

이로 인해 봉급생활자는 자영업자의 낮은 소득신고의 문제를 지적하고, 반면 자영업자는 터무니없게 높게 부과되는 소득액에 분노한다. 국세청의 과세자료를 넘겨받아 사용하는 방식이 가장 합리적인 대안이 되지만, 과세자료는 ‘과거의 소득 자료’라는 한계를 가지고 있다.

이런 비판에 대해 당사자인 국민연금관리공단은 상황에 따라 국세청의 비협조를 핑계로 대거나, ‘소득을 높게 신고해야 이익⁴⁾’이라며 문제의 적극적 해결을 회피하고 있다. 가입자들은 봉급생활자와 자영업자로 양분되어 서로 혈전을 벌이고, 보험료 납부독촉에 자살하는 지역가입자가 있음에도 국민연금관리공단은 보험료 납부실적을 올리기에 급급하고, 그 와중에 공단직원은 과도한 업무스트레스에 시달리고 있다.

수백만에 달하는 자영업자의 소득을 일일이 실사하는 것은 불가능하다. 소득신고의 정상성을 확보하기 위한 수단인 ‘국가에 대한 신뢰‧가입자의 자발적이고 성실한 참여‧불성실신고에 대한 철저한 추징과 검색장치‧가입자의 고도의 윤리성⁵⁾’의 전제를 달성하기 위한 정부의 노력뿐이다.

4) 믿음을 주지 못하는 관리운영

정부의 연금기금운용은 공공부문에 대한 투자를 중심으로 하였으나, 이것이 ‘깨진 독에 물 붓기’식의 공적자금으로 활용되는 경우가 많았고 이에 대한 거센 비판이 있었다. 게다가 원금 손실에 대한 우려로 인해 98년 이후 연기금은 주식투자를 시작하게 된다.⁶⁾. 공적자금에 투입되거나, 주식시장에 투입되거나 연금기여를 한 사람의 걱정은 하나뿐이다. ‘과연 나의 돈이 안전하게 몸 불리기를 하고 있는가?’ 기금운용의 성과를 매번 발표해도 사람들의 불안은 가시지 않는다. 그 이면에 정부기관은 비효율적이며 방만하다는 불신이 쌓여있기 때문이다.

정부가 어떤 식으로 이 불신을 제거해야 한다는 원칙을 제시하기는 힘들다. 다만 위에서 문제제기하였던 것들이 하나씩 해결되었을 때 그 불신의 장벽을 걷어낼 수 있을 것이라고 예측할 수 있을 뿐이다.

한편, 국민연금관리공단이 정부기관이기 때문에 방만한 관리를 할 것이라며 보다 효율적이게 민간보험회사에 연금을 맡기자는 칠레식 연금제도의 도입안을 주장하는 자유주의 분파의 주장이 있다. 그러나 기금운영에서의 ‘몇 십억’의 손해를 강조하는 것이 실제 총액이 줄어든 것이 아니라, 타 기관 수익률과의 상대비교였다는 것을, 칠레식 연금제도에서 살/판/난/자는 가입자가 아니라 연금을 취급하는 민간보험회사였다는 사실을 자유주의분파는 받아들이지 않는다.

4. 해결책은 무엇인가: 기초연금의 도입?

역설적이게도 자유주의 분파와 좌파, 모두 국민연금이 문제가 있다며 기초연금의 도입을 주장하고 있다. 자유주의 분파에서는 국민연금의 관리운영의 문제점과 연금수급액이 낮은 문제점을 지적하며, 좌파에서는 연금제도의 사각지대가 광범위하여 결과적으로 연금수급액이 낮아질 수밖에 없는 문제를 지적한다.

자유주의분파에서는 국민연금을 기초연금으로 전환하여 이를 1층 구조로 삼고, 기초연금의 부족분을 충당하기 위한 수단으로 퇴직금을 기업연금으로 전환하고⁷⁾, 자영업자에게는 이에 버금가는 법정 개인연금을 설립하여 2층 구조로 삼고, 3층 구조는 민간 민영보험을 개인적으로 선택하게 하되, 세제지원 등을 통해 노후를 보장하는 수단으로 삼는 방안을 제시한다. 자유주의 분파의 기초연금 도입안에 따른 계획은 그 이면의 정치적 고려와 맞물려 차근차근 진행되어 가고 있다. 연금보험이 보험상품으로 인기를 끌고 있고, 경영자단체에서는 퇴직금제도를 기업연금으로 전환하고 있다.

한편, 참여연대⁸⁾와 민주노동당⁹⁾도 각각의 기초연금제도 도입안을 제시하였다. 두 단체 모두 조세방식의 기초연금을 도입할 것을 주장하고 있으며, 급여의 수준에 있어 민주노동당은 1인당 평균임금의 15% 수준을 주장하고 있다. 두 단체의 기초연금 도입안은 연금사각지대를 최소화하고, 최소한의 노후소득보장을 주장하고 있기 때문에 국민연금제도는 존속시켜야한다고 주장한다. 문제는 이를 가능하게 하기 위한 재원의 조달과 사회적 동력의 구성이다. 설령 그것이 가능하다 할지라도, 그 재원과 동력으로 기초연금을 도입하는 것이 현 제도를 보완하는 것보다 더 효율(!)적인가?

5. 나가며

사회보험제도는 많은 사람들을 비자발적‧강제적으로 포함하여 예측 가능한 미래의 위험을 분산시키는 제도이다. 어떤 사람은 개인 자조의 책임성을 강조하며 사회보험제도, 특히 국민연금제도가 개인의 자율성을 침해하고, 국민을 어리석은 사람으로 본다고 비판한다. 또 다른 사람은 개인적 나태로 발생하는 사회적 혼란을 국가가 미연에 방지해야 한다고 주장한다.

‘연금제도를 시행할 것인가? 말 것인가?’에서 시작하는 논쟁은, 제도의 적용범위, 재원의 조달방식, 급여의 수준과 방식, 기금적립과 운용방식에 이르기까지 모두가 논란의 여지가 있으며, ‘어느 것이 최선이다’라고 주장할 수 있는 성격의 것이 아니다.

그러나 현재의 혼란을 헤쳐 나갈 대안의 원칙 몇 가지는 확실하다.

첫째, 노령의 사회적 위험 해결은 국가의 책무이다. 따라서 국가는 국민연금제도의 장기적 재정고갈을 운운할 것이 아니라, 재정을 지원할 책임이 있다. 더군다나 수정적립방식은 더더욱 국가의 재정지원을 요구하는 제도이다. 정부가 국민연금의 자체적 생명력과 안정성을 주장하면서 재정지원의사를 밝히지 않는 것은 책임회피에 다름 아니다.

둘째, 노령보장은 풍족하고 안정적으로 이뤄져야 한다. 현재의 국민연금제도는 노령의 위험을 안정적으로 제거하지 못하고 있다. 낮은 급여로 연결되는 각종의 문제를 해결해야 한다.

셋째, 국가는 신뢰할 수 있는 연금제도를 구성해야 한다. 국민연금 기금의 운영, 보험료 납부 등에서 표출되는 국민의 우려를 씻어내는 것은 전적으로 정부의 책임이다.

한/노/정/연

   * : http://go.jinbo.net/commune/pdstext.php?board=yungum-2&id=53&class=1

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