특별기획: 노동운동 출구를 찾자 7

비정규 노동자의 사회보험 가입 실태와
문제점, 그리고 대책*


성은미 / 진보정치연구소 상임연구위원

*) 이 글은 진보정치연구소에서 실시한 “실업·불안정노동자 사회보장체계 구축방안” 프로젝트의 일부 내용을 수정 변경한 것이다.



1. 들어가며

누구나 인정하고 있듯이 비정규노동자들은 일을 함에 있어서 불평등을 겪는다. 똑같은 일을 해도 비정규직이라는 이유 때문에 임금이 낮을 뿐만 아니라 기본적인 업무지원도 받지 못한다. 또한 비정규노동자들의 고용은 불안정해서 언제 해고될지, 재계약이 가능할지 알 수 없다. 이미 경제활동인구의 55%를 넘고 있는 비정규노동자들이 겪는 이런 문제는 삶의 영역으로 확장되고 있다.
특히 중요한 것은, 비정규노동자들의 상당수가 사회보험에도 가입되지 않았다는 것이다. 사회보험 즉 국민연금, 건강보험, 산재보험, 고용보험에 대한 비정규노동자의 가입비율은 20% 수준에 그치고 있다. 사회보험은 사람이 살면서 경험하는 각종 위험에 대한 대처이다.
인간은 누구나 노인이 되고 질병에 걸린다. 또 자본주의 사회에서 누구나 실업의 위험을 겪고 있다. 따라서 노후에 발생하는 위험에 대해서는 국민연금, 질병에 대해서는 산재보험과 건강보험, 실업에 대해서는 고용보험이 비록 그 수준이 낮긴 하지만 기초적인 안전판 역할을 담당한다. 그러나 비정규노동자들은 사회보험에 가입되어 있기 않기 때문에 이런 위험에 부딪혔을 때 모든 문제를 혼자 해결해야만 한다.
만약 비정규노동자를 대상으로 하는 사회보험 외에 다른 사회복지제도가 있었다면, 문제는 달라질 수 있다. 즉 비정규노동자를 대상으로 하는 생계보조제도가 있다면 비정규노동자들이 사회보험에 가입하지 않은 것이 큰 문제가 되지 않는다. 그러나 현재 한국에서는 사회보험과 공공부조만이 존재하며, 공공부조인 국민기초생활보장법은 극히 제한적인 집단의 소득만을 보장한다. 때문에 대부분의 비정규노동자들은 사회보험에서도 그리고 공공부조에서도 혜택을 받지 못한다.
때문에 비정규노동자의 생활을 보장하는 가장 현실 가능한 방법으로 사회보험 가입이 추진되고 있다. 가장 현실가능하다는 의미는 이미 4대 사회보험이 실시되고 있으며, 누구나 비정규노동자들의 사회보험 가입이 중요하다는 것을 인정하고 있기 때문이다. 이런 맥락에서 그동안 비정규노동자들의 사회보험 가입을 위해 제기된 정책들은 다음과 같다. 첫째, 사회보험 제도의 변화. 둘째, 사회보험의 부과·징수기능의 개편. 셋째, 저임금 비정규노동자들에 대한 사회보험료 감면 제도.
즉 사회보험에 비정규노동자들이 가입할 수 있도록 사회보험의 법 내용을 개정하고, 사회보험의 가입자들을 관리하는 일을 통합하자는 것이다.

그러나 이런 대책들은 핵심적인 지점을 제외시키는 한계가 있다.
첫째, 기업주의 사회보험가입 결정이 비정규노동자 사회보험 가입에 결정적이라는 점을 간과하고 있다.
둘째, 사회보험제도의 한계를 명확하게 설정하지 않은 문제가 있다. 즉 비정규노동자들의 일부는 사회보험제도를 아무리 변경한다고 해도 가입하기 어려운 특수한 조건을 가지고 있다. 때문에 이들은 사회보험에 포괄되기 어렵다. 이런 한계를 명확히 하는 것이 추가적인 대안마련에 기본임에도 불구하고 현재 비정규노동자의 사회보험 가입에 대한 논의는 제도적이고 행정적인 문제에만 치중된 한계를 가진다.

이런 측면에서 여기서는 비정규노동자들의 사회보험 가입실태를 살펴보고, 비정규노동자 가입에 있어 기업주의 중요성에 집중해 논의한다. 마지막으로는 비정규노동자들을 사회보험에 가입시키기 위해 필요한 대책들을 제시하도록 한다.


2. 비정규노동자의 사회보험 가입 현황

비정규노동자들의 사회보험 가입현황은 사실 이미 많은 글들에서 소개되어 왔다. 간략히 이를 살펴보면 <표1>과 같다.

<표1> 비정규노동자의 사회보험 가입현황(단위: %)


<표1>에 따르면, 점차 비정규노동자의 사회보험 가입비율이 증대하고는 있지만, 사회보험 가입률은 20~30%수준에 그치고 있다. 또한 고용형태에 따라 즉 일반임시직인지, 기간제 고용인지, 특수고용인지에 따라서도 그 가입비율이 다르게 나타나고 있다.


<표1 계속>
** 주 : 상용 파트타임의 적용비율은 빈도수가 적어 유의미한 수치로 해석할 수 없음.
자료 : 통계청, 각년도, 경제활동부가조사.



이런 현상은 직업별, 산업별로도 나타난다. 이를 정리하면 <표2>와 같다.
<표2>에 따르면, 비정규노동자 중에서 상대적으로 높은 사회보험 가입비율을 보이는 고용형태는 파견·용역근로이다. 산업별로는 광업, 전기, 가스 및 수도 산업 등이며, 직업별로는 예상하듯이 전문가와 고위임원의 가입률이 높다. 반면, 가장 낮은 가입비율을 보이는 부분은 고용형태별로 볼 때, 재택근로와 임시파트, 호출근로이다. 산업별로는 농림어업과 숙박업 등의 서비스업, 직업별로는 서비스종사자와 단순노무자들이다.

<표2> 비정규노동자의 사회보험 가입 특성


이를 정리하면 아래와 같다.
첫째, 비정규노동자들의 사회보험 가입현황은 고용형태, 산업, 직업별로 다르다는 점에서 구체적이고 세부적인 정책대안들이 고민되어야 한다는 것이다. 특히, 노동조합의 투쟁과정에서 산업별, 직업별 특성을 고려한 비정규노동자들에 대한 지원책이 필요하다는 것을 확인할 수 있다.
둘째, 사회보험에 가입하지 않은 비정규노동자 집단은 크게 전통산업에 종사하는 노동자와 신종의 서비스업 노동자로 구분할 수 있다. 특히, 서비스업노동자의 경우 산업별로나 직업별로나 사회보험 가입비율이 낮게 나타나고 있다. 비록, 현재 이 규모가 전통산업보다 크지 않다 하더라도 이후 증대할 가능성이 높은 영역이라 이 영역에 대한 구체적인 개입전략이 필요하다.
셋째, 고용형태별로 볼 때, 대부분의 비정규노동자들의 사회보험가입률을 시간이 흐를수록 증대한다. 그러나 호출근로, 재택근로, 임시파트 노동자의 사회보험가입률은 들쑥날쑥해 하나의 흐름을 가지고 있다고 보긴 어렵다.
3. 비정규노동자들의 사회보험 가입을 방해하는 요인들

그렇다면 어떤 요인들이 비정규노동자의 사회보험 가입을 방해하는 것일까? 방해요인을 살펴보기 위해서는 과연 어떤 조건들이 사회보험 가입에 필요한지 살펴보는 것이 중요하다.
사회보험의 가입을 위한 조건은 다음과 같다. 첫째, 노동시장에 참여하면서 정기적인 임금을 받고 있어야 하며, 임금을 파악할 수 있어야 한다. 둘째, 사회보험의 법·제도 속에 포괄될 수 있는 고용특성을 가지고 있어야 한다. 예를 들어, 고용보험과 산재보험의 경우 월평균 60시간미만 일할 경우 가입대상자가 아니다. 따라서 월평균 60시간이상을 일해야 보험에 가입할 수 있다. 중요한 것은 마지막 세 번째이다. 사회보험에 보험료를 내야 한다. 사회보험은 기본적으로 보험료에 의한 것이기에 보험료를 내지 않을 경우 사회보험에 가입되지 않는다.
이 세 가지 조건을 충족해야 사람들은 사회보험에 가입된다. 정규직 노동자의 경우를 예를 들어보자. 정규직 노동자는 일을 하면서 월급형식으로 임금을 받는다. 또한 월평균 60시간 이상 일하는 등 사회보험이 정한 규정에 포함된다. 마지막으로 정규직 노동자는 사회보험의 의무가입대상자이기 때문에 보험료가 원천 징수된다. 물론, 정규직 노동자 중에서도 사회보험에 가입되지 않는 경우가 있는데, 이는 비정규노동자들이 사회보험에 가입되지 않는 이유와 유사하다. 그렇다면, 비정규노동자의 경우는 어떠한지 아래에서 살펴보도록 하자.

1) 노동시장 참여와 정기적인 임금이 필요하다

비정규노동자의 일부는 사회보험 가입의 기존 조건인 노동시장 참여, 정기적인 임금, 투명한 월급을 받지 못하고 있다. 이는 가장 기본적인 사회보험 가입 요건이라는 점에서 조건을 충족하지 못할 경우 어떤 형태로든 사회보험 가입은 어렵다고 할 수 있다.
첫째, 사회보험의 사업장가입은 기업주와 노동자의 근로계약을 기준으로 하고 있다. 즉 법적으로 기업주와 노동자는 고용관계가 형성되어 있어야 사회보험의 가입대상자가 될 수 있다. 그러나 비정규노동자의 일부는 고용관계가 명확하지 않다. 대표적인 예가 파견 노동, 호출노동과 특수고용이다. 파견·용역의 상당수는 이미 사회보험에 가입되어 있다. 그러나 파견·용역관계가 복잡해질 경우 기업주가 누구인지 명확하지 않게 된다. 이 경우 사회보험을 적용하기 어렵다. 뿐만 아니라 특수고용은 실질적으로는 기업주와 노동자간의 종속적인 관계가 형성되어 있음에도 불구하고 노동자로 인정되지 못한다. 따라서 일부 비정규노동자들이 스스로 노동조합을 건설하고 노동자성을 인정받는 과정에서 사회보험 가입이 이뤄져 왔다. 그러나 노동조합을 건설하지 못하거나 혹은 노동자성을 인정받지 못하는 경우 사회보험의 사업장 가입은 어렵다. 특히, 이 문제는 사회보험 내의 몇 몇 법적 내용의 문제라기보다는 사회보험 자체가 고용관계에 기초하고 있다는 사실에서 기인하는 것이다.
둘째, 사회보험은 매달 지급되는 임금을 기준으로 보험료를 결정한다. 따라서 임금을 한 달을 기준으로 받지 않는 사람들의 경우 보험료를 결정하기 어렵다. 대표적인 예가 일용직 노동자들이다. 이들은 일당형식으로 직접 현금으로 임금을 받거나 혹은 공사단위로 임금을 받는다. 또한 일용직이기 때문에 평균적인 임금을 산정하기도 어렵다. 때문에 이들에 대한 보험료와 급여를 정규직 노동자와 같은 방식으로 산정하고 계산하기 어렵다(심규범, 2005). 호출노동 역시 마찬가지이다. 매달 근무하는 시간과 노동의 량이 다르기 때문에 일률적으로 보험료를 결정하기 어렵다.
셋째, 사회보험은 안정적인 고용관계를 기초로 한다. 고용보험은 실직 이전에 일정기간 이상 고용되어 있어야 실업급여를 지급한다. 이는 고용되면 장기간 근무했던 정규직 노동자의 고용형태에 기초한 것이다. 그러나 비정규노동자들은 정규직 노동자에 비해 근속년수가 짧을 뿐만 아니라 고용 자체가 상당히 불안정하다. 따라서 안정적인 고용관계를 기초로 하는 사회보험에 기업주나 노동자가 선뜻 가입하기 어렵다.
따라서 호출근로, 재택근로, 고용이 극도로 불안정한 일용직 노동자, 고용관계가 복잡한 파견·용역근로, 특수고용은 사회보험에 가입하기 어렵다. 이들이 사회보험에 가입할 수 있는 조건은 일용직 노동자 특히, 건설일용직 노동자의 경우 공사단위를 중심으로 사회보험 가입여부를 결정할 경우이다. 이미 건설일용직의 고용보험과 산재보험 가입은 이런 형태로 이뤄지고 있다. 그러나 그 외의 일용직 노동자의 경우 사회보험에 가입하기 어렵다. 특수고용노동자는 앞서 언급했듯이 개별적인 투쟁을 통해 노동자성을 인정받았을 경우 가입이 가능하다. 그 외의 경우 가입이 어렵다. 반면, 호출근로와 재택근로가 사회보험 특히, 사회보험의 직장가입자로 가입되는 것은 거의 불가능하다 할 수 있다.
이처럼 고용관계가 복잡한 비정규노동자들이 사회보험에 가입하기 어렵기 때문에 사회보험 외에 사회복지제도가 필요하다. 특히, 이런 고용관계가 복잡한 비정규노동자가 증가할 것이라는 점에서 더욱 중요하다.
이때 새롭게 도입되는 사회복지제도는 첫째, 노동시장 참여 혹은 특정 고용형태를 넘어서는 기준을 가지고 있어야 한다. 그렇지 않을 경우 현재 사회보험이 처한 문제가 그대로 나타날 수 밖에 없다. 둘째, 기본적인 소득을 보장할 수 있어야 한다. 만약, 기본적인 소득을 보장하지 않는 것이라면 굳이 새롭게 도입할 필요가 없기 때문이다.

이런 측면에서 유럽에서 실시하고 있는 실업부조제도는 그나마 중요한 사례이다. 즉 한국식으로 말하자면 고용보험과 국민기초생활보장제도 사이에 실업부조라는 제도를 도입해서, 노동할 능력과 의지가 있는 사람들의 기본생활을 보장하는 것이다. 이때 돈은 국가가 낸다. 물론, 이 외에도 기본소득(basic income) 역시 하나의 아이디어가 될 수 있다.

기본소득은 아직 실시하고 있는 국가가 없을 정도로 파격적인 제도이다. 기본소득은 전 국민에게 기본적인 생활유지에 필요한 돈을 지급하는 것인데, 이때 어떤 조건도 따지지 않는다. 즉 노동능력이 있든 없든, 남성이던 여성이던, 한국인이던 이주노동자이건 따지지 않고 국가가 돈을 주는 방식이다. 재원은 여러 가지 형태로 가능하지만, 일반적으로는 국가의 조세로 한다. 때문에 기본소득이 도입은 사회보험이나 현재의 국민기초생활보장제도는 필요 없게 되는 파격적인 방식이다. 그러나 기본소득이 복잡한 노동시장의 고용관계와 상관없이 전 국민의 생활을 보장할 수 있다는 점에서 장기적으로 검토해볼 필요가 있다.

2) 사회보험의 법, 제도적 한계

사회보험의 법·제도적 한계는 이미 다른 글들에서도 여러 차례 이야기 되어 왔던 것이다. 그렇다면, 한국에서 많은 사람들이 사회보험에 가입하지 못하는 법적 조건은 무엇인가?
첫째, 국민연금 직장가입 적용제외자는 월평균 노동시간이 80시간미만인 단시간 노동자, 고용기간이 1개월 미만인 단기간 노동자, 일용직, 소재지가 불명확한 한 경우이다.
둘째, 고용보험, 산재보험 적용제외자는 월평균 노동시간이 60시간미만인 단시간 노동자, 2천만 원 이하이거나 330제곱미터 이하 공사에 참여하는 건설노동자, 가사서비스노동자이다.

그렇다면, 실제 사회보험의 법·제도적 규정 때문에 가입되지 않는 비정규노동자는 얼마나 될까? 하나는, 월평균 80시간미만 노동자부터 살펴보자. 2004년 경제활동부가조사에 의하면 월평균 80시간미만 노동자는 비정규노동자의 5.2%에 불과하다. 월평균 60시간미만인 노동자는 비정규노동자의 3.9%이다. 즉 실제 노동시간이 짧아서 가입하지 않는 비정규노동자의 규모는 크지 않다는 것이다. 다른 하나는, 경제활동부가조사 2002년 기준을 볼 때, 노동계약을 맺고, 계약기간이 1개월 미만인 노동자는 비정규노동자의 10%정도이다.
따라서 현행 사회보험의 법적 규정의 완화가 필요한 것은 사실이지만, 사회보험의 법·제도적 내용 때문에 사회보험에 가입하지 않는 비정규노동자의 규모가 그리 크지 않다는 것을 확인할 수 있다.

3) 기업주의 의도적 사회보험 미가입

법·제도적으로 사회보험에서 제외되어 있는 비정규노동자의 규모가 그리 크지 않다는 것을 앞에서 살펴봤다. 그렇다면, 왜 많은 비정규노동자들은 사회보험에 가입하지 않는 것일까? 그러나 질문을 정확하게 하지 않는다면, 그 해답 또한 정확하지 않을 것이다. 때문에 이 질문을 좀 더 정확하게 바꾸는 것이 필요하다. 비정규노동자들이 사회보험에 가입‘하지’ 않는 것인지 혹은 비정규노동자들이 사회보험에 가입‘되지’ 않는 것인지 말이다. 이 두 가지 질문은 큰 차이를 가진다.

비정규노동자들이 사회보험에 가입‘하지’ 않는다면, 비정규노동자들이 사회보험에 가입하도록 유인하는 정책이 중요하다. 그러나 비정규노동자들이 사회보험에 가입‘되지’ 않는 것이라면, 이들이 가입될 수 있도록 조건을 형성하는 정책이 필요하기 때문이다.

① 비정규노동자의 사회보험 가입의 최대 장애물은 기업주다

그렇다면, 비정규노동자들은 사회보험에 가입하지 않는 것인가 혹은 가입되지 않는 것인가? 이런 질문이 가능한 이유는 사회보험의 직장가입은 기업주에 의해 이뤄지기 때문이다. 건강보험과 국민연금은 가입자를 직장가입자와 지역가입자로 구분한다. 지역가입자는 흔히 말하는 자영업자를 의미하는 것으로 이들은 보험료를 혼자 부담한다. 반면, 직장가입자는 직장에서 일하고 있는 노동자로서 이들의 보험료는 기업주와 노동자가 공동 부담한다. 지역가입자는 스스로 보험 가입이 가능하다. 그러나 직장가입자는 기업주가 정확하게 노동자의 숫자와 임금, 노동시간을 신고하지 않는 한 가입대상자가 될 수 없다. 이때 비정규노동자가 보험에 가입하고 싶다면, 지역가입자로만 가입이 가능하다.

그렇다면, 문제는 비정규노동자인가, 기업주인가? 아래는 보건사회연구원에서 2002년 조사한 자활실태조사에 의한 결과이다. 자활실태조사는 전체 국민을 대상으로 1차 조사를 실시 한 이후에 이 중 중위소득 60%미만의 가구의 경제활동인구를 대상으로 2차 조사를 했다. 때문에 가구단위의 상황과 빈곤층의 노동조건을 파악하는데 도움이 되는 자료이다.

<표3> 노동빈곤층과 노동빈곤층 중 비정규노동자의 사회보험 가입비율
* 경제활동부가조사에 의한 전체 비정규노동자의 사회보험 가입비율.
자료: 보건사회연구원, 2002, 자활실태조사; 통계청, 2004, 경제활동부가조사.

<표3>은 원자료를 사용해 실제 노동빈곤층 노동빈곤층의 일반적 정의는 노동시장에 참여해 일을 함에도 불구하고 빈곤한 사람을 의미한다. 여기서는 노동빈곤층에 실업자를 포함했다. 이는 한국의 노동빈곤층이 실업과 고용을 반복한다는 때문이다.
의 사회보험가입비율을 살펴본 것이다. <표3>을 살펴보는 이유는 경제활동인구조사에 의한 비정규노동자의 사회보험가입률이 개인별 가입률이기 때문이다. 그러나 대부분의 사회보험가입은 가구별로 이뤄진다. 대표적인 것이 건강보험이다. 예를 들어, 식구 중에 한명이 직장가입자라면, 다른 가구원들도 그 사람의 건강보험증으로 병원에 갈 수 있다. 때문에 비정규노동자 개인은 가입되어 있지 않다 해도 가구 전체를 볼 때에는 가입되었을 수 있다. <표3>에서 ‘노동빈곤층’, ‘노동빈곤층 중 비정규노동자’는 가구단위의 가입률이다. 때문에 가구별 가입률을 파악할 수 있다. 그러나 앞서 이야기 했듯이 자활실태조사가 비정규노동자 전체를 조사한 것이 아니라 빈곤층에 속한 사람들만을 조사했다는 점을 감안해야 한다. 그리고 마지막 비정규노동자 전체는 <표1>에서 제시했던 비정규노동자 전체의 사회보험 가입비율이다.

<표3>에서 주목할 점은 아래와 같다. 첫째, 국민연금, 고용보험, 산재보험 모두 가입률이 낮다는 것이다. 따라서 개인별로 살펴본 경제활동부가조사의 가입률이나 자활실태조사의 가입률은 유사하다. 둘째, 사회보험의 법·제도적 이유 때문에 사회보험 가입하지 않은 비율은 높지 않다. 노동빈곤층의 경우 고용보험과 산재보험의 적용제외자 항목비율이 높다. 이는 노동빈곤층에 실업자와 자영업자가 포함되어 있기 때문이다. ‘노동빈곤층 중 비정규노동자’의 경우를 볼 때, 비해당 규모는 크지 않다. 반면, 미가입 즉 가입대상자지만 가입하지 않은 비율은 높다. 셋째, 건강보험 중에서 지역가입비율이 높다는 점이다. 직장가입자 비율만 따져보면, 경제활동부가조사에서 살펴보았던 가입률과 유사하다. 그러나 건강보험의 지역가입비율은 높게 나타나고 있다. 따라서 노동빈곤층의 대부분, 그리고 비정규노동자들도 건강보험에는 가입되어 있다는 것을 알 수 있다. 즉 기업주가 보험금을 일부 내지 않더라도 스스로 지역가입자로 보험에 가입한다는 것이다.
이처럼 지역가입으로라도 건강보험에 가입되어 있다는 사실은 비정규노동자의 사회보험 가입에 중요한 시사점을 준다. 왜냐면, 비정규노동자는 막대한 보험료를 혼자 부담하면서도 건강보험 지역가입자로 가입하고 있어, 비정규노동자는 보험에 가입하고 싶지만 기업주가 가입하지 않는다는 것을 알 수 있기 때문이다.
이는 산재보험에서도 마찬가지이다. 산재보험은 노동자의 보험료가 없이 기업주만 보험료를 낸다. 따라서 <표3>에 나타난 산재보험 미가입 비율인 59%는 비정규노동자가 가입하지 않은 것이 아니라 기업주가 가입하지 않아 발생한 것이다. 따라서 비정규노동자의 사회보험 가입에 있어 기업주가 사회보험에 가입하느냐 마느냐가 결정적이다.

② 기업주는 왜 사회보험가입을 기피하는가?

기업주가 사회보험에 가입하지 않는 이유는 아주 당연하게도 사회보험을 가입했을 때 발생하는 노동비용 때문이다. 또한 최근 국세청과 각 보험공단간의 정보가 교환되면서 사회보험과 세금 모두를 피해가기 위해 선택한다.
노동비용에서 사회 보험료가 차지하는 비중이 중요하다. 만약, 기업주의 노동비용이 너무 높고, 사회 보험료가 차지하는 비중이 비정상적으로 높다라면 이에 맞는 대책이 필요할 것이다. 그러나 실제 한국의 노동비용은 높지 않으며, 사회 보험료가 차지하는 비율은 낮은 편이다.
<표4>는 한국 기업의 노동비용과 법정복지비, 법정외 복지비의 비율을 기업규모별로 살펴본 것이다. 아래 표에 따르면, 한국의 노동비용은 1998년 이후 점차 증가하고 있어 2003년 320만원으로 나타나고 있다. 그러나 이는 기업규모별로 편차가 큰 것으로 10-29인 기업의 노동비용은 168만원에 그치고 있다. 노동비용에서 법정복지비 즉 사회보험 보험료비율 역시 1998년 이후 증가추세였다가 2003년 하락했다. 2003년 기준으로 노동비용의 대략 7.7%가 법정복지비로 지출되고 있다. 이 비율은 법정외 복지 비율보다 약간 높은 수준에 불과하다.

<표4> 한국 기업체의 노동비용과 법정/법정외 복지 비율(단위: 천원, %)
자료 : 노동부, 기업체노동비용조사.
출처 : http://laborstat.molab.go.kr/.


따라서 기업주가 노동비용을 낮추기 위해 사회보험에 가입하지 않지만, 한국의 노동비용 중에서 사회 보험료가 차지하는 비율이 높지 않다는 점에서 기업주의 사회보험 미가입은 타당성이 없다 하겠다. 그렇다면, 어떤 정책대안이 필요한 것인가?


4. 기업주에 대한 처벌강화가 필요하다

앞서 살펴보았듯이 비정규노동자의 사회보험 가입은 사회보험의 제도내용을 바꾸는 것만으로 달성되기 어렵다. 오히려 사회보험 제도 자체의 한계를 명확히 하여 이를 보완하는 새로운 제도의 도입이 적극적으로 검토되어야 하며, 다른 측면에서는 비정규노동자의 사회보험 가입을 위해서 기업주의 사회보험 가입을 강력하게 추진할 필요가 있다.

1) 기업주에 대한 벌금 강화

비정규노동자의 사회보험 가입에 결정적인 기업주에 대한 어떤 정책과 대책이 필요한 것인가? 사실 이 문제는 비정규노동자 개인이 해결할 수 없는 문제이다. 비정규노동자 개인이 사회보험 가입 필요성을 느낀다고 해도 기업주에게 사회보험 가입을 개인적으로 요구할 수 없다. 게다가 대부분의 비정규노동자들의 고용이 불안정하기 때문에 섣불리 이에 대한 요구를 할 수 없다. 때문에 노동조합의 결성과 노동조합을 통해 기업주의 사회보험가입을 독려할 수 있다.
또 하나의 가능성이 바로 기업주에 대한 국가의 처벌이다. 기업주가 사회보험에 가입하지 않을 경우 막대한 불이익을 준다고 해보자. 그럼, 아무리 높은 노동비용이 들어도 쉽게 사회보험 미가입을 선택하긴 어렵다. 그러나 현재는 대부분 조용히 그리고 은밀하게 사회보험에 가입하지 않는데, 이는 벌금과 불이익이 크지 않기 때문이다. 아래 <표5>는 현행 사회보험의 각 벌칙규정이다. 표에서 확인할 수 있듯이, 국민연금 부정수급에 대한 벌금은 높은 반면, 신고를 하지 않거나 기업주가 노동자에게 부당한 노동행위를 했을 경우 벌금이 500만원이다. 면세점 이하의 영세사업장을 제외하고 벌금 500만원은 기업주의 사회보험 미가입을 멈출 수 없다.
따라서 기업주는 사회보험에 가입하지 않고 벌금을 선택한다. 결국, 낮은 벌칙규정이 기업주의 사회보험 미가입을 부추기는 것이다. 따라서 기업주의 사회보험 가입을 강력하게 추진하는 것이 필요하겠다. 이를 위해 현재 법적으로 규정되어 있는 벌금 규정을 대폭 인상해야 한다.
첫째, 사회보험에 가입하지 않을 경우 벌금을 1억 원으로 한다.
둘째, 노동자의 가입을 방해하거나 불이익을 준 경우, 보험료를 부당하게 부담시킬 경우에도 벌금을 1억 원으로 한다.

<표5> 현행 사회보험의 벌칙규정
출처 : 각 보험 법.


셋째, 밀린 보험료를 부과한다. 사실 벌금 1억 원보다는 밀린 보험료의 부담이 더 크다고 할 수 있다. 몇 년 치 밀린 보험료를 한꺼번에 부담해야 하기 때문이다. 이때 노동자의 밀린 보험료가 문제가 된다. 예를 들어, 월급 100만원에 4만 원 정도의 국민연금을 납부해야 하는 비정규노동자가 있다고 하자. 1년 이후에 연금 미가입이 적발 될 경우 기업주뿐만 아니라 노동자도 1년 동안 국민연금 보험료를 내지 않은 것이 된다. 이때 비정규노동자에게 밀린 보험료를 부과할 경우 비정규노동자에게 큰 부담을 줄 수밖에 없다. 또한 비정규노동자 스스로 연금가입을 꺼려하게 될 가능성도 있다. 때문에 이때 보험료는 정부와 기업주가 절반씩 부담해 충당한다.
벌금규정을 대폭 변경함으로서 기업주는 현재보다 사회보험 미가입에 대한 부담이 커지기 때문에 쉽게 사회보험 미가입을 선택하지 않게 된다. 이로써 비정규노동자의 사회보험 가입이 용이해진다.

2) 비정규노동자를 사용하는 기업에 대한 추가 세금징수

비정규노동자를 사용하는 기업의 경우 추가적인 세금을 부담시키는 것이 필요하다. 이는 첫째, 현행 존재하는 비정규노동자의 고용형태를 변화시키지 않는 상황에서 사회보험에 가입한다고 해서 문제가 해결되는 것은 아니라는 점 때문이다.
사회보험은 크게 두 가지 한계를 갖다. 첫째, 일상적인 소득지원책이 아니다. 사회보험은 특정한 위험 즉 노령이나 실업, 질병과 같은 어떤 사건과 위험이 발생했을 때 작동한다. 때문에 일상적인 비정규노동자들의 저임금을 해결할 수 있는 대책이 아니다. 둘째, 사회보험은 소득비례방식이다. 소득비례방식이라는 것은 보험료를 많이 낸 사람이 나중에 더 많은 돈을 받는 방식이다. 상식적으로 생각하면 이 말이 맞는 것 같다. 그러나 사회보험은 국가가 공적으로 관리하는 사회복지제도로서 돈을 많이 벌어서 보험료를 많이 낸 사람이나 돈이 없어서 보험료를 적게 낸 사람이나 어떤 위험이 닥쳤을 때 위험으로부터 보호받도록 해야 한다. 그러나 소득비례방식의 경우 정규직에 고임금을 받던 사람은 노인이 되어도 연금에서 더 많은 돈을 받게 된다. 결국, 노동시장에서의 불평등이 노후에도 그대로 반영되는 한계가 있다.
때문에 사회보험 가입만으로 모든 문제가 해결되는 것이 아니다. 이런 측면에서 노동시장 내에서의 고용형태를 변화시키고 이후 비정규노동자들의 장기적인 증가를 막아낼 수 있는 방편으로서 비정규노동자를 사용하는 기업에 대한 추가적인 세금 징수가 필요하다. 이는 다른 한편으로 비정규노동자의 사회보험 가입에도 긍정적이다.
둘째, 비정규노동자의 사회보험가입에는 여러 가지 추가적인 재원이 필요하다. 여기서 자세하게 언급하진 않았지만, 사회보험 크fp딧 제도라든지, 보험료지원제도 등을 실시할 경우 이에 대한 재원이 필요하다. 그러나 현재 정부 재원으로 보험료지원제도 등의 재원을 모두 충당하기에는 무리가 있다. 때문에 비정규노동자를 사용하는 기업주에게 추가적인 세금을 징수함으로서 이 재원을 마련한다. 게다가 만약, 비정규노동자만을 대상으로 보험료를 지원한다고 할 때, 정규직의 저임금 노동자 스스로 비정규노동자로의 전환을 요구할 가능성이 있다. 때문에 이런 문제를 해결할 방법으로도 의미가 있다.


5. 나가며

비정규노동자의 사회보험 가입은 분명히 몇 가지 한계를 가지고 있다. 비정규노동자들이 모두 사회보험에 가입될 수 있는 것도 아니고, 사회보험에 가입한다고 해도 일상적인 위험과 저소득에 대한 대책이 되지 못하기 때문이다. 따라서 비정규노동자에 대한 사회보험 적용확대는 제한적인 범위에서만 유효하다는 점을 인지하는 것이 필요하다. 마치 사회보험 가입이 모든 문제를 해결하는 만병통치약처럼 이야기 되어서는 안된다. 이런 측면에서 실업부조와 기본소득은 중요한 보완책이며 개혁방향일 수 있다. 이후 이에 대한 적극적인 검토가 필요하다 하겠다.
또한 비정규노동자의 사회보험 가입에 대해서 사회보험의 법·제도적인 내용에만 집중해온 경향이 있다. 그러나 실제 사회보험의 법·제도적인 문제 때문에 사회보험에 가입하지 못하는 비율은 높지 않다. 따라서 단지 사회보험의 법·제도적인 개혁과 관리운영체계의 한계만 지적하고 개선한다고 해서 문제가 해결되진 않는다.

오히려 중요한 것은 기업주들을 사회보험에 가입시키는 일이다. 비정규노동자들을 사회보험에 가입시키는 것은 기업주들이다. 기업주들이 사회보험에 가입하지 않을 경우 비정규노동자들이 사회보험에 가입하긴 어렵다. 때문에 비정규노동자의 사회보험 가입을 위해서는 기업주에 대한 대책이 중요하다고 하겠다.
기업주가 사회보험에 가입하지 않는 이유는 너무나 당연하게 노동비용 때문이다. 그러나 실제 노동비용 중에서 사회보험이 차지하는 비율이 높지 않다는 점에서 타당성이 없다. 따라서 이제는 기업주를 설득하고 유도하기 보다는 강력하고 적극적인 조치들을 통해 기업주가 사회보험 미가입을 선택하지 못하도록 하는 것이 적합하다. 대표적인 대책으로는 사회보험 미가입시 기업주에 대한 벌금을 강화하는 것과 비정규노동자를 사용하는 기업주에 대한 추가적인 세금 징수가 있다.

아마도 이런 대책들이 실제 실시되는 데는 많은 저항들이 존재할 것이다. 그러나 비정규노동자의 사회보험 가입은 개별 비정규노동자 차원에서 그리고 단위 노동조합 차원에서 해결하기 어려운 문제이다. 때문에 법·제도적인 규제들이 필요한 것이다. 이런 규제들은 사실 가장 기본적인 것이며, 시작에 불과하다. 실제 기업주에 대한 벌금을 높인다고 해서 바로 기업주들의 사회보험 가입비율이 높아지진 않다. 이에 대해서는 추가적인 전술들이 필요하다. 그러나 벌금을 높이고 세금을 징수하는 기본적인 틀이 마련되어 있지 않을 경우 비정규노동자의 사회보험 가입은 개선되기 어렵다.