독일 ｢덤핑임금 금지법｣
정 병 기 (독일 베를린자유대 정치학 박사)
지난 9월 1일 독일 연합내각은 외국인 건설 노동자들의 덤핑임금 금지를 골자로 하는 ‘근로자파견법’(Arbeitnehmer-Entsende Gesetz)을 의결하였다. 연방 노동부장관이 제안하여 의결된 이 법안의 내용은 독일에 진출해 있는 외국 건설기업들에게도 휴가를 포함한 임금 일체에 대해 독일 건설업계의 단체협약 적용을 의무화하는 것이다. 유럽 통합 이후 연합국 내 노동력의 국제간 이동이 많아지고 노동시장이 확대됨에 따라 나타나는 임금 덤핑을 제도적으로 금지 또는 방지한다는 의미에서 이 법안은 노동계의 청신호로 받아들여지고 있다. 한편 자본측의 경우 일부 저임금으로 이득을 보는 부문의 공세가 만만치 않은 반면, 다른 일부는 외국인 기업에게도 임금 부담을 높임으로써 독일 건설업을 보호한다는 점에서 매우 반기는 분위기이다.
그간 독일은 유럽 내 최강대국으로서 통합을 통해 가장 크게 이득을 보게 될 국가로 인정되어 왔을 뿐만 아니라 통합을 가장 적극적으로 추진해온 것이 사실이다. 그러나 유럽연합이 형성되고 바야흐로 자본시장과 노동시장이 각기 통합되려는 즈음에 독일 정부는 이 법안을 통해 돌연 보호주의로 선회한 것처럼 보인다. 이러한 ‘근로자파견법’의 저변에 깔린 독일 정부의 진정한 목적은 무엇이며, 법안 제정 과정에서 나타나고 있는 독일 자본 내부의 갈등 및 정부와 자본간 갈등의 본질은 무엇이고, 그것은 장차 또 어떻게 전개될 것인가? 그리고 그에 대한 노조의 입장과 이 법안이 장차 노동자 특히 독일 내 외국인 노동자에게 미칠 영향이 구체적으로 어떠할지를 법안 의결의 배경 및 과정과 함께 살펴 보도록 하겠다.
근로자파견법 의결 배경과 독일 내 외국인노동자의 실상
이 법안 의결의 국제적 배경은 유럽 통합과 밀접한 관련을 갖는다. 즉 통합으로 인해 유럽연합 내 거주 이전의 자유가 보장됨에 따라 연합 국가간 경제력 차이와 심각한 실업 문제에 뿌리를 둔 국제간 노동력 이동의 흐름은 막을 수 없는 현상이 된 것이다. 실제 연합국들간 경제력 차이는 아주 작은 나라를 제외하고도 심한 경우 20배 이상이나 되며(표 1참조) 유럽연합의 평균 실업률은 94년 이래 다소(0.5%) 줄기는 했으나 95년 현재에도 10.7%에 달하고, 최고의 수치를 보이는 스페인의 경우는 무려 23.7%에 달한다.(표 2 참조) 그에 따라 기본적으로 저임금과 고실업률을 보이는 스페인, 포르투갈 및 그리스와 같은 나라의 노동자들은 일자리를 찾아 부유한 중북부 유럽으로 이동한다. 이는 거주 이전의 자유에 대한 보장으로 합법적일 뿐만 아니라 해당 국가의 정부에 의해 제도적으로 추구되기도 한다. 현재 포르투갈과 그리스 건설사 등의 북유럽 특히 독일 진출은 그 좋은 예가 된다.
<표 1> 유럽공동체 국가들의 경제 비교
나 라 |
인 구
(단위:백만명) |
경 제 력
(1992년) |
1인당 국내총생산
(1991년, 독일 마르크) |
독 일 |
80.0 |
26.4 |
24.395(서독) |
프 랑 스 |
56.9 |
18.5 |
23,235 |
이 탈 리 아 |
58.0 |
18.0 |
20,972 |
영 국 |
57.7 |
18.2 |
20,559 |
스 페 인 |
39.1 |
8.4 |
15,150 |
네 덜 란 드 |
15.2 |
4.4 |
21,951 |
벨 기 에 |
10.0 |
3.1 |
21,634 |
덴 마 크 |
5.2 |
2.0 |
21,979 |
포 르 투 갈 |
9.8 |
1.2 |
11,071 |
그 리 스 |
10.1 |
1.1 |
10,103 |
에 이 레 |
3.6 |
0.7 |
13,251 |
룩셈부르크 |
0.4 |
0.1 |
25,827 |
출처 : 인구와 경제력 지수, Vorausschatzungen der EG-Kommission 1991;
1인당 국내총생산, Oskar W, Gabriel Frank Brettschneider 편,
Die EU-Staaten im Vergleich; Strukturen, Prozesse, Politikinhalte, 전개판, 본, 연방정치교육원,1994, 520쪽
출처; Das Parlament 35호
출처; Das Parlament 35호
(1995 8월 25일자)
<표 2> 유럽 각 국의 실업률 |
나 라 |
실업률(%) |
스 페 인 |
23.7 |
핀 랜 드 |
18.3 |
에 이 레 |
14.1 |
프 랑 스 |
12.1 |
이탈리아 |
11.4 |
벨 기 에 |
9.6 |
그 리 스 |
9.6 |
덴 마 크 |
8.8 |
영 국 |
8.3 |
독 일 |
7.8 |
네덜란드 |
7.8 |
스 웨 덴 |
7.2 |
포르투갈 |
6.7 |
오스트리아 |
3.9 |
룩셈부르크 |
3.8 |
독일은 작년 이래 실업률의 대폭적인 감소에 성공한 예로 평가되는 나라로, 작년까지만 해도 11.2%로 당시 유럽연합국 평균과 동일했던 실업률이 올해에는 평균 이하인 7.8%로 떨어졌다. 독일의 이러한 대폭적인 실업률 감소는 정리 해고를 막기 위해 주 4일 노동과 함께 임금 감축을 받아들인 폴크스바겐사의 경우처럼 노조측의 실업문제 해결을 위한 임금 인상 자제와 구동독 지역 재건으로 촉발된 건설 붐에 따른 일시적 고용 증진 효과의 결과로 보인다. 따라서 국제비교적 입장에서는 낮은 실업률 역시 독일 입장에서는 절대적으로는 높은 수치에 해당함으로써 독일 정부가 외국 노동력 유입에 제동을 걸고자 하는 유인이 되기도 한다.
또한 독일에서는 최저 임금이 법적으로 보장되어 있지 않고 단체협약으로 규정되어 있어 단체협약 적용 범위 밖의 부문에서는 언제나 최저 임금 이하의 저임금 노동이 합법적으로 이루어질 수 있다. 독일 건설업계의 경우 단체협약이 독일에 있는 외국인 기업을 제외한 채 독일 기업에만 적용되고 있기 때문에 외국인 저임금 노동이 아무런 제약없이 횡행할 수 있는 좋은 여건을 가진 예가 된다. 현재 독일 건설업계의 외국인 노동자수 는 21만을 넘는 수치로 공업과 서비스업에 이어 상업 부문과 함께 전체 외국인 노동자에 대하여 세 번째로 높은 비율(9.7%)에 해당한다. 그리고 이중 다른 유럽연합국들로부터 온 외국인 건설 노동자가 4분의 3에 달하는 15만 명을 넘는다. 이들은 주로 외국 건설사들이 자국의 노동자들을 자국의 임금 수준에 따라 고용하여 파견한 형태를 띠고 있으므로 독일 건설업계의 외국인 노동자의 많은 부분은 유럽연합 내 저임금 국가들의 회사에 고용된 노동자에 해당한다. 이들의 임금 수준을 구체적으로 보면 독일에 진출한 포르투갈 건설사의 시간당 임금은 현재 5마르크 55페니히이고 그리스 건설사의 시간당 임금은 이보다 적어 4마르크 65페니히로 독일 건설업 최저 시간당 임금 20마르크 40페니히의 4분의 1 수준이다. 대중교통이 발달한 독일 대도시의 왕복 대중 교통비가 7마르크 수준임에 비추어보면 이 임금 수준은 왕방울 땀을 흘리는 한 시간 건축 노동이 교통비도 해결해주지 못하는, 가히 기아 임금임에 틀림이 없다.
근로자파견법의 목표와 의결 과정 및 내용
그러나 덤핑임금 금지법인 근로자파견법 제정의 동기가 독일 내 외국인 노동자들의 열악한 조건을 극복하기 위함이 아니었음은 분명하다. 그것은 오히려 저임금 외국인 노동자와 그에 기반한 외국 건설사의 독일 진출로 인한 독일 건설업 보호 문제와 실업 문제와의 관련에 있다고 보는 것이 옳다. 곧 이 법안은 외국 건설사의 노동 비용을 높여 장차 외국 기업의 국내 진출을 방지하고 독일 건설사들의 경쟁력을 높일 뿐만 아니라 기존의 건설사들에게 독일인들을 고용할 동기를 제공함으로써 독일의 실업 문제 해결에도 일조하는 한편 그에 따라 실업 수당을 감소시켜 현재 독일 정부의 주요 정책 중의 하나인 재정 감축 효과도 노리는 일석삼조의 정책인 것이다.
이러한 정부의 의도는 법안 의결의 전 단계를 살펴봄으로써 보다 분명히 알 수 있다. 디-벨트(Die Welt)지 9월 2일/3일자의 보도에 따르면 지난 여름 이전에 이미 독일 정부는 유럽연합 차원에서 국제간 노동력 이동의 제한을 법령화하려다 다른 나라들의 강력한 반대에 부딪혀 실패한 바 있다. 유럽 통합으로 인해 저렴한 노동 비용의 특수 효과를 보고 있는 상대적 저발전국 자본들이 이를 수용할 리가 만무했으며, 독일 또한 국제 차원에서 거주 이전의 자유를 제한할 명분이 약했던 것이다. 그러나 국내 차원에서 보면 외국의 저항이나 독일 정부의 명분은 분명히 달라, 외국 자본의 저항이 약할 뿐만 아니라 국내 자본의 보호와 최저 임금 보장이라는 면에서 훌륭한 명분을 가질 수 있다. 따라서 독일 정부는 이후 국내 차원에서 독자적으로 이를 실현하기로 내부 결정을 하게 되었다.
연방 노동부장관 또한 법안을 제안하면서 그 명분과 의도를 애써 숨기려하지 않았다. 그는 “유럽연합 내 거주 이전의 자유가 ‘동일직종, 동일노동에 동일임금’이라는 원칙을 해칠 수는 없다”는 것을 명분으로 내세우는 것을 결코 잊지 않았다. 그러나 곧 후속 발언을 통해 “독일 건설업계에 진출한 15만 이상의 외국인 노동자들의 저편에는 독일인 건설업 실업자가 14만을 헤아리고 있어 독일 건설업계 노동시장은 양분된 모습을 띄고 있다”고 강조했으며, “절대적 저임금에 기초한 외국 건설사가 독일 중소 건설사들의 도산에 중대한 몫을 해왔다”고 주장했다.(Stiddeutsche Zeitung 9월 2일자)
이러한 배경과 명분 및 목표에 따라 동 법안은 외국인 노동자들에게도 최저 임금을 보장한다는 내용으로 외국 건설사에게 독일의 단체협약을 적용시킨다는 형식을 띄게 되었다. 그러나 다른 한편으로는 국내 차원에서도 외국인 저임금 노동의 억제라는 구상 자체가 자본의 규모와 성격에 따라 이해관계를 매우 달리하는 예민한 문제이기 때문에, 이후에도 각자의 재정적 기반과 경제적 이해관계를 다소나마 달리 대변하는 연립정당들사이에 의견 조정이 쉽지만은 않았다. 그런 차에 지난 여름 자민당의 절충안을 쫓아 애초에 구상했던 5년의 기간 대신 2년을 법 실시의 기한으로 하고 적용의 범위도 20개의 주요 건설업에 한정한다는 단서를 달아 연방 노동부로 하여금 법안 기획에 착수하게 했다. 그에 따라 노동부장관은 이 절충안을 그대로 수용하여 확정한 후 법안을 제안하였으며, 제안된 법안은 수정없이 내각의 안으로 결정되기에 이르렀다.
그러나 9월 2일자 프랑크푸르트 툰트샤우(Frankfurter Rundschau)지에 따르면 법안은 주요 부문에서 상대적으로 커다란 규모의 건설회사만을 대상으로 함으로써 저임금과 고용 불안에 오히려 더 적나라하게 노출되어 있는 소규모의 건설업이나 완공 단계의 내부 설비업 등이 제외되어 있을 뿐만 아니라, 최저 임금 수준을 규정함으로써 일반 노동에 비해 최소한 4마르크 이상 더 받을 수 있도록 되어 있는 숙련 노동과 같은 경우는 오히려 상대적 저임금을 받을 수 있다는 것이 맹점으로 지적되고 있다.
법안 확정 절차와 사회적 갈등 및 전망
연방 내각이 의결한 ‘근로자파견법’은 그 민감한 사회적 성격으로 인해 노, 사, 정 모두에게 미칠 파급 효과가 결코 적지 않으며, 그 때문에 쉽사리 조정 결과를 예측할 수 없는 갈등이 나타나고 있다. 비록 연방의 내각회의에서 의결하였다고는 하나 이 법안이 확정되려면 우선 국회의 의결 절차를 거쳐야 할 뿐만 아니라, 국회의 의결을 거쳤다하더라도 노사 양측 대표로 구성된 ‘임금위원회’(AVE-Ausschβ)의 단체협약 일괄 적용 선언 없이는 외국기업들에게 동(同)법안에 따라 독일의 단체협약 임금을 지불해야 한다는 의무가 발생하지 않는다. 따라서 법안의 효력 발생과 관련하여 자본측과 노동계의 태도는 매우 중요할 수밖에 없다. 그런데 내각 의결과 연립정당간 타협 그리고 외국인 노동자의 보호라는 관점에서 아직 별다른 이견을 제시하지 않는 사민당의 입장으로 보아 국회 통과도 무난할 것으로 예상되어 정계의 갈등은 일단 해소된 것으로 추측되나 자본측의 경우 내부 갈등이 쉽게 조정될 것 같지 않다.
임금위원회는 노조측 대표 3명과 사용자측 대표 3명을 합해 총 6명으로 구성되며 4명 이상을 의결 정족수로 하고 있다. 그 중 사용자측 대표로는 현재 금속부문 사용자단체 총무인 키르히너(Dieter Kirchner)와 의류직물업계 사용자단체 총무 쉬미트(Klaus Schmidt) 그리고 독일 사용자단체 총연합(BDA)의 임금전문가인 괴벨(Johannes Gobol)이 파견되어 있는 데 그 중 괴벨을 제외한 나머지 두 명은 이미 이번 안에 대해 강력한 반대 입장을 표명하였다. 금속과 의류직물업계 자본은 외국기업이든 국내기업이든 보다 적은 비용으로 거래할 수 있는 기업을 원하기 때문에 타 부문에서의 기업간 경쟁은 이들에게 유리할 수밖에 없다는 계산이 나오며 구체적으로 이들은 건물값 인상을 두려워하여 이 법안을 구태의연한 보호주의 발상이라고 비난하고 있다. 그리고 이 입장에는 또 화학산업과 국제 무역업자 등이 강력한 힘을 실어주고 있다. 반면 이 법안의 실시로 직접적으로 이익을 보게 되는 독일 건설업자들의 연합(Deutsche Bauindustrie)은 만일 9월 말의 사용자단체 총연합의 결정이 부정적일 때는 사용자단체 총연합을 탈퇴할 것이라고 건설업연합 총무 하쓰바흐(Friedrich Haβbach)는 위협했다. (Frankfrter Rundschau 9월 2일자) 독일 수공업연합(Zentralverband des Deutschen Handwerks)과 독일 건축업연합(Zentralverband des Deutschen Baugewerbes) 또한 동 법안에 찬성하고, 더 나아가 그 적용 범위를 20개 분야에서 50개까지로 확장할 것과 외국 건설사의 법안 준수 여부에 대한 감시를 각 주정부 관청이 아니라 연방 노동부 산하의 노동청이나 세관에서 담당할 것도 아울러 요구했다.
한편 해당 부문 노조인 건설노조(IG Bau-Steine-Erde)는 기본적으로 이 법안의 의결을 반기면서 사용자단체가 거부하여 임금위원회의 단체협약 일괄 적용 결정이 실패할 것을 우려하고 있다. 그리고 한 걸음 더 나아가 위에서 지적한 법안의 내용상 맹점들을 보완하기 위해 최저임금 수준만의 적용이 아니라 다양한 임금 그룹의 규정을 함께 적용할 것과 적용의 대상도 보다 확대할 것을 요구하고 있다.
이 법안 실시 여부에 대한 가장 큰 변수는 역시 독일 자본의 입장이다. 자본간 갈등이 현재는 매우 극단적으로 보이나 독일 사용자단체 총연합의 구성과 의사 결정 과정이 가입 단체의 자본 규모에 따라 투표권 등 비중을 달리하고 있고, 회장단 또한 거대자본이 대표로 되어 있기 때문에 이 법안과 관련된 입장 결정도 건설업 연합의 입장과 관계없이 금속산업을 중심으로 한 거대자본의 입장이 관철될 가능성을 배제할 수 없다.
그러나 장기적인 관점에서 보아 독일의 거대자본도 독일 국내에 장기적으로 외국인 저임금 노동시장을 상존시키기를 원하지는 않는 것으로 보인다. 그러기에는 유럽연합이라는 확장된 노동시장의 조건에서 독일 내 실업률은 이미 자본의 효과적인 운동에 적합한 수준을 넘어섰거나 아니면 적어도 현재 독일 자본은 그렇게 판단하는 듯하다. 이러한 점에 있어서 기민당 연립정부의 기본 인식도 같은 것으로 추측된다. 즉 유럽 통합과 관련해서 독일 정부나 자본의 이런 전략은 유럽연합을 중심부와 주변부로 나누는 단일 시장내의 ‘내부 식민주의’ 전략일 가능성이 높다. 그리고 구체적으로 이 전략은 국내적으로 자국 중소자본의 보호와 국제적으로 자국 거대자본의 국제 진출이라는 양면전술의 구사를 의미한다.
이러한 맥락에서 볼 때 이번 법안 의결의 해석과 그를 둘러싼 정부와 자본 및 자본간 갈등의 본질에 대한 이해 그리고 유럽연합 내 노동과 자본의 관계를 예측할 수 있으리라고 본다. 따라서 현재 독일 자본간의 대립은 부문 자본간의 본질적 이해관계의 대립이나 경쟁 상태가 아니며 장기적인 이해와 단기적인 이해의 갈등이라고 보는 것이 옳다. 즉 ‘내부 식민주의’라는 장기적 전략의 입장에서 이번 법안은 실시되는 것이 유리하나 당장 외국인 저임금 노동의 착취라는 단기적인 이익과는 상충하는 것이다. 그리고 장기적 이익과 단기적 이익이 건설업계의 경우 일치해서 나타나는 반면 거대자본의 경우 서로 상반되어 나타나고 있다. 따라서 넓게 보아 이번 결정을 좌우할 거대자본의 입장도 단기적인 이익을 완전히 포기하지 않는 것에서 장기적인 이익을 확보하려 할 것이다. 실제 이 법안과 관련하여 독일 사용자단체 총연합은 외국인 건설업계에 어느 정도 낮은 임금 수준을 허용하는 선에서 협상 안을 제시할 것으로 독일의 일반 언론들은 예상하고 있다.