1990년대 스웨덴 연금정치의 성격

: 사민주의 복지국가에서 자유주의적 연금개혁은 어떻게 가능했는가?

주 은 선

협성대학교 강의전담교수

1990년부터 1998년 사이에 스웨덴에서 진행된 공적연금개혁의 내용은 보편주의적인 기초연금의 최저보장연금으로의 축소, 연금제도의 개인계정으로의 해소, PPR 도입에 의한 부분민영화, 그리고 연기금 운용의 자유화 및 금융시장 투입 확대 등으로 요약된다. 이러한 자유주의적 개혁을 우파가 주도하게 된 것은 직접적인 계기는 1991년 우파연정 집권이었으나, 이는 사실상 1980년대부터 진행된 자본의 권력의 확대와 노동진영의 분열 및 수동화로 인해 가능했다. 이에 자본진영은 연금개혁의 정치과정 및 사회적 담론 형성 등에서 주도권을 발휘하였다. 한편 노동진영의 분열 및 이를 봉합해 온 LO 헤게모니의 약화에 따라 노동자들의 차별적인 경제적 이해관계를 이용한 연금패키지 구성은 학업크레딧, 15/30 규정, 최저보장연금 수준 등 산발적인 쟁점을 부각시킴으로써, 노동운동 진영은 연금제도의 개별화, 시장화에 대한 공통된 우려에도 불구하고 하나의 목소리를 내지 못하였다. 또한 과거 복지정치의 핵심적인 요소로서 복지국가 발전을 견인했던 조합주의 역시 연금정치에서 자본진영의 사회정책 결정에의 직접적인 참여통로 제공, 노동운동 진영에 대한 합의의 강제, 기층대중의 불만을 LO 등 집단 내부의 대립으로 봉쇄하는 수직적으로 중앙집중화된 구조 등을 통해 연금개혁이 대규모 사회적 갈등 없이 관철되는데 기여하였다. 즉, 사민주의적 조합주의의 요소는 우파 주도의 일정한 변형을 거쳐 공적연금제도의 자유주의적 변모를 촉진하였다. 연금정치의 이러한 특성을 볼 때, 복지후퇴의 지속 여부는 스웨덴 대중들이 기존의 조합주의를 극복하는 대안적인 정치적 형식을 찾을 수 있을 것인가에 달려있다.

주제어: 자유주의적 연금개혁, 스웨덴, 연금정치, 조합주의

I. 서론

이 글은 1990년부터 1998년 사이에 스웨덴에서 이루어진 연금개혁의 정치과정에 관한 것이다. 사민주의 복지국가로 일컬어지는 스웨덴에서 과연 연금제도의 자유주의적 전환이 어떻게 가능하였는가 하는 문제를 정치과정을 중심으로 밝히고자 하는 것이다. 연금개혁을 추동하는 가장 중요한 요인으로서 가장 빈번하게 거론되는 것은 인구노령화이지만 노령화 압력만으로는 비용감축을 위한 다양한 연금개혁의 방향 중 결국 왜 특정한 방향으로의 변화가 선택되는가를 설명하기 어렵다. 특히 사민주의 헤게모니 하에서 발전해 온 스웨덴 연금제도의 급격한 변화를 설명하기 위해서는 복지후퇴의 구조적 압력과 함께 최종적인 정책결정의 장으로서 정치영역에서의 역동성을 규명할 필요가 있다. 특히 사민주의 복지국가로 분류되는 스웨덴에서는 강력한 노동운동에 기초한 사회적 조합주의의 전통이 복지국가 발전을 견인해 온 만큼, 복지후퇴를 막는 또 하나의 축으로 여겨질 수 있다.

1990년대 스웨덴 연금개혁은 자유주의적인 복지개혁의 사례로서 최근 복지국가 변화 경향을 극적으로 표현한다. 그렇다면 스웨덴 연금개혁의 정치과정에서 민주주의 정치 및 조합주의에 기반한 사민주의 헤게모니는 복지국가 후퇴를 제어하는 기제로서 작동하였는가? 스웨덴에서 사민주의 정치세력은 연금제도의 자유주의적 재편을 과연 어떻게 용인할 수 있었는가? 이는 패배의 산물인가, 혹은 적응의 산물인가? 이러한 패배 혹은 적응은 과연 어떻게 가능하였는가? 이러한 질문에 답하기 위해 이 글에서는 먼저 스웨덴 연금개혁의 성격을 간략히 살펴보고, 연금개혁의 정치과정을 자본 등 우파블록의 전략과 이에 대한 사회민주주의 정치세력의 대응을 중심으로 살펴보고자 한다.

이 연구는 스웨덴의 연금개혁에 관한 2차 문헌들과 함께 연금개혁 과정에서 표명된 정당, 노조 등의 입장들(remiss), 그리고 연금개혁 과정에 참여했던 몇몇 인사들과의 인터뷰 기록 등을 자료로 사용하였다.

II. 1990년대 스웨덴의 연금개혁의 내용 및 성격

1990년대 스웨덴 공적연금 개혁의 내용은 연대주의에 근거했던 제도의 개인계정(individual account)으로의 해소, 연금제도 운영에 시장의 도입, 그리고 연기금의 금융시장 투입 확대 등으로 요약된다. 앞의 두 가지는 연금제도 구조의 변화를 통해 설명하고, 이어서 연기금의 금융자본화 문제를 설명할 것이다.

1. 기본 구조의 변화 : 명목확정기여식 소득비례연금(NDC), 사연금위탁개인계정(PPR), 최저보장연금(Guaranteed pension)

1990년대 이전까지 스웨덴 연금제도는 기초연금과 소득비례연금의 순차적인 발전을 통해 적용대상의 보편성과 보장수준의 적절성을 확보해왔다. 그러나 이러한 연금구조는 1998년 연금법 통과를 계기로 크게 변화하였다. 첫째, 시민권에 기초하여 주어졌던 ‘기초연금’은 빈곤한 노인으로만 제한된 ‘최저보장연금’으로 대체되었다. 이는 스웨덴 복지국가의 기본 원칙 중 하나인 ‘보편주의’의 포기를 의미한다.

둘째, 소득비례연금의 연금급여액 결정방식이 변화하였다. 급여액을 사전적으로 확정하던 것에서, 민간저축상품과 마찬가지로 연금급여를 철저하게 각자 개인구좌에 대한 보험료 납부액에 따라 결정하는 명목확정기여(Notional Defined Contribution) 방식으로 바뀌었다¹⁾. 이 과정에서 과거에 공적연금이 수행했던 재분배를 통한 연대주의의 실현과 경제상황 변동에 대한 급여 보장이란 목표 또한 제거되었다.

셋째, 공적연금제도 내에 사연금위탁개인계정(premium pension reserve: PPR)이 도입되었다. 전체 보험료 18.5% 중 2.5%는 민간보험회사, 은행, 투자회사 등이 운영하는 연금펀드에 투입되도록 의무화됨에 따라 연금급여의 일부는, 각자가 선택한 펀드의 투자 성과에 따라 정해지게 되었다. 이는 사회적인 노후소득보장조차 금융시장의 부침과 연계되었다는 것, 그리고 금융자본의 비즈니스 영역으로서 공적연금시장이 창출되었다는 것을 의미한다.

결국 스웨덴 공적연금 구조변화는 보편주의의 포기, 개인적인 경제적 성취의 강조, 부분민영화의 세 가지로 요약된다. 이런 구조변화 외에도 노동자의 소득비례 연금보험료 부담-소득비례보험료의 절반- 도입을 중요한 개혁 내용으로 지적할 수 있다. 스웨덴 연금 제도의 변화를 요약하면 다음 표 〈1-1〉과 같다²⁾.

<표 1-1> 스웨덴 공적연금제도의 변화 내용 요약

		개혁 이전 (1990년 기준)	개혁 이후
구 조		기초연금(AFP)+소득비례연금(ATP)+최저보충(STP)	NDC+PPR+보장성연금(guarantee d pension)
급여	소득비례연금 산정 기준	30년중 최고 15년 (확정급여)	평생소득 (확정기여)
	기초/ 보장연금 급 여공식	최소정액	최소정액 단, 소득에 따른 감액
	포괄범위 (기초연금과 소득 비례연금)	모두 보편적	소득비례연금은 보편적 기초연금은 선별적
	물가연동	CPI에 매년 연동	인플레이션과 실질임금에 따른 조정
재정 조달	소득비례연금	고용주: 13% 피용자: 0%	고용주: 9.25% 피용자: 9.25% *피용자 기여 도입
	기초/ 보장연금	고용주: 7.45% 피용자: 0%	일반조세

전체적으로 새 공적연금제도는 평생개인계정(lifetime individual account

)을 기본으로 구성되었다. ‘필요(needs)에 대한 보장’보다는 각자 적립한 보험료만큼 혹은 이에 비례하여 보장받는다는 보험수리 원칙을 강조한 것이다. 물론 최저보장연금 등에서 보이듯이 스웨덴 연금제도에서 재분배 기능은 완전히 제거되지 않았다. 그러나 이는 연금제도 전체를 통해 구현되기 보다는 잔여적인 형태로 제한되었다.

2. 연금개혁과 연기금의 금융자본화

연기금의 금융자본화는 민간금융기관이 운영하는 PPR 도입을 통해 가장 뚜렷이 부각된다. 장기적으로 PPR을 통해 엄청난 규모의 금융자본 팽창이 이루어질 것이다. 그러나 현재 규모 면에서 더욱 주목해야 할 것은 기존에 완충기금으로 적립되었던 공적소득비례연금기금(AP funds)의 운영방식 변화를 통한 기금 성격의 변화, 즉 연기금의 금융자본화이다.

1) 공적연기금(AP funds) 투자규제의 완화

1990년대 이전까지 스웨덴의 공적연기금은 중앙은행과 노사정 대표가 참가하는 연기금운영위원회에 의해 철저하게 통제되면서 운영되었다. 이에 공적연기금은 사민당정부가 사회정책에 자원을 집중적으로 투입하는 수단이 되기도 하였다. 1966-71년 사이 공적연기금의 절반 이상이 주택건설 부문으로 투입된 것은 이를 단적으로 보여준다. 이러한 통제적인 연기금 정책은 사민당정부의 정책 구상과, 주식시장보다는 정부와 은행의 기능을 강조하던 스웨덴의 금융제도에 의해 뒷받침되고 있었다.

그러나 점차 금융시장 자유화에 따라 시장에 대한 통제력이 약화되고, 자본공급의 중심이 주식시장으로 옮겨감에 따라 연기금 운영에 대한 통제는 어려워졌다. 우파진영은 기존의 공적연기금 투자방식의 변화와 함께, 공적연금의 축소와 사연금 확대를 통한 민간연금펀드의 팽창을 추구하였다. 결국 연금개혁 과정에서, 주식투자와 해외투자 비중의 상한선은 각각 70%와 40%로 크게 완화되었다³⁾. 공적연기금 대부분을 주식 등의 고위험 자산에 별다른 제약 없이 투자할 수 있게 된 것이다. 그 결과 2000년 연기금 재편 후 불과 1년 사이에 공적연기금의 주식투자 비율은 30%대에서 무려 60%대로 증가하였다. 특히 주식투자 증가분은 대부분은 해외주식시장으로 투입되었다. 해외주식투자 규모는 불과 1년 사이에 약 SEK 2,000억으로 10배가 넘게 증가하였다⁴⁾.

스웨덴에서 연기금의 주식투자 문제가 이슈화된 것은 금융시장 자유화 이전인 1970년대부터였지만, 이 시기 연기금의 주식투자가 갖는 의미가 근본적으로 변화하였음을 지적하지 않을 수 없다. 스웨덴 금융시장의 자유화가 완료된 2000년 이후의 연기금 주식투자는 1970,80년대에 노동운동진영이 자본이동 자유화 흐름 속에서 국내 산업자본의 안정적인 공급을 위해 추진한 것과는 여러 모로 다른 성격을 가지게 되었다. 공적연기금 운영이 노동-자본-국가의 삼자위원회의 손을 떠나고, 연기금이 민간위탁투자를 통해 철저하게 이윤논리에 의해 투자됨에 따라 새롭게 조직된 연기금의 주식투자에는 제조업 및 중소기업 부문에 대한 자본공급이라는 의도가 들어설 여지가 없어졌다. 즉, 사회적 관점에 의해 정부가 의도적으로 통제하던 투자는 수익극대화를 유일한 목적으로 하는 투자로 변화하였다.

이제 어떤 형태로도 스웨덴의 공적연기금은 과거와 같이 사민주의 공공정책과 경제성장을 위한 직접적인 신용조달 기능을 하는 공공 펀드로서 기능할 수 없게 되었다. 공적연기금이라는 집합적 자본 역시 금융시장에서 민간펀드와 마찬가지로 시장지향적인 전략에 따라 움직이는 글로벌 펀드가 되었고, 전세계 금융시장 팽창을 뒷받침하게 된 것이다.

2) 사연금위탁개인계정(PPR) 시장:공적연금 내부의 사연금시장 구축

연금개혁을 통해 ‘보편주의적인’ 스웨덴 공적연금의 일부로서 2.5%의 사연금위탁개인계정(PPR)을 도입한 것은 스웨덴의 투자펀드 산업에 커다란 기회였다. 특히 강제가입은 PPR시장을 대형화시켰다. 2000년부터 PPR 시장에는 총인구 900만 중 무려 약 440만 명, 즉, 스웨덴 인구의 절반이 연금펀드를 통해 금융시장에 참여하게 되었다. 이렇게 공적연금 개혁을 계기로 2000년에 유례없는 대규모 연금시장이 출현한 것은 규모의 문제를 넘어서는, 스웨덴인의 금융시장에 대한 인식과 태도를 바꾸어내는 문제였다. 이를 통해 스웨덴 노동자 전부는 연금펀드의 이해담지자가 되었다.

사민당 우파가 당내 반대집단을 설득하는데 동원한 논리 중 하나가 PPR은 불과 임금의 2.5%로서 전체 연금보험료에서 작은 부분에 불과하다는 것이었으나 기금 규모로 볼 때 이를 연금제도의 작은 부분으로 보기는 어렵다. PPR 시장은 2000년에 이미 SEK 980억으로 출발하였으며 2050년에는 SEK 1조에 이를 것으로 전망되고 있다.

더욱 중요한 것은 PPR 시장의 연금펀드 투자에는 거의 아무런 규제가 없다는 것이다. 고위험 투기성 투자에 대한 제한도 없다. 이는 PPR 시장에 참여하는 펀드의 기준, 수수료 체계, 투자규정을 마련하는 데에 규제보다는 시장원리의 완전한 실현, 즉 자유로운 완전경쟁 시장의 구축을 중심으로 한 결과이다(Hans Jacobsson, PPM, interview). 이에 스웨덴 노동자들의 연금보험료는 펀드 선택에 따라 아시아, 러시아 등에 대한 투기적 단기 금융자본의 일부를 구성하기도 한다. 스웨덴의 연금개혁은 남미나 동유럽과 같이 국내자본축적이나 자본동원에 대한 필요성에 의한 것이 아니었기 때문에 연금펀드의 해외투자 제한을 가할 필요가 없었던 것으로 보인다⁵⁾.

스웨덴의 PPR 시장은 유럽 최초로, 공적연금에 의해 조성된 시장으로서 다른 유럽국가의 연금개혁에 대한 하나의 시험대 역할을 하고 있다. 유럽의 금융자본 진영이 스웨덴 연금개혁에 대해 긍정적인 시선을 보내고 있는 것은 우연이 아니다. 연금개혁이 전반적으로 지연되고 있는 유럽 내에서도 스웨덴의 PPR 시장 형성은 선도적인 사례인 것이다.

반면에 PPR에 대한 스웨덴 대중들의 시선은 냉담하다. 2000년에서 2001년 사이 전체 PPR 연금펀드의 시장가치가 SEK 980억에서 SEK 610억으로 크게 감소한 것에서도 볼 수 있듯이 PPR과 같은 연금제도에서 세계금융시장의 부침의 결과는 온전히 가입자들의 미래 연금가치의 변동으로 반영되기 때문이다.

요약하면 스웨덴 연금제도가 철저하게 개인계정을 주축으로 재조직되고 부분민영화가 이루어지면서 연금제도 구성과 급여에 대한 시장의 영향력이 크게 증가하였다. 이는 연금제도의 시장화로 표현할 수 있다. 또한 스웨덴의 연금시장은 극단적으로 유동적이고, 개방적인 국제 금융시장에 그대로 편입되었다. 사회보장제도를 통해 형성된 연기금이 금융수익만을 목적으로 하는 금융자본의 일부로 전화되는 메커니즘이 형성된 것이다. 새 연금제도는 경제적인 권력을 은행, 보험사, 뮤츄얼펀드 등의 금융자본으로 집중시키는 기제가 되었다. 결론적으로 1990년대 스웨덴의 연금개혁은 연대성, 재분배적 성격에 기초했던 공적연금제도를 개인화, 시장화, 금융화시킨 것으로서 최근의 신자유주의적인 복지개혁 흐름 속에 있는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 이러한 자유주의적 연금개혁은 어떻게 가능하였는가? 즉, 스웨덴의 연금개혁은 어떠한 정치적인 역동성 속에서 이루어졌는가?

III. 1990년대 스웨덴 연금개혁의 정치

스웨덴 연금개혁의 정치적 역동성을 이해하기 위해서는 우파세력들이 연금개혁 과정에서 어떻게 주도권을 확보하였으며, 내부의 차이를 조정해나갔는지, 그리고 전통적으로 헤게모니 세력이었던 사민주의 정치세력이 자유주의적인 연금제도 개혁을 어떤 과정을 통해 수용하였는지를 살펴볼 필요가 있다.

1. 우파진영

1) 우파정당들⁶⁾: 연금개혁의 정치과정 주도

자유당과 보수당이 연금개혁위원회 구성을 주도하는 등 연금개혁에서 명시적인 주도권을 확보한 결정적인 계기는 1991년 부르주아 정부의 집권이었다. 1980년대 말에 시작된 경기침체는 집권사민당의 재선에 악영향을 미칠 수밖에 없었다. 게다가 스웨덴의 부르주아정당들은 역사적으로 견고한 연대관계를 맺고 있지 않았지만, 연금개혁이란 사안 앞에서는 일치된 입장을 보였다.

특히 보수당에 비해 의석 수가 적었던 자유당은 연금개혁위원회에서 리더쉽을 가지면서 특별한 역할을 수행하였다. 자유당은 연금개혁위원회 내부에서 좌우의 사민당과 보수당 사이에서 접착제와도 같은 역할을 하였다. 우선 자유당은 보수당에 대해 완전민영화안을 포기하고 연금개혁안을 최종적으로 승인하도록 설득하였다.

“보수당에서도 마찬가지로 논쟁이 있었으나 Carl Bildt가 개혁에 찬성했고 Bo Könberg가 이에 관련되어 있었다. 그는 5개 정당의 교섭을 종결시키기로 결정하였다. 그는 Carl Bildt에게 밤늦게 전화를 하였다.: 우리는 당신의 지지가 필요하다. 내일 우리의 프로포절을 지지하기 위해 나와줄 수 있겠는가? Carl Bildt는 그러겠다고 응답했다.” (Edward Palmer, RFV, interview 16)

또한 사민당에 대해서는 사민당 대표들이 연금개혁위원회 참여하기 전부터 부분민영화안을 수용하도록 설득하는 역할을 하였다(Bo Könberg, 자유당, interview).

1990년대 연금개혁 과정에서 자유당은 PPR 도입과, 공적연금의 축소를 의미하는 소득상한선 억제에 적극적으로 나섰으며 특히 피용자 보험료 도입을 크게 환영하였다. 후자의 경우 공적연금도 개개인의 보험료 저축의 결과에 다름 아니라는 인식을 확산시킬 수 있다는 이유에서였다. 이것은 ‘사연금으로 전환은 개인책임성을 강조하고 노동자들을 소자본가로 만든다’는 세계은행 등에서 주장하는 연금개혁의 정치적 효과와도 일맥상통하는 것이다.

한편 보수당 논리에 철저한 당론은 연금제도의 완전민영화였으나 연금개혁위원회의 보수당 대표는 연금개혁 협상에 참여한 초기부터, 완전민영화는 불가능하다는 것을 충분히 인식하고 있었다(Margit Gennser, 보수당, interview). 당내 의견절충 결과 보수당은 연금제도의 자본화, 시장화에 대한 확고한 전망을 갖춘 동시에 매우 현실적인 전환 장치를 갖춘 연금개혁안을 내놓았다. 보수당의 전통적인 입장은 완전적립식의 사연금을 위주로 하는 연금제도 도입, 즉 완전민영화안이었지만, 당원들이 부분민영화 안에 찬성하도록 설득하는 것은 사민당 내에서 연금개혁에 대한 합의를 끌어내는 것에 비해 그리 어렵지 않았다. 어떤 형태로든 스웨덴 공적연금제도에 PPR을 도입하는 것은 공적연금 제도의 자유주의적인 변화의 첫 발이 될 수 있기 때문이다. 실제로 보수당은 1990년대의 연금개혁이 끝이 아니라 약 15년의 전환기 이후에 새롭게 연금개혁을 논의함으로써 더 많은 개인계정 연금을 도입할 수 있다는 전망을 가지고 있었다. 게다가 연금개혁 후반에 보수당 대표는 위원회 내부 논의 과정에서 PPR의 크기를 2%에서 2.5%로 늘리는 데 성공함으로써 보수당의 입장에서 연금개혁안은 더욱 만족스러워졌다(Margit Gennser, 보수당, interview).

연금개혁위원회 내에서 우파정당들의 행동은 철저하게 자본진영과의 역할분담 및 공조 속에서 이루어졌다. 연금개혁위원회 내에서 보수당은 우파블록 전체의 입장을 대변하는 논쟁가로서 역할을 하였는데, 보수당대표가 사민당대표에 맞서 주장한 연금개혁의 주요 쟁점들과 이에 대한 입장은 보수당 단독의 것이 아니라 대부분 자본측(SAF)과의 협의를 통해 도출해 낸 것들이었다. 즉 보수당은 SAF의 입장을 연금개혁위원회 내부의 정치적 협상의 장으로 전달하고 대변하였다. 자유당 역시 이러한 우파진영의 의견교환에 참여하였으나 이들은 연금개혁위원회 전체를 리드하면서 조정하는 역할을 하였다.

요약하면, 보수당, 자유당, SAF는 지속적인 의견 교환을 통해 단일안을 도출해내는 정책 네트워크를 형성하였으며, 보수당은 이를 대표했다. 개혁연합내부에서 보수당은 사민당과 대칭을 이루면서 우파적 내용들을 계속 개진하였으며, 자유당은 조정자의 위치에서 유리한 연금개혁의 결과를 도출할 수 있도록 노력하였다. 총자본으로서 SAF는 연금개혁위원회 외부에 존재하였지만 보수당과의 공식적ㆍ비공식적 정책 협의를 통해 아이디어를 공유할 뿐만 아니라 전략적인 협력까지 하였다. 이들 보수당, 자유당, SAF의 역할분담은 효과적이었다.

연금개혁은 정당들 간의 타협을 통해 진행되었지만 이는 정당정치 영역에서의 우파정당들의 힘만으로는 불가능한 것이었다. 이는 스웨덴 사회에서 입지를 강화해 온 자본의 힘이 뒷받침되지 않고서는 불가능한 것이었다.

2) 자본: 사회적 조합주의로부터의 이탈과 로비중심의 전략

(1) 총자본(SAF)의 입장, 전략

스웨덴의 전체 자본진영을 대표하는 SAF(Sveriges Arbetsgivarareförening: 스웨덴사용자연합)는⁷⁾ 1998년 연금개혁을 전폭적으로 수용하였다. 1990년대 개혁의 핵심을 재분배적 체계에서 보험수리적 연금체계로의 전환, 금융시장에 투자되는 적립식 개인계정의 도입, 일반조세에 의한 최소연금의 보장으로 파악하였기 때문이었다(Göran Normann, SAF 내부자료; Hans Gidhagen. SAF, interview 25). SAF는 50년 가까이 도입을 기다려 온 PPR 크기가 보험료 2.5%에 불과한 것도 전체 공적연금 규모의 축소라는 점에서 긍정적으로 받아들였다. 공적연금 축소는 기업연금이나 개인연금 등 사연금의 팽창을 의미하기 때문이다. 피용자기여금 도입 또한 전폭적으로 환영하였는데 이는 단지 비용 문제 때문은 아니었다. 노동자들이 연금을 사회적 차원의 보장책이라기보다는 개인저축과 마찬가지로 개별적인 기여에 따른 소유물로 인식하도록 만드는 것, 이러한 ‘이데올로기적 긍정성’은 SAF의 연금에 대한 전통적인 견해와 일치하는 것이었다.

1990년대 연금개혁에서 SAF의 전략은 기존의 조합주의 하에서의 전통적인 영향력 행사 방식인 위원회 직접 참여가 아닌 우파정당들과의 협력과 로비, 이슈 주도를 통한 여론조성이었다. 이는 사회적 조합주의 하에서 정착된 게임의 규칙을 바꾸어내기 위한 것이었다. SAF는 기존의 정책참여가 결과적으로 사민주의 정치세력의 헤게모니를 유지하고 정당화시키는 역할을 했다는 판단을 하였던 것이다. 부르주아 정부가 1991년 연금개혁위원회를 구성할 당시 노조와 자본 등 사회단체를 배제한 것은, 이미 1980년대부터 SAF가 정책 참여가 아닌 정치집단으로 정체성을 바꾸기 위해 추진해 온 정치 전략의 전환, 즉 위원회 등의 공식적인 교섭기구에 참여하기보다는 의원들이나 정부공직자들과의 직접적인 접촉을 중시하고 로비와 대중선전에 더 중점을 두기로 한 것과 맥락을 같이 한다. 따라서 SAF로서는 연금개혁위원회의 특이한 정치적 구성은 자신들의 의도에 부합하는 것이었다.

이렇게 공식적 참여가 차단된 가운데에도 불구하고 스웨덴 자본진영의 견해와 최근 연금개혁 내용이 상당히 근접한 것은 우연이 아니다. 오랫 동안 SAF는 보수당 및 자유당과 긴밀한 관계를 맺어왔으며, 연금개혁에 관해서도 동일한 원칙과 견해를 가져왔다⁸⁾. 앞서 언급한 것처럼 1990년대의 연금개혁 논의 과정에서도 SAF는 부르주아정당들에게 각종 정책 내용을 제공하는 씽크탱크의 역할을 하였다. 특히 연결고리 역할을 한 것은 연금개혁위원회의 보수당 대표와 자유당 대표, 그리고 SAF 경제학자들 사이의 협의였다. SAF는 연금개혁에 대한 기본 원칙부터 세부내용에 이르기까지 아이디어를 공유하면서 이들이 연금개혁위원회 내에서 사민당 등과의 협상을 통해 무엇을 얻어야 할지를 지속적으로 의논하였다(Hans Gidhagen. SAF, interview 25). SAF가 직접 협상과정에 참여하지 않고도 영향력을 행사할 수 있었던 것은 이렇게 정치권과의 대화 통로가 원활하게 작동했기 때문이다. 즉, SAF의 원칙과 입장들은 우파 정당들을 통해 정당정치의 영역으로 진입하여 주요한 정책 아젠다가 될 수 있었다.

SAF의 영향력이 돋보인 부분은 무엇보다도 PPR의 도입과 1994년까지도 임금의 2% 기여금으로 결정되었던 PPR의 크기가 1998년 최종 법안 결정과정에서 2.5%로 늘어난 것이다. 이는 일견 정당들끼리의 정치적 거래의 산물로 비춰질 수 있다. 정당들이 협상의 주체로서 주된 역할을 한 것이 사실이지만, 이 과정에서 우파정당과 SAF 사이에 마지막 협상에 관한 대화가 있었음을 언급할 필요가 있다. 보수당의 정책 아이디어 배후에는 총자본의 영향력이 존재한 것이다. 노동진영과는 달리 SAF는 배제되지 않았다.

SAF가 막후에서 영향력을 행사하였을 뿐 연금개혁의 정치의 전면에 나서지 않은 것은 정치적 비용을 절감하는 효과 또한 낳았다. 피용자기여와 PPR 도입 등은 자본과 노동진영이 크게 대립할 여지가 있는 사안이었지만 SAF가 전면에 나서지 않는 한 노조들과 직접 대립할 계기는 없었다. 물론 평소에도 스웨덴의 노조와 자본이 ‘타협가능한 상대’로서 함께 일해왔다는 것, 즉 오랜 동안의 협약관계 속에서 지속되어 온 전통적인 노자협력관계는 이러한 분위기에 기여하였다. 오랜 동안 SAF는 노동조합들과 협상의 상대이자, AMF-pension 및 SPP 등 연기금운영회사의 공동소유자로서 협력해 온 것이다. SAF는 사민당과도 어느 정도 협조적인 관계를 갖고 있었으며 이는 노조와의 협력적 관계가 그러했던 것처럼 SAF의 정치적 영향력을 뒷받침하였다⁹⁾.

요약하면, SAF는 우파적 연금개혁 정책담론의 주요 생산자로서, 보수당과 자유당을 통해 자신들의 정책안을 실현시키는데 성공하였다. 여기에서 자본의 영향력 행사방식의 비공식성에 주목할 필요가 있다. 연금개혁 과정에서 총자본은 자신의 이해관계를 의회나 정부위원회에 직접 참여하는 전통적인 방식이 아니라 우파정당과의 비공식적인 협력을 통해 정부 정책에 투사하여 관철시켰다. SAF는 공식적인 사회적 파트너로서의 역할을 거부한 것이다.

(2) 금융자본의 연금개혁에 대한 입장, 전략

스웨덴의 금융자본 진영은 공적연금의 축소와 PPR 도입 등 연금개혁 내용과 직접적인 이해관계를 가지고 있었다는 점에서 자본분파 중에서도 연금개혁에 특별한 정치적 적극성을 보일 충분한 이유를 갖고 있다¹⁰⁾.

금융자본의 활동은 우선 연금개혁의 담론조성에 집중되었다. 특히 두드러진 역할을 한 것은, 거대자본가 집단인 발렌베리 가문의 지주회사격인 보험사 스칸디아(SKANDIA)였다. 이들은 금융시장이 자유화되던 1980년대부터 금융시장 발전이란 관점에서 스웨덴의 인구구조 변화에 따른 연금개혁의 필요성을 제기하기 시작했다. 많은 사람들이 스칸디아를 연금개혁의 선도자로 기억하는 것은 이들이 1990년에 개최한 연금개혁에 대한 대규모의 세미나와 보고서 때문이다. 여기에서 그들은 스웨덴에서 최초로 칠레식의 전면적인 연금민영화를 공식적으로 제안하였다. 이는 스웨덴 사회에서도 연금제도를 개인계정 중심으로 재구축하는 것, 연금펀드를 조성하는 확정기여방식으로 바꾸는 것이 설정가능한 대안이라는 사실을 널리 인식시켰다(Hans Svensson, 사민당-스칸디아, interview).

또한 보험회사들이 공적연금 재정위기 담론을 이용하여 자신들의 연금상품에 대한 홍보에 열을 올렸다. 거대 은행들과 보험회사들도 신문에 연금개혁을 촉구하는 기사를 냈으며 커다란 캠페인을 전개했다. 스칸디아를 비롯한 스웨덴의 금융자본은 상대적으로 수동적이었던 노동운동진영에 비해 매우 적극적으로, 연금개혁에 대한 자유주의적 담론을 생산하고 유포하였다¹¹⁾.

로비활동에 적극적이었던 것은 스웨덴 뮤츄얼펀드연합(Fondbolagens Förenings: the Swedish Mutual Fund Association)¹²⁾이었다. 이들은 정당에 대한 직접적인 영향력 행사와 담론 차원의 실천에 적극적으로 나섰다. 1998년 연금개혁 이후에는 이들은 개혁의 정당성을 대중들에게 설파하고, 또 더 많은 펀드 선택을 권장하는 활동을 하고 있다. 스웨덴 사람의 대다수가 펀드투자자가 된 상황에서 스웨덴 금융자본은 이제 스웨덴 펀드산업이 앞장서서, 미디어와 정치가들과 함께 투자에 대해 대중들을 교육시켜야 한다는 견해를 피력하고 있다(Pia Nilsson, 뮤츄얼펀드연합회, interview).

또한 1990년대 내내 연금개혁이 진행되는 과정에서 금융자본은 총자본의 일부로서 혹은 별도로 정치가들에 대한 비공식적인 접촉을 통해 영향력을 행사하고자 노력하였다. 거대은행들과 보험회사들, 보험회사연합회는 연금개혁 과정 전반에 걸쳐 정치가들에 대한 로비 활동을 벌였다. 즉, 대형보험사, 보험연합회, 뮤츄얼펀드연합 등의 금융자본들은 정치가들에게 비공식적 영향력을 행사하고자 노력하였으며, 이는 상당부분 성공적이었다.

마지막으로 연금개혁위원회의 사회집단 배제 방침에도 불구하고 금융자본진영의 여러 사람들은 전문가 혹은 참고인 자격으로 위원회에서 많은 발언 기회를 가졌다. PPR과 유사한 형태로 운영되어 온 민간연금펀드의 운영경험은 PPR시장 구성에 참고될 필요가 있었기 때문이다. PPR시장 형성과 관련하여, 연금개혁을 주장해 온 스칸디아를 비롯한 금융기관 관련자들은 1998년 즈음에 형성된 특별위원회에 전문가로서 참여하였다. 이런 참여를 통해 이들의 연금시장에 대한 주장은 직접적으로 반영될 수 있었다. 그러나 공식적 참여보다 어떤 의미에서는 더욱 결정적인 역할을 한 것은 비공식적인 영향력이다.

2. 사민주의 정치세력 

1) 정당: 사민당 우경화와 좌파당의 저항

(1) 사민당의 연금개혁 내용에 대한 입장, 전략

부르주아정부의 야심적인 기획인 공적연금 개혁의 성패를 가른 것은 전통적인 집권정당인 사민당의 태도였다. 언제라도 사민당이 재집권할 수 있는 상황에서 우파정당들 입장에서는 사민당의 연금개혁에 대한 동의를 확보하는 것이 연금개혁의 지속을 보장한다는 측면에서 반드시 필요하였으며, 대중적 지지가 불확실한 연금개혁에 대한 정치적 책임의 분산이란 측면에서도 중요한 것이었다.

사민당 지도부의 연금개혁에 대한 태도는 1991년 선거 패배 이후, 연금개혁위원회에 참여할 때 이미 변화하기 시작하였다. 사민당은 우파정당 주도의 연금개혁위원회에 참여하기 시작할 때부터 PPR의 도입을 부르주아정당들과의 연금개혁 협상의 전제로 받아들였다(Anna Hedborg, 사민당, interview; Ingela Thalen, 사민당, interview). 연금개혁위원회 참여는 연금구조 개혁을 수용하는 것을 전제하는 것으로서 이미 사민당 지도부는 우파정당들과 어느 정도 교감이 있었던 것이다(Ingela Talen, 사민당, interview 28).

사민당의 당내 입장은 통상적인 공식적인 의견수렴 기구를 통해 형성되지 않았다. 사민당 대표들은 지도부를 개인적으로 설득하였다. 중요한 정책결정에 앞서 통상적으로 열리는 평당원들이 참여하는 토론이나 하의상달 기구들은 열리지 않았다. 연금개혁안과 관련한 정당간 합의는 일반당원들의 지지 없이 사민당 상층부의 동의만으로 이루어진 것이었다. 이것은 사민당의 통상적인 정책 결정 과정에서 예외적인 것이었다.

지도부 단독으로 부르주아정당들과 타협했던 만큼, 당내에서 진통이 있을 것은 어느 정도 예측된 일이었다. 그러나 연금개혁이 사민당에서 공식적으로 논의된 것은 1996년에 와서였다. 계기는 1996년 특별 전당대회였다. 여기에서 연금개혁에 대한 반대 의견이 봇물처럼 터져나왔다. 개혁안 철회를 요구하는 320여개의 발의안(motion)이 쇄도하였고, 연금개혁에 대한 토론과 비판, 새로운 제안들이 쏟아져 나왔다(Karin Wigestal, 사민당, interview 30; Karen Anderson, 1998). 연금개혁 반대의 가장 큰 힘은 일반당원들로부터 나왔다. 사민당원들, 특히 오랜 동안 사민당 활동을 해 온 이들에게 ATP는 버릴 수 없는 소중한 가치의 일부였다.

연금개혁 반대 흐름을 주도한 것은 사민당내 좌파 그룹과 금속노조 및 건설노조였다. 당내 여성조직 또한 연금개혁에 호의적이지 않았다. 이들은 LO와 사민당 내부에서 끈질기게 연금개혁에 대한 반대 논의를 펼친 결과, 마침내 사민당 내부에서 대규모 재토론을 이끌어내었다(Karin Wigestal, 사민당, interview 30). 이 흐름을 이면에서 추동한 것은 금속노조, 사민당 좌파, TCO, 페미니스트 지식인, 좌파당 등과 함께 결성한 연금개혁반대를 위한 비공식모임이었다(Ulla Hoffmann, 좌파당, interview 8). 이에 1996년 사민당 전당대회는 단지 사민당뿐만 아니라 스웨덴 사회 저변에 넓게 분포되어 있던 연금개혁에 대한 저항의 마그마를 집결시켜 분출시킨 분화구의 역할을 하였다고 할 수 있다.

사민당내 갈등으로 인해 연금개혁이 두 차례 연기되면서 부르주아정당들은 연금개혁에 대해 심각한 위기의식을 가지고 사민당 지도부에 압박을 가하기 시작했다. 보수당은 연금개혁에 대한 정당간 합의를 깬다면, 다시는 우파 정당들과 어떤 사안이든 협상할 수 없을 것이라고 입장을 전달하였고, 중앙당도 연금개혁 철회시 당시 사민당이 필요로 하고 있던 경제정책에 대한 협조 역시 거두어들일 것임을 사민당 지도부에 통보했다(Ingela Talen, 사민당, interview 28).

최종적인 결정권은 정당지도부로 넘어졌다. 사민당은 연금개혁을 지속하기로 결정하였다. 한때 결론이 연금개혁 철회로 기울어졌으나, 사민당에 대한 우파정당들의 경고에 힘입어 다시 입장을 바꾼 것이었다.

사민당이 우파정당 주도의 연금개혁에 동의하게 되는 과정은 연금개혁의 정치과정에서 오랫동안 축적되어 온 사민당 내 토론문화와 민주주의의 전통이 억눌려졌음을 보여준다. 격렬한 논쟁과 수많은 문제제기에도 불구하고 정당위원회의 결정에 최종적으로 영향을 미친 것은 연금개혁과 관련된 당 내부로부터의 판단이나 일반당원들의 뜻이 아니라 정당들 간의 역학, 직접적으로는 부르주아정당들이 행사한 영향력이었다. 연금제도의 시장화, 금융화를 촉진하는 연금개혁에 대한 사민당내 합의는 애초부터 불가능하였으며, 사민당의 동의는 당지도부 주도 하에, 우파 정당들의 압박 속에서 이루어졌다.

그러나 전체 노동자들을 펀드투자자로 만드는 PPR 도입이 갖는 이데올로기적 함의를 고려한다면, 우파정당의 압박과 1990년대 초 경제위기의 영향 혹은 당내 민주주의의 결함보다 사민당의 동의에서 더욱 중요한 것은 사민당 지도부가 공적연금제도에서의 시장적 요소 및 ‘개인적 공평성’ 강화를 수용하였다는 것이다. 즉, 근본적인 문제는 사민당의 정책노선 우경화이다. 1980년대 경제정책의 통화주의적 선회, 금융시장 탈규제화 조치, 조세 개혁 등의 정책노선 변화는 이미 사민당 내에 자유주의적 사회정책 담론의 수용층이 형성되고 있었음을 보여준다. 사민당 내부의 변화에 힘입어, 경제위기 속에서 연금재정 문제가 불거지는 상황에서 별다른 사민주의적 대안을 갖고 있지 못한 사민당 지도부는 자유주의적 연금개혁안에 쉽게 기울어지게 된 것으로 보인다.

사민당의 정책적인 변화는 시스템 관리자로서 사민당의 지위에 기인하는 것이기도 하다. 1980년대 금융시장 탈규제화 조치를 적극적으로 추진한 것에서도 보이듯이 사민당은 금융시장들의 경쟁 격화 속에서 적극적인 자본유치와 금융자본의 상승을 통해 위기를 타개해나가고자 하였다. 사민당은 연기금축적 확대를 수반하는 자유주의적 연금개혁을 수용할 충분한 동기를 갖고 있었던 것이다. 사민당이 개별펀드 형성을 통한 공적연금 운영에 대해 아무런 문제제기도 하지 않은 것은 우연이 아니다.

게다가 사민당의 정치적 헤게모니 약화는 우파정당들과 구분되는 선명한 사회주의적인 정책으로의 복귀를 원천적으로 봉쇄하였다. 1991년 사상 최대의 선거 패배를 당하면서 사민당은 수 년 만에 다시 실각하게 되었다. 이후 다시 과거와 같은 안정적인 지지율을 확보할 수 없게 되고 우파정당들의 분열을 이용할 수 있는 조건이 사라지면서 사민당은 위기관리 차원에서 부르주아정당들과의 연대를 모색할 수밖에 없었던 것으로 보인다. 1994년에 다시 집권에 성공한 후에도 사민당은 여전히 부르주아정당의 정책협조를 필요로 하였다.

결국 스웨덴의 연금개혁은 변화한 정치적 경제적 조건의 변화 속에서 누적되어온 사민주의 정치세력의 패배 과정 속에서 사민당이 실용주의적으로 적응한 사례라 할 수 있다.

2) 노동운동의 수동화, 분열 심화

(1) LO((Ländsorganisationen: 블루칼라 노동자 노동조합 연맹)

공적연금제도를 비롯한 복지제도 발전을 주도했던 LO 역시 사민당과 마찬가지로 1990년대에는 연금개혁에 반대하지 않았다. 사민당 내부 균열에 사민당의 주요한 권력자원인 LO의 반대마저 더해졌더라면 사민당은 연금개혁을 끝까지 해내기 어려웠을 것이다. 특히 PPR 도입은 LO 입장에서는 이념적으로 가장 받아들이기 어려운 부분이었지만, LO는 이를 그대로 수용하였다.

그 이유 중 하나는 LO와 직접적으로 관련된 폴크삼(Folksam)과 AMF-Pension 등의 연기금운용사들의 존재 때문이었다¹³⁾. LO는 폴크삼에게 LO 조직원들의 PPR 계정을 민간금융회사들보다 더 낮은 수수료로 운용할 수 있는지를 타진하고 나서 PPR에 대한 지지의사를 굳혔다(Tore Lidome, LO, interview 21). 게다가 사민주의 운동과 함께 성장해 온 폴크삼 등에 노동자들의 연금을 적립한다면 부분민영화도 별로 문제될 것이 없다는 것이다.

“우리는 그들(Folksam)이 새 연금제도에 참여할 수 있는지를 타진했고, LO 멤버의 경우 Folksam을 선택하도록 할지 여부를 논의하였다. 만약 Folksam의 펀드를 선택한다면, (개인에게 부과되는) 운영수수료는 다른 보험회사의 펀드들보다 가능한 한 낮아야 한다는 점에 대해 논의했다. 그들은 우리의 제안을 정말로 좋아했다. 왜냐하면 그들은 보험회사이기 때문이다. 그들은 이를 매우 좋은 시스템이라고 생각했다.” (Tore Lidbome, LO, interview 21)

LO 지도부 일부는 노동자들의 연기금 형성을 임노동자기금안의 차선책으로 사고하기도 하였으나 LO의 연금전문가는 LO의 이러한 시도가 임노동자기금안의 연장선상에 있는 것이 아님을 강력히 주장하였다(Tore Lidbome, LO, interview 21). 즉, LO가 PPR 도입에 찬성한 것은, 금융자본에 대한 노동운동의 지배력을 확보하기 위한 것이 아니라는 것이다. LO가 고려한 것은 LO가 지분을 갖고 있는 이들 보험회사의 운영수입 증가와 노조원들에게 더욱 싼 펀드를 제공한다는 것 두 가지였다. 이는 스웨덴의 노동운동진영이 AMF-Pension, Folksam 등을 통해 팽창하는 연금시장에 대한 금융자본의 이해관계를 어느 정도 공유하였음을 보여준다. 특히 과거 임노동자기금안이 집합적 소유에 관한 것이라면 새 연금제도는 사회보장기금을 개별화하는 것이라는 점에서, 둘 사이에는 커다란 간극이 있다.

연금개혁에 대한 LO의 태도를 결정하는 데 중요한 역할을 한 것은 NDC 도입에 수반된 15/30 규정의 폐지였다¹⁴⁾. 이 규정은 전체 노동자들의 연금급여 수준을 향상시키는 역할을 할 뿐만 아니라 특히 평생노동 기간이 짧은 화이트칼라노동자들과 여성노동자들에게 유리한 것으로 알려져 있었다. 이런 의미에서 15/30 규정은 사민당이 블루칼라노동자뿐만 아니라 화이트칼라노동자까지 하나의 노동자계급으로 자신의 지지기반으로 아우르는 데 중요한 의미가 있는 것이었다. 그러나 사민당과 LO는 이견없이 15/30 규정의 폐지에 동의하였다. 15/30 규정 폐지가 전반적인 급여하락을 가져올 것으로 예상되는 가운데에도 LO는 노동기간이 길고 평생소득 변화가 완만한 자신들에게는 이 규정을 폐지하는 것이 더욱 유리하다고 보았다.

특히 15/30 규정으로 인한 승자로 여겨져왔던 LO의 양대 여성노조인 지방공무원노조(Kommunal)와 상업노조(Handels)가 연금개혁에 찬성 입장을 취했다. 연금개혁위원회의 정치가들은 이를 놓치지 않고 연금개혁의 정치적 정당성의 증거로 적극적으로 선전하였다. 그러나 반드시 지적해야 할 것은 지방공무원노조(Kommunal)와 상업노조(Handels)의 태도를 결정한 것은 15/30 규정 폐지가 내포하는 소득비례원칙 강화가 아니라 오히려 소득비례원칙에 반하는 최저보장연금의 급여 인상이었다는 것이다. 이들 노조는 노조원들 중에서 최저보장연금(the guaranteed pension) 수급자들이 많이 발생할 것으로 예상하였다. 즉, 이들은 소득비례원칙 강화에 찬성한 것이 아니라, 실질적으로는 최소보장 강화에 찬성한 것이었다.

사민주의정당과 결합하여 노동운동을 진두지휘해 온 LO의 연금개혁에 대한 태도는 소극적 수용으로 일관되어 있었다. 정치가들의 타협내용을 이미 정해진 것으로 받아들여 이를 바꾸고자 하는 어떠한 시도도 하지 않았던 LO의 태도는 SAF의 그것과는 사뭇 대조된다. LO의 수동적인 태도가 가장 잘 드러난 사안 중 하나는 피용자기여의 도입이다. 이는 당장 노동자들의 비용부담을 야기한다는 점에서 노동자들의 공통된 반발을 불러일으킬 수 있는 사안이었다. 그러나 LO는 이를 별다른 저항 없이 수용하였다¹⁵⁾.

물론 LO 내에서도 반발은 있었다. 건설노조와 금속노조 등은 연금개혁을 저지하고자 하였다. 이들의 불만은 주로 15/30 규정의 폐지에 따른 소득비례원칙의 강화에 기인한 것이었다. 강도 높은 노동으로 인해 이들 노조원들은 노동기간이 짧다는 것이 반대의 직접적인 이유였다. PPR 또한 이데올로기적인 이유에서 수용하기 어려운 것이었다. 그러나 금속노조와 다른 노조들과의 연대는 여의치 않았다. 이들의 반대는 연금개혁에 관한 일반노조원들의 광범위한 불만과 결합되지 못하면서 스웨덴 사회 전반은커녕 노동운동 내에서도 반대 흐름을 형성해내지 못하였다.

그 이유 중 하나는 LO가 연금개혁에 대한 의사결정을 최대한 비공식적이고 중앙집중적으로 진행했기 때문이다. LO와 사민당 지도부는 연금개혁을 총회안건으로 상정하여 태도를 결정하기 보다는 단위노조 간부들을 개별적으로 접촉하고 설득하는 방식을 선택했다. 지도부가 연금개혁을 둘러싼 LO 지도부와 기층 대중과의 괴리, 그리고 LO 내부의 의견 대립이 존재하고 있음을 명확히 인지한 상태에서, 이를 최대한 억누르고자 한 것이다. LO 지도부의 역할은 과거 ATP 논쟁에서와는 달리 정당들의 결정을 사후승인하는 데 머물렀다. 사민당을 통한 정치적 영향력 외에도, LO의 개혁담론 주도능력 또한 크게 약화되었다. 즉, 정책 제안 및 선점 능력이 저하되었다. 게다가 연금정치에서 LO는 지도부와 일반조직원 사이의 분열 및 산하노조들 사이의 분열 속에서 이를 극복할만한 지도력을 행사하지 못했다. 즉, LO는 연금정치에서 스웨덴 사회에서, 그리고 LO 내부에서조차 정치적이고 윤리적인 지도력을 행사하는 데에도 실패하였다.

LO가 연금개혁에서 주도적인 역할을 하지 못한 결정적인 이유 중 하나는 LO와 사민당의 특수한 관계이다¹⁶⁾. 이미 오래 전부터 사민당은 계급정당이 아닌 국민정당임을 천명해왔고, 블루칼라노동자 비중 감소에 따라 사민당의 권력기반으로서 LO의 의미는 약화되었다. 또한 사민당 입장에서는 LO와의 연대보다는 사민당과 자유당 등 우파정당과의 경제정책 연대가 긴요하기도 하였다. 그럼에도 불구하고 사민당 지도부와 LO 지도부의 결합이 여전히 견고한 것에서도 보이듯이 LO와 사민당 간의 인적 교류 및 조직적 밀착관계는 여전하였다¹⁷⁾. 문제는 정당과 노조의 관계에서 LO의 이니셔티브가 현격히 감소하였다는 것이다. 연금개혁과 관련해서도 LO의 사민당에 대한 영향력 또한 감소하였다.

이는 LO의 중앙집중적 구조와 함께 작용하여 연금개혁에 대한 LO의 입장이 아래로부터 형성되기보다는 사민당에 의해 규정되도록 만들었다. LO의 연금개혁 지지는 일방적으로 사민당에 의해 설득된 것이었고, 지도부에 국한된 것이었다. 지도부 간의 연계가 여전히 공고하였기 때문에 LO는 연금개혁에 관한 공식적인 협상 구조에서 배제되었을 때에도 이를 문제삼지 않았다. 따라서 사민당과 LO 사이에 연금개혁에 관한 더욱 활발한 의사소통이 있었던 것은 자연스러운 일이다. 그러나 의사소통은 주로 사민당의 LO에 대한 적극적인 설득의 형태를 띤 반면 1990년대 이전의 임노동자기금안이나 연기금운영안에서와 같은 LO의 정책이슈 주도를 찾아보기 어렵다. 결국 사민당과 LO의 협력관계와 LO의 중앙집중적 의사결정 구조는 1990년대 연금개혁 국면에서는 내부분열과 저항을 봉쇄해내는 역할을 하였다.

(2) TCO(Tjänstemännens Centralorganisation: 화이트칼라노동자 노동조합 연맹)

TCO를 사민주의 정치세력의 일부로 규정하기에는 무리가 있으나 TCO는 단체협상에서 LO와의 긴밀한 협력과 조정을 모색해왔으며 우파정당들보다는 사민당과의 협력 하에 복지국가 발전을 뒷받침해왔다. 1984년의 연금개혁위원회가 연금부분개혁-15/30 규정의 폐지-를 시도했을 때에도 이를 좌절시킨 것은 TCO였다.

그러나 TCO는 더욱 급진적인 1990년대의 연금개혁안을 별다른 저항 없이 수용하였다. 초기에는 TCO도 연금개혁에 반대 입장을 표명하였지만 대세를 바꿀 수 없다는 판단 하에 실익을 얻는 쪽으로 입장을 선회한 것이다. 주요한 실익으로서 이들은 학업크레딧에 관심을 집중시켰다. TCO 입장에서는 LO 노동자에 비해 노동기간이 짧으면서, 전문직 및 고위관리직 노동자에 비해서는 임금이 낮은 노조원들에게 15/30 규정의 폐기를 보상할만한 어떤 것이 필요하였다¹⁸⁾. 한편 TCO 연금전문가들은 PPR 제도가 가져올 노후소득의 불평등에 대해 우려는 하였지만, 이러한 우려는 TCO 내부에서 크게 확산되지는 않았다. TCO 지도부는 LO와 마찬가지로 PPR 도입이 가져올 정치적 혹은 장기적 효과는 간과하였다.

물론 TCO에서도 처음부터 완전한 의견일치가 이루어지지는 않았지만, LO와 달리 TCO는 중앙위원회에서의 논의 결과 공식적으로 만장일치의 답을 끌어냈다. 그러나 TCO와 산하노조들이 새 연금제도를 이해하고 개혁안을 받아들인 것은 아니었다. TCO 노조지도자들은 노동자들이 새 연금제도를 이해하기 어렵기 때문에 이를 이슈로 노조원들을 정치적으로 동원하기는 무척 어려울 것으로 보았다(Anna Stina Elsving, TCO, interview). 결국 TCO의 연금개혁에 대한 찬성은 LO의 그것과 마찬가지로 매우 수동적인 것이었다.

주목할만한 것은 TCO 지도부는 애초부터 연금개혁에 상당한 불만을 가졌음에도 불구하고 연금개혁을 적극적으로 막으려 나서지 않았다. TCO는 그 수에 상당하는 정치적 힘을 발휘하지 않았다¹⁹⁾. 이에 대한 한 가지 설명은 TCO는 LO에 비해 정치적 응집력이 약하고, 정당과 강력한 연계를 갖고 있지 않기 때문에 주요한 연금정치의 장이었던 정당정치에 영향력을 행사할 수 있는 통로가 협소하였다는 것이다. 물론 TCO의 지도부도 사민당과 호의적이고 가까운 관계를 가지고 있지만 LO와 사민당의 그것과는 질적으로 다르다. 연금정치에서 TCO의 무력감은 연금개혁위원회로부터 배제당한 것에 대한 반응이 LO와 사뭇 달랐다는 데에서도 드러난다. LO가 사민당을 의지하여 이를 문제 삼지 않았던 것에 비해, TCO는 참여를 원했으나 좌절되었다. 연금개혁 논의가 정당들끼리의 폐쇄된 공간에서 이루어지는 한, 정치화 정도가 약한 노조가 연금 정치에 개입하는 것에는 한계가 있을 수밖에 없었다.

독자적인 문제제기에 무력했을 뿐만 아니라 TCO는 타조직과의 연대에도 수동적이었다. 개혁 초기에 TCO는 좌파당, 금속노조 등과 함께 연금개혁반대를 위한 비공식모임에 참여하였으나 결국 태도를 바꾸었다. 블루칼라 노조인 금속노조 등과의 입장 차이를 강하게 의식하였기 때문이다. 이에 노동시장에서의 조건 차이에 따라 학업크레딧 등 이해관계를 분화시키는 해결책에 관심을 집중시킨 것이다.

요약하면, 1980년대 연금부분개혁 시도를 철회시키는 데 결정적 역할을 했던 TCO는 노조원들의 이익을 수호하기 위한 최소한의 방편으로 학업크레딧을 획득한 것 외에는 1990년대의 연금정치에서는 아무런 역할도 하지 못했다. TCO는 연금개혁에 대해 비판적이었으나, 연금개혁과 관련하여 노조원들을 조직하거나, 외부세력과의 연대를 통해 정치권을 비롯한 스웨덴 사회에 영향력을 행사하는 데 소극적이었다. 여기에는 정당과의 약한 연계 등 TCO가 갖고 있는 정치적 한계도 함께 작용하였다.

IV. 스웨덴 연금개혁의 정치적 특성

1. 정치적 균형의 변화와 자본진영의 일사불란한 대응

1950년대에도 스웨덴에서는 PPR 도입과 같은 자유주의적 연금개혁이 시도되었으나 1990년대에 들어서야 동일한 시도가 성공할 수 있었던 것은 무엇보다도 사민주의 세력과 우파 사이의 힘 관계의 변화 때문이다. 이런 힘 관계 변화와 자본이동의 자유화 등의 국제적인 정치적 경제적 환경 변화는 사민당 우경화를 야기하였다. 특히 1991년 선거에서 사민당이 사상최대의 패배를 기록하면서 1990년대가 부르주아 연정 집권으로 시작한 것은 결정적인 역할을 하였다.

특히 1950년대 ATP 논쟁에서와 1990년대 연금개혁 과정에서는 우파 내부의 의견대립이 사라졌다는 차이가 있다. 오랜 동안의 사민당 헤게모니 하에서 우파 내부 연계와 단결의 필요성은 더욱 커졌다. 이에 연금개혁의 정치과정 내내 사민주의 정치세력에 비해 금융자본진영을 비롯한 우파진영은 일단 게임의 규칙을 바꿈으로써 노조의 영향력을 차단하고, 적절한 역할분담을 통해 사민당에 압박을 가하면서 단일한 안을 추진할 수 있었다. 앞에서 살펴본 바와 같이 스웨덴의 자본진영은 이미 담론주도권을 확보한 상태에서 정치권에 충분히 의견을 전달할 수 있었다. 연금개혁 과정에서도 정당정치 내부 영역의 것으로 여겨지기 쉬운 정당간 타협 내용에까지도 우파블록 내에서의 공식적ㆍ비공식적인 협의를 통해 개입하였다. 보수당과 자유당은 SAF의 비공식적인 영향력 행사의 통로가 되었다.

즉, 스웨덴 연금개혁의 정치과정은 금융자본의 탈규제화로 인한 자본의 직접적ㆍ구조적 권력의 확대와 노동진영의 분열 및 수동화를 배경으로 하며, 이러한 힘 관계의 변화는 연금개혁의 정치과정을 직접적으로 규정하였다.

2. 분절적 포섭을 통한 정치적 저항의 무력화

연금개혁의 정치에 대한 앞의 설명은 스웨덴의 연금개혁이 우파의 분절적인 포섭전략의 성과임을 보여준다. 여러 집단들 간의 연금개혁에 대한 입장 차이에도 불구하고 연금개혁이 관철될 수 있었던 것은 무엇보다도 연금개혁안이 정책 패키지²⁰⁾로서 여러 집단을 포섭할 수 있도록, 나아가 타협을 강제할 수 있는 내용으로 꾸려졌기 때문이다. 기초연금액에 비한 최저보장연금 급여액 인상은 개혁 초기에 LO의 저임금 여성노동자들을 포섭해내는 효과를 낳았다. 또한 학업크레딧이란 요소는, 특히 TCO가 제기하는 연금개혁의 쟁점을 ‘크레딧 수준’의 문제로 협소하게 만들어 버렸다. 이는 잠재적인 연금개혁 반대세력이던 노동운동 진영에 이미 존재하는 분열을 자극하는 것이기도 하였다²¹⁾. 즉, 개혁안에 노동자들의 분열된 이해관계를 반영하는 여러 요소들을 집어넣음으로써 이들을 따로 따로 분리하여 포섭하였다. 이런 요소들로 인해 PPR 도입, 15/30 규정 폐지, ‘피용자기여 도입’이나 ‘상한액 유지를 통한 공적연금 축소’와 같은 노동자들에게 불리한 내용들도 별다른 저항을 불러일으키지 않고 한꺼번에 통과될 수 있었다.

개개인의 기여에 기반한 급여자격은 국가가 제한적으로만 축소시킬 수 있는 권리로서, 연금급여의 삭감은 강력한 정치적 저항에 방아쇠를 당기기 마련이라고 여겨지지만(Bonoli, 2000), 스웨덴의 경우 공적연금개혁은 별다른 대규모의 정치적 저항에 맞닥뜨리지 않았다. 이는 급여수준 삭감이 집단마다 서로 다른 영향을 미치는 매우 복잡한 방식으로, 여러 가지 상충적인 요소를 담는 방식으로 이루어졌기 때문이다. 즉, 기여액을 올리고 급여액을 낮추는 연금수정안보다 오히려 구조개혁의 복잡성이 정치적인 대립점을 흐려 버렸다.

연금개혁위원회가 구상한 연금개혁안이 갖는 이러한 패키지적 성격이 효력을 발휘할 수 있었던 것은 사회집단들이 민감하게, 분열된 반응을 보였기 때문이다. 기존에 심화되고 있던 노동운동 내부의 분열과 이를 봉합해 온 LO 헤게모니의 약화, 그리고 대안의 부재가 이를 가능하게 하였다. 노동자들의 차별적인 경제적 이해관계가 산발적인 쟁점으로 표현되면서, 노동운동 진영은 연금개혁의 개별화, 시장화 경향에 대한 공통된 우려에도 불구하고 하나의 목소리를 내지 못하였다.

나아가 선별적인 포섭기제로서 이렇게 하나의 패키지로 구성된 새 연금제도는 과거와 같이 ‘집합적 행위자로서의 노동계급의 재생산’에 복무하지는 않을 것이다. 이제 연금제도는 노동계급을 직업적 이익을 중심으로 하는 이익집단으로, 혹은 펀드에 따라 다른 이해관계를 갖는 개별적 행위자들로 해소하는 효과를 갖는다. 연금개혁 주도세력이 연금개혁을 성사시키는 데 관건이 된 것이 사민주의 노동운동 진영의 동의를 확보하는 문제였다면, 이들의 분절적 포섭 전략은 이를 해결하는 데 결정적인 역할을 하였다.

3. 조합주의의 역설

과거 복지정치의 핵심적인 요소로서 복지국가 발전을 견인했던 삼자타협주의는 노동-자본의 권력관계 변화 속에서 우파적 내용의 연금개혁 관철이 용이해질 수 있도록 선택적으로 이용되었다.

스웨덴의 연금개혁은 정당의 주도와 사회집단들의 배제 끝에 얻어진 결과라는 점에서 조합주의 붕괴의 산물이라고 주장할 수도 있다. 그러나 연금개혁의 정치 과정에서 정책에 대한 사회집단의 개입, 노동 자본 등 각 집단의 수직적으로 중앙집중화된 구조, 사회집단에 대한 국가의 통제, 특히 노동에 대한 합의의 강제라는 조합주의적 패턴은 선택적으로 지속되었다²²⁾.

첫째, 사회집단들의 정책결정 과정의 직접적인 참여 면에서의 변화를 살펴보자. 금융자본을 중심으로 스웨덴 자본진영은 PPR시장 구축과 관련한 위원회에 많은 전문가들을 공식적으로 참여시켰다. 즉, SAF는 위원회 참여를 거부함으로써 스웨덴의 조합주의를 손상시켰지만 사실상 자본 진영은 조합주의의 경계를 넘나들면서 연금개혁의 정치과정에서 실질적인 영향력을 행사하였다. 스웨덴의 사민주의적 조합주의는 자본주도의, 느슨한 형태의 조합주의로 변화하였다.

사회집단들의 정책결정 과정에 대한 참여는 정식위원회 참여는 아니지만, 참고집단 수준의 참여, 개별정당과의 정책협의, 의견서(Remiss)와 같은 피드백 장치 등 변형된 형태로 지속되었다. 결국 국가, 노동, 자본의 권력관계 변화를 배경으로 한 이러한 변형은 사회집단들의 영향력에 큰 편차를 가져왔다. 이는 정당과의 연계가 약한 TCO 등의 영향력은 최소화시킨 반면, 이미 1980년대부터 로비 등 비공식적 연계를 강조해 온 SAF의 영향력은 축소시키지 않았다.

주목할만한 것은 LO의 태도이다. 이런 변화로 인해 가장 큰 타격을 입었을법한 LO는 사민당과의 조직적 연계를 통해 정책결정에 자신들의 목소리를 충분히 반영할 수 있을 것이라는 자신감을 여전히 갖고 있었다. 실제로 연금개혁 과정에서 사민당과 LO의 협력관계가 약화되었다는 증거를 찾기는 어렵다. 사민당은 연금개혁위원회를 대표하여 LO를 설득하는 역할을 하였으며 이러한 의사소통의 통로는 정당들의 LO에 대한 영향력 행사, 나아가 연금개혁의 성사를 가능하게 하였다.

두 번째, 정부의 강력한 조율기능은 세력 균형의 변화에도 불구하고 1990년대 연금개혁의 정치에서도 발휘되었다. 과거 스웨덴의 조합주의는 국가의 노동과 자본에 대한 합의 부과를 통해 작동하였다. 즉, 사회집단의 정책 참여는 부과되는 규율에 대한 수용이란 상호성을 의미하는 것이었다. 그러나 연금개혁 국면에서 관찰되는 것은 조합주의적 참여의 형식은 대폭 축소, 변형된 반면에 사회집단에 대한 규율, 특히 노동운동 세력에 대한 사민당의 통제는 작동하였다는 것이다. 즉, 사민당과 LO의 견고한 관계는 노동운동 헤게모니 축소 속에서 노동진영이 더 이상 정책 이니셔티브를 가지지 못한 상태에서 사민당의 노동운동에 대한 합의 강제가 가능하도록 만들었다. 이것이 LO가 기층노조원들의 반발에도 불구하고 사민당과 함께 자유주의적 연금개혁에 찬성할 수 있도록 만든 핵심적인 정치적 기제이다.

세 번째, 각 사회집단들의 수직적으로 중앙집중화된 구조 및 중앙의 규제라는 조합주의적 특성은 왜 연금개혁에 대한 저항이 대중적인 불만을 기반으로 정치적 폭발력을 가질 수 있었음에도 불구하고 최근의 오스트리아나 프랑스 등지에서 전개된 연금파업과 같은 적극적인 형태로 전개되지 않았는가라는 문제를 해명하는 데 결정적이다.

1990년대 스웨덴 연금개혁의 정치의 두드러진 특징 중의 하나는 LO, TCO 등의 중앙노조 지도부와 일반노조원의 괴리이다. 노동운동 진영의 연금개혁 수용은 일반노조원들의 반대를 무릅쓴 것이었다. 노동운동 진영의 동의는 노조지도부에 설득을 집중한 끝에 도출된 것이었다. 노동조합의 수직적인 의사결정 구조는 그 상향적 작동의 가능성에도 불구하고, 기층 대중의 불만과 저항을 각 조직 단위에서 효과적으로 봉쇄하는 역할을 하였다. 끝내 설득되지 않던 금속노조와 건설노조의 연금개혁에 대한 반대 그리고 다수 노조원들의 불만은 사회적 갈등으로 확산되지 않고 LO 내부의 의견대립 문제로 봉쇄되었다. 연금개혁에 대한 불만은 사회적 의제로 확산되지 않았다.

연금개혁 반대진영이 주도한 연금개혁에 대한 최대의 갈등이 사민당 내에서 분출되었던 것은 우연이 아니다. 그러나 사민당 내에서도 즉, 중앙집중적인 노동-자본-국가의 관계 속에서 지도부로 집중된 권력은 연금개혁에 대한 저항을 가로막는 역할을 하였다. 견고하고 안정적인 조합주의의 전통 속에서 수직적이고 중앙집중화된 형태의 조직 단위의 의사결정은 여전히 작동하였다.

가장 안전한 제도변화는 합의를 통한 관리되는 변화이다. 이 점에서, 사회적 조합주의는 복지제도의 급격한 후퇴 국면에서 정치적 유용성을 가지고 있었다. 사회적 파트너쉽은 사회집단들에게 합의를 부과하고 급격한 변화 속에서 제도화된 계급타협의 질서를 유지하도록 하는데 결정적으로 기여하였다. 새롭게 주도권을 갖게 된 우파정부나 자본 입장에서 조합주의의 요소를 전적으로 폐기할 필요는 없었던 것이다. 연금개혁의 정치 과정은 자본의 상승 국면에서 국가-노동-자본의 삼자협력주의가 변형되어 선거정치의 영향을 차단하고 대중동원을 억제함으로써 연금개혁을 정치적으로 실행가능하게 만들었음을 보여준다.

결국 공적연금 제도의 개별화, 시장화, 금융화 압력에 대해 사민주의적 조합주의의 요소는 이를 막기보다는 오히려 우파진영 주도의 일정한 변형을 거쳐 공적연금제도의 자유주의적 변모를 촉진하였다.

V. 나가며

연금제도의 자유주의적 전환을 막는 데 복지국가 발전 과정에서 형성된 정치구조는 힘의 균형이 변화한 상황 속에서 별다른 역할을 하지 못했다. 이 과정에서 기존의 사민주의 세력은 변형된 조합주의 시스템 하에서 주도권을 발휘하지 못했으며, 우파주도 개혁의 커다란 흐름에 큰 변화를 가져오지 못한 채 세부 내용에서만 그 효력을 발휘할 수 있었다.

따라서 스웨덴 대중들이 사회적 시민권 원칙에 따른 복지제도를 유지할 수 있을 것인가의 문제는, 지금 현재 벌어지고 있는 복지후퇴를 둘러싼 싸움에서 이미 자본주도로 재편성된 조합주의의 형식이 아닌, 그들이 오랜 사민주의의 경험 속에서 체득한 연대, 평등의 가치를 관철시킬 수 있는 대안적인 정치적 형식을 찾을 수 있을 것인가에 달려있다. 특히 각 부문노조들이 협소한 이해관계를 넘어설 수 있느냐는 스웨덴 노동운동 및 좌파 진영의 정치적 공간 확보의 관건이 될 것이다.

그러나 노동운동 진영이 조합주의의 제도화된 형태의 정치적 교환에 익숙해져 있는 상황에서 이들은 아직 새로운 상황에 자본진영만큼 유연한 대응을 하고있지 못하다. 1990년대 스웨덴 연금개혁의 정치과정은 대중들이 기존 연금제도에 대해, 사민주의적 전통의 일부로서 여전히 애착을 갖고 있으나 이를 발휘할 만한 정치적 실천의 형태를 발견하지 못했음을 보여준다. 즉, 대중들의 저항력을 연대를 통해 조직하는, 대안적인 정치적 실천 형식에 대한 모색 없이는 이러한 저항은 개별화를 매개로 하는 자본의 공세에 의해 침식될 수밖에 없다.

한/노/정/연

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[ 인터뷰 ]

Anna Hedborg, 사민당

Anna-stina Elsving, TCO (화이트칼라노동조합연맹)

Bo Könberg, 자유당

Hans Jacobsson, PPM(PPR 중앙운영기구)

Hans Svensson, 사민당-스칸디아(보험사)

Inger Thalen, 사민당

Irenne Wennemo, LO, interview

Karin Wigestal, 사민당

Margit Gennser, 보수당

Palmer, Edward, RFV(스웨덴 사회보험청)

Pia Nilsson, 스웨덴뮤츄얼펀드연합회

Tore Lidbom, LO(블루칼라노동조합연맹)

Ulla Hoffmann, 좌파당