기획번역/『현장에서 미래를』39(1998/12)

유연안전성: 노동시장정책 개혁의 새로운 패러다임?(2)

Flexicurity: A New Paradigm for Labor Market Policy Reform?

기획번역

유연안전성 : 노동시장정책 개혁의 새로운 패러다임?(2)

톤 빌트하겐(Ton Wilthagen)

암스테르담대학 SInzheimer 연구소 선임연구원

차 례

1. 서론

2. 네덜란드의 법적·사회적 보장제도와 사회경제적 정책결정의 몇가지 전형적 특징

2-1 네덜란드의 코포라티즘 제도

2-2 능동적 노동시장정책 대 수동적 노동시장정책

2-3 탈규제와 노동시장의 유연화

3. □Flexicurity□로의 길

3-1 예상하지 못한 길

3-2 탄력적 고용의 제한

3-3 유연화와 안전성

3-4 사회적 파트너의 역할

3-5 이론에서 실천으로

4. 결론: 유연안전성과 이행기 노동시장

3. □유연안전성□(Flexicurity)으로의 길

3-1 예상하지 못한 과정

네덜란드에서 유연성과 안전성의 결합으로서의 유연안전성의 개념은 과거에는 분리되었던 수많은 정책결정의 영역과 계통들이 점점 뒤얽히는 사회법률적·정치적 과정에서 출현할 수 있었다. 상당한 정도로 이런 연결은 잘 고려된 것이었고, 새롭고 선진적인 지식과 통찰에 기초한 것이었다. 그럼에도 불구하고, 이 과정은 예상치 못한 것이었다. 다시 말해, 이 과정은 보다 광범한 정치적·경제적 상황의 발전에 의존·부속된 것이었으며, 한편에서 사회적 동반자들 간의, 그리고 다른 한편으로는 사회적 동반자들과 정부간의 협상의 결과에 더욱 의존하는 것이었다.

최근에 발표한 연구에서, 비서(Visser)와 햄메리히(Hemerijck)는 네덜란드식 제도의 발전(이들은 이 제도를 □단일한 제도적 틀 또는 정책영역을 초월하여 공통된 □폴더모델□□로 보기를 거부한다)을 정책학습·문제해결의 과정, □수많은 우연적 요인들로 포장된 (...) 조정과 개혁의 궤적□으로 적절히 묘사하고 있다. 거대한 구상이나 종합적 계획(master plan)같은 것은 존재하지도 않았다.

) Visser & Hemerijck, op. cit., pp. 184-185.

3-2 탄력적 고용의 제한

정책결정의 첫번째 기조는 네덜란드 정부에 의한 탈규제·유연화의 추구이다. 위에서 지적한 것처럼, 이런 노력은 1980년대부터 이루어졌다. 많은 나라들의 경우와 같이 탈규제 작업은 성공적이지 못했다. 모든 것을 고려할 때, 사회와 경제의 관할권 분쟁은 중지된 것이 아니라, 부분적으로는 초국가적 규제 때문에, 또 부분적으로는 탈규제가 새롭지만 상이한 종류의 규칙을 만들어낸다는 □사회적 사실□ 때문에 오히려 강화되었다. 1990년대에 □시장, 탈규제, 그리고 입법의 질□(Markwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit: MDW)이라는 새로운 작업이 시작되었는데, 이것은 예를 들어 공공수송과 직업안전 및 보건과 같은 영역을 포괄하고 있다. 게다가, 새로운 네덜란드 정부는 연정합의에서 지속적인 탈규제, 그리고 사회보장을 포함한 여러 영역에서 시장주도의 인센티브와 민영화의 도입을 약속했다. □유연안전성□에 대한 어떤 책임도 없었으며, 이 혼성개념은 아직 만들어지지도 않았었다.

) 이 작업은 □변화하는 문화적·사회적 관계에서 인민의 자립성 증대□에 부합하는 □보호의 필요성과 역동성의 필요성 간의 새로운 균형□을 확립하려고 노력한다(MDW Memorandum, 하원 1994-1995, 24 036, 1호).

) 이런 의도의 결과들 중의 하나는 1996년 질병결근수당법(Zeiktwet)의 폐지와 질병으로 인한 장기결근의 경우 지불지속 의무의 확대에 관한 법률(Wet Uitbreiding Doorbetalingsplicht bij Ziekte: WULBZ)로의 대체이다. 이제는 사용자가 질병으로 인한 장기결근 1년차에 질병을 앓는 노동자에게 임금을 계속 지불해야 할 의무가 있다(자신의 주머니에서, 그러나 원한다면 금융상의 위험에 대비해 보험에 들 수 있다). 이 조치는 탄력적 고용의 이용증가와 더욱더 선택적인 고용절차 및 전략(신청자와 새로운 직원의 보건상 위험을 평가하려는 시도)을 유발하고, 그리하여 노동시장의 분절화 경향을 강화한다는 이유로 심한 비난을 받았고 또 여전히 비난받고 있다. 또다른 예는 1998년 1월 1일부터 시행되는 장애보험 경험등급원칙의 도입이다.

사실 사회보장은 정책결정의 또다른 적절한 요소를 대표한다. 여기에서 관심사는 제도를 미래에도 적절하고 접근 가능하도록 유지시키는 것이었고 지금도 그러하다. 더욱이, 2장에서 설명한 것처럼, 사회보장은 점점 더 노동참여와 고용의 촉진을 목표로 하는 노동시장전략과 연결되게 되었다. 좋은 예는 □보장에 관한 작업□(Werken aan zekerheid)이라는 의미심장한 제목을 가진 1996년 정부의 각서이다.

세번째로, 극히 중요한 것은 무정형적 노동자들(또는 네덜란드에서 흔히 부르듯이, □유연노동자들□)의 법률적·사회적 지위에 대해 정책결정자들 사이에서 점증하는 우려이다. 1983년과 1986년 사이에 탄력적 고용에 과한 연구들은 정부를 대신하여 수행되고 발표되었다. 이들 출판물에서 미래의 정책에 관한 수많은 문제가 제기되었다. 탄력적 고용이 노동시장의 유연화 증대와 기업내 유연성 증대의 전반적인 추구와 부합한다는 점이 인정되었다. 이 주장에 따르면 유연화는 기업의 국제경쟁력 증대라는 관점에서 기업들이 변화하는 시장의 상황에 대처하고 비용을 통제할 수 있도록 하는 것을 목표로 하고 있다. 더욱이, 유연노동의 이용과 (특히 preempting) 정리해고법 간의 상호관계가 가정되어 있다.

) □유연노동관계: 1차 작업그룹 보고서□(Flexibele Arbeidsrelaties. Rapportage van de eerste fase van de Werkgroep Flexibele Arbeidsrelaties). Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenenheid, Juli, 1986.

) 적어도 이것은 연구프로젝트에서 연구대상이 된 기업들이 표현한 의견이었다. Arbeid op Maat. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenenheid, december, 1986을 보라. 1996년 현재 유연고용과 관련된 사람의 추정치는 전체 노동인구의 9%였다(중앙통계국). 또다른 추정치는 15%이다(사회사업고용부/Bolweg).

문제는 유연고용의 사회적 수용, 여성해방과 완전고용 목표에 대한 영향, 고용관계상의 잠재적 긴장, 그리고 사회적 동반자들의 역할과 노동운동의 약화 등에 관한 것이었다. 유연고용노동의 중심적 난점은 다음과 같은 것으로 인식되었다: 한편에서 다른 방식으로는 창출되지 못했을 고용이 창출된 ― 그리하여 노동시장의 특정그룹, 즉 여성과 소수인종에게 기회를 제공한 ―반면, 다른 한편으로 유연고용에는 부정적인 사회적 영향(관련 노동자들의 매우 취약하고 종속적인 지위)이 수반한다. 따라서 사회적 동반자들과 정부 양자가 이 영역에서 특정한 책임을 져야 한다는 결론이 나온다. 후자는 일정한 최저기준이 충족되도록 보장해야 한다. 개념정의상 유연고용이 배제하는 것으로 여겨지는 최저기준의 하나는 □고용안정□이다.

) Flexibele arbeidsrelaties, pp. 25-36.

1990년에 발표된 보고서는 □어떻게 (미래의) 사회보장제도가 유연고용에 적용될 수 있을까□라는 문제에 접근하기 위하여 유연고용과 사회보장 간의 관계를 다루고 있다(Vriend & Korpel, 1990). 이 연구는 보다 더 구체적인 규칙의 제정이 비생산적 효과를 가져올 것이기 때문에 사회보장제도로 구체적이고 특정한 상황을 다루려고 시도하지 말라는 경고를 포함하고 있다.

3-3 유연화와 보장

일반적으로 유연고용과 무정형적 노동관계에 관한 논쟁은 노동시장의 유연화에 대해 일정한 제한을 가할 필요성의 고려에 의해 지배되었다. 1995년말 사회사업고용부 장관 아드 말커트(Ad Malkert, 노동당)가 □유연화와 보장□(Flexibiliteit en Zekerheid, 1995년 12월)이라는 각서에서 의도적으로 유연성 문제와 (사회)보장의 균형을 이루려고 시도하자 이런 상황은 변하게 되었다. 이 각서에는 □정규직 노동자들□의 해고보호조항을 조정하고(시험기간의 단축, 고지기간의 단축, 고지 또는 허가신청의 의무 없이 임시 고용계약을 확대할 가능성의 확대), 노동시장에서 중재활동에 대해 파견대행업체들에 대한 허가를 폐지하고, 임시 파견노동자들의 법률적 지위를 향상(고용조건에 관하여, 그들의 대행업체와의 관계는 정규고용계약과 마찬가지로 가능한 것으로 정의되어야 한다 ―이른바 법률상의 추정)하기 위한 일련의 상호연관된 출발점과 제안들이 포함되어 있다. 장관은 해고법체계를 개혁하려는 기존의 제안을 철회할 것을 제안하였다.

이 제안의 핵심은 시미티즈(Simitis, 1994)가 제안한 전략과 유사하다. 그는 노동시장의 특정그룹(예를 들어, 여성)을 위한 □보호적□ 노동법의 부정적 결과를 강조한다. Simitis는 노동법의 정상성(normality) 개념을 비판하며, □유연한 개입□의 전략을 제안하였다.

사회사업고용부의 한 관료는 이와 같은 유연성과 안전성 제안의 독특한 결합을 일종의 □유산자와 무산자 권리의 재배치□라고 규정한다. 게다가, 이 관료는 유연화와 보장의 문제가 발생했다는 바로 그 사실을 유연안전성을 이용함으로써 사용자들이 옹호하려는 네덜란드의 해고제도와 연결시킨다. 그는 □운이 좋게도 우리는 약간의 경직성을 가지고 있다!□고 진술했다. 이와 같은 진술은 도레(Dore, 1986)의 □유연한 경직성□ 개념을 상기시킨다: 한 정책영역상의 경직성은 다른 정책영역에서의 유연화 또는 적절한 조절을 유발하거나 그것의 전제조건이 되기도 한다.

) 개인적 대화

중요하게 지적해야 할 점은 네덜란드 정부의 유연화와 안전성제안이 무엇보다도 노동자들의 법적 지위와 관계된 것이라는 점이다. 게다가 영어식 혼성개념인 flexicurity 자체는 정부에 의해 사용되지도 않았고 또 사용되고 있지도 않다. 그러나 그와 동시에, 1995년 8월, 유연안전성의 개념은 정책집단들에 뿌리 내리게 되었다. 사회학자이자 네덜란드 정부과학정책협의회 (Wetenschappelijke

Raad voor het Regierings-beleid, WRR)의 위원인 한스 아드리안센스(Hans Adriaansens)는 연설과 인터뷰에서 이 개념을 사용하기 시작했다. 한스는 이 개념을 □직업내의 보장□에서 □직업자체의 보장□으로의 이전이라 정의하며, (노동자들의) 유연화에 대한 태도변화와 사회보장제도의 유연화·활성화를 주장하고 있다.

) Adriaansens의 힉스포르스(Hikspoors)와의 인터뷰(Hikspoors, 1995). 유연안전성(flexicurity)은 직업보장(job security)보다는 고용보장(employment security)과 관계가 있다. 이 개념은 새로운 안정고용 전략의 핵심개념이 된 □고용가능성 보장□(employability security)과도 다르다. Auer(1998)를 보라.

3-4 사회적 동반자의 역할

네덜란드의 연립정권 내에서는 유연화와 안전성(대개는 줄여서 flex & security, flex & zekerheid) 제안에 대해 어떤 합의에도 이르지 못했다. 다라서 노동재단이 이 문제에 관하여 권고를 하도록 요청받았다.

앞에서 요약한 것처럼, 재단은 긍정적 협상전략으로 유명한 기구이다. 노동자와 사용자 양자의 독자적 관점에서 보아도, 이른바 □윈-윈□ 결과의 추구는 재단의 핵심이다. □파트타임 노동촉진과 노동시간패턴의 차별화□(Bevordering van deeltijdarbeid en differentiatie in arbeidsduurpatronen)라는 제목의 1993년 권고안은 비록 특수하게 파트타임 노동과 기업효율성을 다루지만, 현재로서는 유연화와 안전성에 관한 법안이 합의에 이르도록 한 선구적 합의들 중의 하나로 볼 수 있다.

) 작업장 수준의 윈-윈 사고법에 관해서는 Levine(1995)를 보라.

그 당시 침체기에서 회복중이던 재단에서, 노동자와 사용자의 연맹들은 1996년 4월 3일 발표된 같은 이름의 각서에서 유연화와 안전성에 관한 상세하고 준비된 합의안에 도달하려고 노력했다. 더욱이, 1993년 4월 2일 사용자 단체들과 노동조합, 그리고 비영리 고용촉진단체인 START는 새로운 법률이 시행된 후에 임시 파견노동자들의 법률적 지위를 어떻게 조절할 것인가에 관한 협약을 체결한 바 있다. 그들은 단체협약이 5년간 효력을 갖도록 결정했다. 이 협약은 파견업체를 위해 26주 이상 일한 노동자는 확정된 조건의 고용계약을 맺는다는 항목을 포함하고 있었다. 18 내지 24개월 이후에 이 계약은 상시계약으로 전환되도록 되어 있었다.

) Publication no. 2/96

사회적 동반자들의 주도력은 정부로부터 크게 환영받았다. 거의 모든 권고안들이 새로운 법률을 위한 일련의 제안으로 받아들여졌다(그러나 계약해제의 경우 상고의 가능성을 도입하는 제안은 제외되었다). 재단은 얼마전에 정치가들이 □정치의 우위□를 다시 요구하기 전까지 재단의 지위에 대한 이런 새로운 인정과 평가를 기꺼이 받아들였다.

1997년 3월 7일 유연화와 보장법(Flexibility and Security Bill)이 임시고용 파견업체 허가의 폐지를 제안하는, 중개를 통한 노동자할당에 관한 법안(Wet Allocatie Arbeidskrachten door Intermediairs, WADI)과 함께 네덜란드 하원에 제출되었다. 이 새로운 제안의 근거는 다음과 같이 제안되었다.

□... 전통적인 고용계약으로 고용된 노동자들에게 아주 높은 수준의 보호조항이 있는 반면, 유연고용하의 사람들은 높은 수준의 불안정에 직면하고 있다. 그러므로 정부는 네덜란드 노동법을 근본적으로 재검토하여 개정하려고 노력해 왔다. 그렇게 함에 있어 정부는 균형잡히고 안정되고 유연한 고용관계가 경제적으로 경쟁력있고 사회적으로 건전한 노동제도의 핵심이라는 의견에 기초하여 작업을 진행해 왔다.□

) 사회사업고용부,  information leaflet I 003 E, 1997년 4월 유연화와 보장법안.

새로운 법안의 주요한 특징은 다음과 같다:

- 두가지의 이른바 법률적 추정은 무정형적 노동자들의 지위를 강화할 것이다(고용계약의 존재와 계약시에 합의된 노동시간에 대하여).

- 특정한 경우 호출노동자들은 호출받아 일하는 경우 최저 3시간분의 임금을 주장할 수 있다.

- 사용자가 일하지 않은 시간에 대해 임금을 지불할 필요가 없다고 주장할 수 있는 기간은 6개월로 단축한다.

- 수습기간은 기본적으로 2개월로 유지한다.

- 정해진 기간의 계약은 비록 계약연장의 경우에도(현재에는 종결허가가 필요하다) 연속 3회(이상)의 계약연장이 있는 경우를 제외하면, 합의된 날짜에 종결된다.

- 파견업체와의 임시고용계약은 고용계약으로 간주된다. 첫 26주간에 대해서는 예외로 한다.

- 파견업체가 허가를 받아야할 의무는 취하한다. 이런 유형의 고용의 최대기간(현재 6개월)도 폐지된다.

- 단체협약이 달리 규정하지 않는 한, 파견노동자를 제공하는 조직은 동일하거나 유사한 일을 수행하는 고용 노동자의 임금에 상응하는 임금을 노동자들에게 지불해야할 의무를 계속 갖는다.

- 정식고용계약을 노동자에게 고지할 현행기간을 단축한다.

- 노동자들은 경제적 또는 금융적 이유로 인한 해고의 경우 지역 고용사무소장에게 형식상의 반대의사를 고지할 필요가 없다.

- 계약해제의 경우 지역법원 판사는 예를 들어, 병가중인 노동자의 경우 노동자와의 고용계약을 종결하는 것이 금지되어 있는지 여부를 점검해야 한다. 위의 경우 사용자는 판사가 복직 가능성을 판단할 수 있도록 노동자에 대한 재고용계획을 제출해야 한다.

새로운 법률은 1998년초 시행될 예정이었다. 사회사업고용부에 따르면, 이 제안들은 유연성과 노동자의 공동결정, 휴가규정의 개혁(휴가비축 자격, 보다 유연한 휴가조정)을 강조하는 새로운 노동시간법(Arbeidstijdenwet), 여러가지 형태의 유급 또는 무급휴가, 그리고 노동자들이 사회보장권리에 대한 어떤 부정적 결과 없이 무급휴가에 들어갈 수 있는 사회보장규정의 조정을 다루는 □노동과 육아□(Arbeid en Zorg)에 관한 의안들과 같은 최근의 다른 법안 및 의안과의 관계에서 고려되어야 한다. 우리는 여전히 유연성과 안전성에 대한 악명높은 장벽인 연금제도의 개혁을 추가할 수 있다. 급진적 제안은 파트타임노동을 사회보장의 권리와 혜택상의 규범으로 받아들이는 것이다. 즉 풀타임 노동자는 더이상 파트타임 노동자에 비해 어떠한 이점을 갖지 못한다는 것이다. 따라서 파트타임 노동이 강제적으로 촉진된다. 동일한 발상법에 따라 모든 가구가 1.5개의 일자리만을 갖도록 장려하자는 제안도 나왔다.

) 이 법률의 전문에는 □노동과 육아의무 및 노동을 제외한 기타 책임을 결합시킬 가능성을 촉진하기 위하여□ 법률적 조정이 필요하다고 진술되어 있다.

) 이 주제에 관해서는 원외(員外)교수 (네덜란드의 사례에만 국한되지 않은) 닐(Neal, 1993); 루이스&루이스(Lewis & Lewis, 1996); 아펠바움&베르그 (Appelbaum & Berg, 1997)을 보라. 냉소적인 평가를 받았던 네덜란드식 정책접근의 뚜렷한 사례는 1996년 11월 4일 일일계획위원회(Commissie Dagindeling)의 설립이다. 이 위원회의 목적은 □유급직업과 육아활동을 결합하고 균형을 맞추려는 남녀의 선택에 보다 많은 여유를 주는 사회적 일일계획을 위한 제안을 개발하는 것□이다. 위원회는 1997년 3월 □노동시간과 육아시간□(Tijd voor arbeid en zorg)이라는 제목의 사업계획을 발표하였다. 위원회는 노동과 육아를 결합시켜야 하는 사람들을 가리켜 □task combiners□라는 새로운 개념을 도입하였다.

) □무급휴가와 사회보장□(Onbetaald verlof en sociale verzerkeringen)에 관한 각서.

마지막으로, 노동자, 회사 및 부분의 훈련·교육의 중요성에 관하여 노동재단이 1996년 1월 필요한 권고안들은 언급할만한 가치가 있다(Werken aan werk). 이 권고들과 그에 따른 제안들은 다음 장에서 논의할 것이다.

1997년 11월 18일 새로운 유연화 및 보장법안은 네덜란드 하원에 의해 받아들여졌다. 노동조합과 사용자단체, 그리고 정부도 이 제안에 대단히 헌신적이었고 또 이 제안 자체가 성공적인 협상의 결과였기 때문에, 어떤 근본적인 수정은 이루어지지 않았다.(조합주의적인 유착의 전형적인 사례.)

) 원래의 제안에 관한 첫번째 조정각서가 네덜란드 하원의 논평에 답하여 1997년 6월 20일 발표되었다.

) 비록 계약해제의 경우 항고문제에 관해서는 아직 어떤 합의에도 이르지 못했지만.

그럼에도 불구하고, 광범위한 열광과 도취감은 별도로 하더라도, 유연성과 안전성 사이의 바로 그 균형에 관한 약간의 비판이 확실히 있었다. 일부 논자들은 보장보다는 유연화에 좀더 무게가 두어져야 한다는 결론을 내릴 정도까지 나아갔다. 특히 고지허가 신청의 의무 없이 확정기간 고용계약을 3회 연장하자는 제안은 해고보호조항의 중대한 결점으로 인식되었다(cf. Pennings, 1996). 그밖에도, 임시 파견업의 새로운 단체협약의 체결에 관한 노동조합과 사용자단체의 해석들이 서로 상당히 모순된다는 것이 분명해졌다. 의도된 단체협약에 관한 협상은 작년에 추정했던 것만큼 부드럽게 진행되지 않았던 것이다.

) 최초의 제안에 대한 조정안의 상세한 검토는 이 논문의 범위를 벗어난다. 이 제안들은 이제 네덜란드 상원에 제출되었으며, 의회가 그 제안을 수용하든지 거부하든지 할 것이다. 1998년 2월 17일부터 논의가 시작될 것으로 예상된다. 이 논의의 결과에 따라, 새로운 법률이 1998년 봄에 시행될 수도 있을 것이다.

3-5 이론에서 실천으로

앞에서 필자는 네덜란드의 노동시장정책의 개혁속에서, 어떤 상황에서 어떤 길이 안전보장(또는 유연화와 안전성)이라는 개념의 출현으로 이어졌는지를, 즉 일종의 개념사(Ideengeschichte)를 보여주려고 시도했다. 이제 필자는 이론에서 실천으로 이행하여, 네덜란드의 노동조합과 기업들이 어떻게 그 개념이 (문자 그대로의 의미에서) 작동하도록 노력하고 있는지에 대해 몇가지 사례를 지적할 것이다.

네덜란드 최대의 노동총동맹인 FNV(Federatie Nederlandse Vakbeweging)는 유연화를 거부하지 않는다고 되풀이하여 주장했다. 1995년 FNV는 □보다 나은 일자리: 역동성과 안전성간의 균형□이라는 각서를 발표하였다. 일반적으로 FNV는 □일정한 한계 내에서의 유연화□를 추구하며, 외적 유연성보다는 내적 유연성을 선호한다. 더욱이, 사용자들이 제공할 보장이 적기 때문에 사회보장제도가 더 많은 것을 제공해야 한다고 주장하기도 한다. FNV는 유연화가 사용자로부터 노동자로 고통을 전가하는 것이 아니라 □질적 전략□이어야 한다고 강조한다. 사용자와 노동자 양자는 기업의 지속에 이해를 같이한다. □올바른□ 형태의 유연화를 선택하는 것은 노동자들의 □능동적□ 유연화(즉, 노동자들이 단지 □수동적으로□ 유연화하기보다는 그들의 필요에 대해 다른 사람들이 반응하고 조정하도록 할 노동자들을 능력)가 공정한 대우를 받도록, 이 문제에 대한 노동자들의 발언권을 전제로 한다. FNV에 따르면, 점증하는 노동시장의 분할과 투쟁하기 위해 유연성의 공정한 재분배가 필요하다. FNV는 노동시장의 유연화가 자동적으로 더많은 일자리의 창출로 이어진다는 가정에 이의를 제기한다.

) 이 주제에 관해서는 뷰흐트만&너이만(Buechtemann & Neumann, 1990)과 켐블(Campbell, 1998)을 보라. FNV의 견해는 파스쉬르(Passchier, 1997)와 보그라르(Vogelaar), □유연화에 대한 환상□(Mythes rond flexibilisering)(미출간)에 표현되어 있다.

FNV 조합원들을 대상으로 한 조사(Van Rijt, 1995)는 조합원들이 유연화에 반대하는 것이 아니라, 오히려 특정한 유형의 유연화에 반대한다는 사실을 보여준다(찬성: 유연퇴직, 노동시간의 개별화, 반대하지 않음: 야간 또는 주말노동, 반대: 보너스와 시간외노동 수당의 폐지).

실제로 노동조합과 노동자들은 □직업안정에서 고용안정으로□라는 슬로건 아래 유망한 실험에 들어가 있다. 이 실험은 이른바 □직업풀□ 또는 □유연풀□(flex pool) 그리고 잉여인력을 막기 위해 기존 노동자들의 고용유지를 목표로 하는 기타 복합적 형태의 고용조직에서 내적 유연화와 외적 유연화의 결합과 관련된 것이다. 하나의 예는 지역의 유연직업풀인 PTT Telecom의 POEMA-프로젝트이다. POEMA는 임시고용을 위한 지역사무소를 말한다. 이 사무소는 PTT Telecom의 일부이며, POEMA 직원들로 이루어진 자체의 유연풀을 가지고 있다. 그러나 POEMA는 정규 임시노동파견업체와도 함께 일한다. POEMA는 PTT Telecom의 32개 지역 중의 하나 내에서 직원을 배치한다. 이 노동자들은 하나의 직업 내에서 기회를 얻는 것이 아니라 일정한 직업영역 내에서 기회를 얻는다. 즉 그들은 특정한 지역내에서 PTT Telecom의 여러가지 일을 할 수 있으며, 정규적으로 일자리를 바꾼다. POEMA는 직원들에게 수많은 훈련·교육프로그램을 제공하며, 따라서 고용가능성(employability)의 개념에 구체적 의미를 부여하려고 노력한다. 내외부 직원의 배치와 할당은 PTT Telecom 제품(예를 들어 ISDN)의 생명주기에 의존한다. 시장점유율이 별로 높지 않은 개발국면에는 대개 상근직의 이용으로 충분하다. 성장과 팽창국면에는 잘 훈련된 임시직이 일종의 완충역(buffer)으로 이용되는데, 이들은 일정한 시기에 상근 POEMA직원으로 대체될 수 있다. 공고화국면(시장성장과 시장점유율의 측면에서)에는 비록 물량주문이 최고조에 이를 때 임시직이 배치되긴 하지만, 상근직이 다시 가장 주요한 형태가 된다. 마지막으로 제품의 퇴장국면에서는 상근직이 새로운 개발부서로 조만간 이동해야 한다. 임시직은 빈자리를 채우는 데 이용될 수 있다.

) 네덜란드에서는 일반의 예상보다 덜 유사한 두가지 현상을 구별해야 한다. 먼저 추가고용의 한 유형인 □banenpool□이 있는데, 영어로 번역하자면 □labour pool□이다. 노동풀은 일자리를 찾기 어려운 실업자를 위해 추가적인 일자리 창출을 목표로 하는 조치(Rijksbijdrageregeling(1990))이다. 이 조치는 3년 이상 실업상태인 사람들이 초점이다. 지역단위 조직이 그 실행을 담당한다. 재원은 중앙정부와 공공고용사무소(PES)가 제공한다. Van Velzen(1998)을 보라. 두번째는 arbeidspool이며, 영어로는 □job pool□, □employment pool□ 또는 □flex pool□로 번역할 수 있다. 이것은 노동자들을 한 기업내에서 또는 특정지역 또는 부문내의 여러 기업의 네트워크에 실제적인 노동수요에 따라 노동자들을 할당하는 조직이다. 일부 직업풀은 장기기업자들에게 기회를 제공하며, 따라서 직업풀과 노동풀의 결합으로 볼 수도 있다. 직업풀의 숫자는 특히 공업과 서비스에서 증가하고 있다. 직업풀이 단지 차선책, 즉 부차적 고용형태로 간주되어서는 안된다. 예를 들어, Stork Industries에서 노동조합들은 내부의 flex pool인 Strok Mobile의 노동자들에 대한 추가수당에 대해 막 합의했다. 이 노동자들은 □정규직□ 동료에 비해, 일종의 □이동수당□으로서 매월 125훌든(NLG)를 추가로 받게 된다.

그러나 암스테르담과 로테르담항의 직업풀은 중대한 어려움에 직면하고 있으며 위험에 처해 있다. 관대한 노동조건 때문에 항만노동자들의 수입이 지나치게 높지만, 생산성(즉 실제로 일하는 날짜)은 낮다는 주장이 있다. 더욱이, 자동화과정 때문에 항만에서 지속적인 고용축소가 예상된다. 암스테르담 항만노동자들은 해고에 대한 두려움 때문에 최근 여러번의 항의행동과 파업을 조직했다.

프랑스에서 기업네트워크에 대한 유사한 제안이 시도되었다. General Commissariat of Plan Work in Twenty Years□ Time. Report by Boissonnat Committee. Paris, Ed. O Jacob(1995)을 보라.

) 또다른 아주 최근의 예는 필립스(Philips)에서 □지역이동풀□을 창출하자는 산별연맹 FNV의 제안이다. 이 제안은 모든 직원을 정식으로 회사 내의 다른 일자리로 이동배치하자는 필립스 측의 계획에 대응하는 것이다. 만약 새로운 일자리가 없으면 해고는 가능하기 때문이다. FNV는 또한 노동과정에서 작업량이 폭주하는 시기에 보다 적절히 대처하기 위하여 쉽홀(Schiphol) 공항에서 유연풀을 제안하였다.

또다른 예는 네덜란드 남부에서의 이른바 Industribution 즉 부가가치 물류관리(Value Added Logistics, VAL) 프로젝트이다. 이 사업은 한편으로는 산업활동(industrial activities)이고 다른 한편으로는 유통활동(distribution)이기도 하며, 정규 산업·유통(즉 운송)기업들의 외주를 받는 활동을 포괄한다. Industribution/VAL의 목표들 중 하나는 주로 노동시장의 저숙련부분에서 고용을 촉진하는 것이다. 임시고용파견업체와의 긴밀한 협력 속에서 지역직업풀이 모색되고 있다.

마지막으로, FNV는 1997년 고용정책·전략상의 조건에서 교육을 주요문제로 선언하였다. 목표는 다음과 같은 것이다:

1. 모든 단체협약에 교육을 위한 휴가조항을 넣을 것, 이 조항은 점진적으로 확대되어야 한다. 그리고 모든 노동자들 ― 유연노동자와 파트타임 노동자를 포함한 ―은 교육받을 자격이 있다.

2. 현재의 협약을 개선할 것, 특히 직업(job)관련교육에서 전문직업(career)관련교육으로의 전환을 촉진할 것.

3. 교육휴가 확대를 위해 시간과 돈을 절약할 수 있는 제도에 관한 협약을 체결할 것.

이런 정책캠페인의 결과에 대한 최초의 평가를 이제 찾아볼 수 있다.

) Internal memorandum of 18 June 1997.

훈련영역에서 노동조합전략의 흥미롭고 창의적인 사례는 산별연맹 FNV가 추진하고 있는 직업안정과 훈련에 관한 □투자계약□의 개념이다. 투자계약의 개념은 1996년 11월에 발표된 훈련과 교육의 중요성에 관한 노동재단 권고안을 배경으로 발전한 것이다. 재단은 지구화과정에 의해 더욱더 지식산업 지향적인 경제가 기업으로 하여금 변화하는 시장과 기술에 대해 신속한 자본투자를 하도록 강요한다고 진술하였다. 이러한 변화는 지속적으로 직업과 기능의 변화를 창출하며, 잘 훈련되고 유연한 노동력을 요구한다. 사용자와 노동자 모두가 교육과 훈련에 투자할 개별적·집단적 책임이 있다고 재단은 주장한다. 노동자들은 기업과 노동시장 내에서 그들의 지위를 강화할 수 있고, 사용자들은 다양한 그룹의 노동자들에 대한 (미래의)훈련을 위해 기업별 계획을 수립할 수 있다. 재단은 사회적 동반자들이 노동력의 질에 투자하여 그들의 □고용가능성□을 향상시킬 것으로 기대한다. 재단은 또한 훈련정책과 시설에 관하여 부분별·기업별 수준에서 합의에 도달할 것을 권고하였다. 노동자의 개인적 권리와 노동시장내의 취약집단의 적절한 참여에 대해 각별한 주의를 기울일 것을 촉구하였다.

) 이 사례는 필자의 동료인 호제 라메르스(Josee Lamers)가 필자에게 제시한 것으로 그는 EIRO Observer, update 4 97년, p.7에 실린 특집편에 이 사례를 발표하였다.

이 권고안들은 위에서 언급한 대로 노동조합총연맹의 교육훈련 캠페인 정책에 영향을 주었다. 산별연맹 FNV는 직업·고용안정에 관해 몇차례 회의를 조직하였고, □투자계약□에 기초한 □고용안정□(□고용가능성□보다는)이라는 핵심주제를 1997년 5월 21일 채택하였다. 이 계약은 노동자의 교육과 훈련, 그리고 그들이 일하는 기업의 발전을 포괄하며, 포괄적 단체협약 또는 단체협약의 훈련조항(부문적 수준이든 기업별 수준이든 간에)의 형태를 취했다. 이 계약은 노동자들의 이익에 영향을 주는 구조조정계획이 문제가 되는 경우에 특히 장기적 또는 단기적 중요성을 가질 것이다. 후자의 한 예가 하이네켄(Heineken) 그룹의 경우이다.

하이네켄 네덜란드지사는 신기술을 적용하면서 투자를 가속함과 동시에 팀작업의 도입을 통해 조직을 재편하는 것을 목표로 정했다. 새로운 형태의 조직은 생산직 노동자에게, 특히 저숙련 노동자들에게 고도의 기술과 능력을 요구했다. 이 이유로 하이네켄은 1996년 구조조정과 그 결과에 관하여 노동조합과 협상을 시작했다(하이네켄의 노동조합 조직률은 상대적으로 높은 편으로 70~80%이다). 이 협상은 노동자의 전환배치에 관해 합의에 이르러 1997년 6월 12일 서명되었으며, 5년간 고용보장과 덴보쉬(Den Bosch)와 조우터워우드(Zoeterwoude) 양조공장의 2,000명 노동자 전원(평균연령 41세)의 교육을 포함하는 내용이었다. 현재의 모든 직원들은 새로운 조직 내에서 계속 일할 것이며, 새로운 기능을 위해 개별적으로 또는 기능별로 훈련을 받을 것이다. 개별 노동자의 잠재력은 외부기관의 심사를 받을 것이다. 개별 노동자가 필요한 자격을 획득하지 못한 것으로 판단되는 경우, 경영진은 적절할 직업을 찾도록 보장할 것이다.

합의안은 앞으로 나아갈 경로를 주의 깊게 예상하고 있으며, 뿐만 아니라 관련 당사자들의 개별적인 책임과 협의절차에 대해서도 다루고 있다. 두명의 작업장평의회 대표와 두명의 경영진 대표로 구성된 □실무위원회□가 결과에 대해 논의할 것이고, 분쟁이 일어나는 경우 중재할 것이다. 3개월마다 그룹수준의 협의모임이 노동조합 간부와 경영진 사이에 열릴 것이며, 2개월마다 유사한 모임이 사업장별 수준에서 열릴 것이다.

4. 결론: 유연안전성과 이행기 노동시장

이제 필자는 이행기 노동시장론으로 돌아가고자 한다. 유연안전성의 개념은 이 이론에 적용 또는 연결될 수 있을 것인가? 유연안전성은 이론적 의미에서 □부가가치□를 생산할 수 있는가? 이 질문에 답함에 있어 필자는 반드시 이 개념을 네덜란드적 상황에서 획득한 구체적 의미로 국한하지는 않을 것이다.

노동과 조직이 유연하고 안정적인 세계에서는 구별되는 사회제도간의 경계가 완전히 흐려지기 때문에, 유연안전성은 이행기 노동시장을 뛰어넘는 것이라고 주장할 수도 있다. 그럼에도 불구하고, 우리는 이행기 노동시장의 목표를 완전고용의 추구보다는 유연성과 안전성의 새로운 재분배·재배치로 정식화할 수 있을 것이다. 완전고용의 개념은 고용의 본질을 제대로 규명(qualify)하지 못하지만, 유연안전성은 규명한다. 완전고용은 □사회적 포섭□(social inclusion)의 동의어가 아니다. 왜냐하면 노동자들은 불안정하고 불확실한 상황 속에 처해 있고, 심지어는 사회의 다른 중요한 영역과 사회생활로부터 배제되어 있을 수도 있기 때문이다.

) 이것은 노동시장 내외의 이른바 취약그룹에 적용되는 것만은 아니다. 새로운 □이중경제□의 1차부문에 고용된 노동자들의 사생활과 시민적 자율도 보장되어야 한다고 주장할 수 있다. 왜냐하면 기업들은 새로운 방식(작업스트레스, 노동자의 시간과 에너지의 흡수)으로 노동자들을 착취하는 경향이 있는 □탐욕스런 기관□으로 전화하기 때문이다. Wan Waarden et al(1997: 101-103)을 보라. 여기에서도 Esping-Anderson이 □서비스가 권리의 문제로 간주되고 개인이 시장에 의존하지 않고 생계를 유지할 수 있는□(O'Reilly(1996: 19)에서 인용) 상황으로 묘사되는 탈상품화(de-commodificaton) 개념이 적합할 수 있다.

필자는 유연안전성에 대한 두가지 가능한 정의와, 전통적 노동시장에 비추어 이 개념을 활용하기 위한 상응하는 방식을 제안하고 싶다.

첫째, 유연안전성은 양의 합(positive sum) 또는 윈-윈개념으로 제시되고 있기 때문에 법률적·정책적 혁신(물론 단체협상의 영역도)을 포함하기 위해 사용할 수 있는 정책적·전략적 개념이라고 정의할 수 있다. 인정하다시피, 전통적 노동시장은 이미 완전고용의 약속을 수반하지만, 이것은 정책결정자, 입법가와 사용자에게 유연안전성의 약속보다 덜 매력적일 것이다. 이 개념이 이들 그룹에서 인정받으면, 전통적 노동시장의 일정한 법률적 장벽을 제거하고 새로운 기회를 창출함과 동시에 기업효율을 증대시킬 새로운 정책들이 개발될 수 있을 것이다. 필자는 이것이 일종의 □트로이의 목마□ 전략임을 인정한다. 명백히, 유연안전성은 전통적 의미에서 급진적 개념은 아니다(예를 들어 산업민주주의나 노동자자치). 그것은 전형적으로 □협상적질서□(negotiated order) 내에서 발전되고 있는 ― 유용한 것으로 보이는 ― 개념이다.

) 예를 들어 산업민주주의에 대해서는 Mitchell(1997: 14)을 보라. 그는 □(...) 산업민주주의의 영구적인 철학적 기반은 분명하다. 따라서 산업민주주의를 무시하는 어떤 실제적 이유도 그것의 이데올로기적 의의에 비추어 이해되어야 한다 ― 특히 국가의 민주적 성격과 사업의 권위주의적 구조 간의 모순의 수용으로 이해되어야 한다□고 주장한다.

둘째, 유연안전성은 이행기 노동시장의 전제조건을 보다 정확하게 정의할 수 있다. 현재 이행기 노동시장론은 □지속적 이행의 동력□을 어떻게 유도할 수 있는가의 문제를 다소 경시해 왔다. 이행을 촉발하기 위해서는 일정한 촉매가 필요하다. 확실히, 바람직한 이행은 비록 새로운 법률적·제도적 장치가 몹시 필요하지만, 단지 하향식(입법, 일반정책)으로 성취될 수는 없다. 미시적 수준에서 만약 노동자들에게 충분한 수준(느낌!)의 보장이 제공되지 않는다면 노동자들이 이행에 가담하기를 꺼려하거나 두려워할 가능성이 있다. 역설적으로, 이행은 유연과 안전으로 이어져야 한다. 직업유지 또는 새로운 기회에 대한 확신도 없이 어떻게 교육·훈련활동 또는 여러 형태의 휴가에 참가하겠는가? 사회보장에 대한 미래의 권리가 위협받는데, 왜 실업에서 직업으로의, 또는 자영업으로의 이행을 진행하겠는가? 이행도중의 사람들은 Catch-22의 상황에 발목이 묶여서도 안되고 그렇게 끝나서도 안된다. 유연안전성은 인센티브, 투자·위험과 아주 밀접하게 관련된 개념이다.

) 노네트&세츠니크(Nonet & Selznick)의 □이행기의 법률과 사회□(Law and Society in Transition: 1978)를 언급하자면, 우리는 지금 이행기의 법률, 즉 이행기 노동시장에 맞게 조정된 법률적·제도적 틀을 필요로 한다고 주장할 수 있다.

사용자들도 확실히 노동자들이 직업을 유지하도록 하는 보장의 증대에 관여하고, 기여하는 것(재정적·조직적·사회적 측면에서)에 대해 무언가를 얻으려고 할 것이다. 그리고 사용자들도 창의적·창조적으로 되어야 하며, 다져진 길에서 벗어나 일정한 전략적(·심리적) □이행□을 수행해야 할 것이다. 사용자들에게 요구되는 이행 중의 하나는 그들이 새로운 (집단적)형태의 기업간 또는 사업간 책임과 조정, 즉 수많은 기업이 참여하여 수많은 기업과 노동자들이 혜택을 보는 복합적 고용형태(내적 유연화와 외적 유연화의 복합)를 지지해야 한다는 것이다. 그러나 예를 들어 교육과 훈련계획의 직접적인 성과에 관한 단기 지향성은 이행기 노동시장과 상충될 것이다.

) □이행기적 경영관□에 대해서는 브리체스(Bridges, 1995)를 보라.

) 이 측면에서, 고용가능성(employability)에 대해 보충적 개념으로 □사용자-능력□(employer-ability)이라는 개념을 만들어 볼 수도 있다.

더욱이, 이행기 노동시장과 그런 시장에서 영업하는 기업들은 새로운 종류의 다원주의로 특징지워질 것이다. 왜냐하면 노동자들은 그들의 노동생활의 상이한 단계에서 비정규적이고 크게 개별화된 길을 따를 것이기 때문이다. 정책결정자와 입법자, 사용자와 노동자는 더욱더 Simitis가 표현하는 □정상성□(normality)을 제거해야 할 것이다. 또 새로운 정상성의 개념이 필요하다고 결론내릴 수도 있다.

) 3-3절을 보라. Simitis, op.cit, (1994a:198)은 □가장 중요한 결과들 중의 하나는 파트타임 고용에 대한 터부의 제거이다.□라고 쓴다. Mueckenberger(1985)도 보라.

그러나 기업내에서나 노동시장 전체에서 경영상의 이행은 쉽지 않을 수 있다. 왜냐하면 훨씬 더 다양한 고용계약과 재정적·사회적 보장장치가 불가피할 것이기 때문이다. 일반적으로 인정하듯이, 이는 일정한 □이행비용□(구체적 유형의 거래비용)을 가져올 것이다.

간략히 표현하자면, 기업수준이 아닌 이행기 노동시장의 모든 주체들은 ― 때로 문자 그대로의 의미에서 ― (a) 무언가 얻을 것, (b) 무언가 가야할 목표, (c) 무언가 되돌아 올 곳을 원할 것이다. 그리고 덧붙이자면, 그들 모두는 작업장과 개인생활에서 새로운 형태의 조직과 경영에 익숙해져야 할 것이다. 더욱이, 모든 수준에서의 지속적인 협상에 의해 특징지워지지 않는 이행기 노동시장을 상상하기는 어려운 것 같다.

요약하자면, 유연안전성은 목적 그 자체와 목적에 대한 수단 양자로 간주되어야 한다. 후자의 가능성에 대해, 유연안전성은 이행기 노동시장을 위한 이행전략으로 볼 수 있을 것이다. 그것은 우리에게 유연안정성의 추구와 같은 노동시장정책이 다른 나라에 이식될 수 있는가라는 어렵지만 불가피한 질문을 남긴다. 우리는 또다시 □비교불가능한 것을 비교하는□ 문제에 직면할 것인가, 아니면 여러 나라들이 서로에게서 배울 수 있고 또 배워야 한다고 동의할 것인가? 이 질문에 대한 대답은 상이한 고용제도에 대한 철저한 연구를 필요로 한다.

) Blankenburg(1979)를 보라.

) Simitis(1994b)는 노동법이 일국적 전통의 맥락 내에서만 재검토·재구조화될 수 있다는 견해에 강력하게 반대한다. 사실 그는 연령차별의 경우 미국의 법을 이용하여 독일의 법을 비판한다. 판 바르든(Van Waarden, 1995 & 1997)은 각국간 □상호학습□전략을 옹호한다. 그는 강요된 모방(밑바닥까지의 경쟁으로 이어지는)과 자발적 모방(최고의 사례를 모방하는)을 구별한다. 그는 세가지 □조절□통로를 간략히 묘사한다: 사적 위계의 통로(일정한 기준을 세우는 초국적기업), 공적 위계의 통로(초국적·국제적 규제), 그리고 □유행□이라는 통로. 오라일리(O'Reilly), op.cit, p.26-27은 □어떻게 성관계가 각국의 경제적 생산과 사회적 재생산 체제에서 관찰가능한 차이를 만들어내고, 어떻게 이것이 나라마다 다른지를 보여주는□ 접근법이 필요하다고 주장한다. Visser & Hemerijck(op.cit, p.184)은 이에 대해 회의적이며, □비록 과거 15년간 네덜란드의 경험이 복지국가의 현대화문제에 대한 긍정적(positive sum) 해결책을 찾아냈다고 하더라도, 그것이 1970년대 스웨덴모델이, 악명높게 학자, 언론인, 정책결정자들에게 했던 것처럼 다른 나라가 따라야할 정책적 모범이 될 수 있다는 모델을 추가하지는 않는다□고 결론짓는다. 프랑스의 사회학자 알랭 투렌(Alain Touraine)은 최근 □폵스크란트□(Volkskrant)와의 인터뷰(1998년 1월 2일 6면)에서 유럽의 민주주의를 다루면서 말한다: □요즘 폴더모델을 보는 것이 유행이다. 그러나 그것은 수출가능하지 않다. 다른 어느 곳에서 한편으로 여성의 낮은 노동참여율과 다른 한편으로 정부와 노동조합간의 합의의 결합을 발견할 수 있는가?□

한/노/정/연

번역 : 원영수(정세분석실 연구원)