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2005-07-23 22:30:14

박성인

[사회복지와노동포럼팀] ‘사회적 빈곤의 실상, 원인, 성격, 그리고 대책에 대한 비판’ 사회적 빈곤의 실상, 원인, 성격, 그리고 대책에 대한 비판

‘사회적 빈곤의 실상, 원인, 성격, 그리고 대책에 대한 비판’ 사회적 빈곤의 실상, 원인, 성격, 그리고 대책에 대한 비판

사회복지와 노동 포럼팀(사회복지와 노동 편집위원회)
[사회복지와 노동]8호, 특집, 2004.08.

1. 들어가며

17대 총선 결과를 두고 우리 사회가 '좌선회'를 했다는 진단이 대부분이다. '민주개혁'을 자처하는 열린우리당이 과반수를 넘기고, 진보정당인 민주노동당이 43년만에 의회에 진출했으니 그런 평가가 나올만하다. 그리고 한나라당내에서도 보수가 살아남기 위해서는 '좌향좌'를 해야 한다는 목소리가 지속적으로 나오고 있다. 그렇다면 이렇게 '좌선회'한 총선 결과와 이를 통해 형성된 정치구도, 그리고 대중들의 전반적인 의식의 '좌선회'가 우리 사회의 행복지수를 높여내는 결과를 낳을 것인가? 흔히 '왼쪽'은 성장보다는 분배를 중요시하거나, 경쟁과 효율보다는 평등과 연대를, 시장보다는 국가의 역할과 책임을 더 강조하는 세력으로 알려지고 있다. 그렇다면 앞으로 분배, 평등과 연대, 국가의 역할과 책임의 강화가 지속적으로 강조되고, 이러한 가치가 실현될 수 있을 것인가? 물론 국회에 진보진영의 의석이 있는 것과 없는 것의 차이는 크고, 한술에 배부를 수는 없다고 하더라도 지금의 의석수를 가지고 이러한 가치를 실현하기에는 턱없이 부족한 것이 현실이다.
그렇다면 신자유주의 시장질서를 강제하는 힘에 저항하는 힘은 대중에게서 나올 수밖에 없는 것일진대, 아직 우리사회에는 실질적 민주주의와 복지를 삶의 기본권리로 인식하는 이들이 여전히 부족하다. 더군다나 이를 쟁취하기 위한 작은(?) 투쟁은 끈질기게 지속되고 있지만, 대중이 큰 흐름을 형성해 본 역사적 경험은 부재하다. 또한 우리사회는 '분배'를 둘러싸고 '평등과 연대'의 가치를 가지고서 커다란 대중적 행동이 정치적으로 광범위하게 전개된 적이 없다. ‘왼쪽의 가치’를 가진 대중투쟁의 연장선에서 이루어낸 정치구도가 아니라는 의미에서 향후 전개될 사회적 재편의 결과는 예측불가능하다. 즉 현재의 '좌선회'한 정치구도는 실질적 민주주의의 진전과는 연관성이 크지 않다. 역으로 소위 민주개혁세력이라 불리우는 헤게모니블럭이 형성된 지금 민중의 생활권·노동권과 민중복지 실현을 위한 투쟁은 이제 본 궤도에 접어들 계기를 확보했다고 할 수 있다.
기초생활보장제도의 개선을 통해 기본적인 생활을 확보하는 투쟁, '근로빈곤층'이라고 일컬어지듯 일하더라도 가난에서 벗어날 수 없는 불안정한 생활의 극복 그리고 무상의료·공공의료를 현실적으로 실현하여 노동자·민중의 건강권을 확보하는 투쟁은 지난 10여 년 이상 지속되어온 싸움보다 더 힘든 투쟁을 겪어야 할 지 모른다. 왜냐하면 지금은 민간의료보험 도입, 의료기관의 영리법인화 허용 등 시장화를 노골화하고 있는 조건이기도 하며, 고용이 불안정한 노동자를 더욱 양산하는 노동시장유연화가 노사관계로드맵이라는 이름으로 더욱 강제되려 하고 있다. 더군다나 이러한 움직임은 '국제경쟁력 강화'라는 명목하에 자유화·개방화라는 '세계적 대세'라는 흐름을 뒤에 업고 강행되고 있기 때문이다. 이러한 상황에서는 보다 세련된 ‘실현가능한 정책대안'을 만들어 국회의사당 내에서 이를 공론화하고 사회적 의제화하는 과정도 중요하겠지만, 대중들의 직접 참여와 행동을 촉발해내는 프로그램과 계획 하에서 사회적·대중적 힘을 만들어내는 과정이 더욱 절실하다. 민중복지영역에서 시장도 살고, 민중의 삶도 개선되는 '상생과 타협의 정치'는 시장으로 기울어진 추를 더욱 기울어지게 할 뿐이다.
참여정부가 출범한지 1년 반이 지났다. 노무현 대통령은 올해 연두기자회견에서 ‘일자리가 최선의 복지’라고 천명했으며, 2월 24일에는 ‘성장위주의 정책’을 펼 것이라고 천명하기도 하였다. 그리고 지난 1월 20일 국무회의에서 ‘참여복지 5개년 계획’(이하 계획)이 심의·확정되었다. 이것이 과연 생산적 복지가 해결하지 못한 문제들을 해결할 수 있을 것인가? 이 물음에 답을 하기 위해서는 무엇보다 생산적 복지의 실체에 대해서 이해를 할 필요가 있다. 왜냐하면 ‘계획’에서 참여복지는 ‘생산적 복지에서 이룩한 진전을 유지·발전시키면서 새로운 복지수요에 대응하는 적극성을 가진다’고 명시하고 있기 때문이다. 또한 생산적 복지에 대해 ‘경제위기 상황에서 삶의 질을 향상시키고자 노력한 국민의 정부 복지정책 이정표로서의 역할을 충실히 이행’하였다고 평가하고 있다. 이 ‘계획’에서 참여복지는 ‘국가의 적극적인 복지역할 증대와 국민의 능동적인 복지정책참여가 결부되어 급변하는 사회경제적 환경 속에서 지속가능하고 수준높은 복지제도를 구축하여 국민모두의 인간적인 삶이 보장되는 참여복지공동체를 구현하는 복지원리’로 규정되고 있다.

이처럼 오늘의 현실이 생산적 복지(제1차 사회보장5개년계획)의 계승·발전으로 해결될 수 있을까? 경제위기 상황에서 ‘절대적 빈곤’과 ‘실업’에 대응하는데 초점을 맞추었던 정책목표는 달성되었는가? 실제로 생산적 복지의 가장 큰 성과로 꼽힌 국민기초생활보장제도의 경우에도 전국민 대비 수급자 비율은 2001년 3.1%, 2002년 3.0%로 기초생활보장제도 이전의 생활보호대상자의 비율과 별로 증가하지 않거나 줄어드는 양상을 보이고 있다. 새로 도입된 조건부 수급자를 감안하였을 경우 오히려 더 줄어들었다. 그리고 전국민 연금시대 개막, 의료보험 통합, 산재보험과 고용보험의 전사업장 확대에도 불구하고 노동시장의 절반 이상을 차지하는 비정규직의 70～80%가 사회보험 혜택을 받지 못하고 있다. 사회보험의 경우 총피용자수 대비 사회보험 적용률이 43.0%～68.5%에 불과하다는 사실은 ‘전국민의 사회보험화 실현’이라는 평가가 얼마나 허구적인가를 보여주고 있다. 급여수준과 자활사업의 경우에도 이러한 평가는 동일하다. 1인당 실질 평균급여수준은 최소한의 생계를 유지하기에도 힘들다. 자활사업은 소위 몇 백만에 달한다고 추정되는 차상위계층의 수에 비해 ‘새발의 피’ 수준에 불과한데, 더구나 시장노동이 불가능하지만 추정소득으로 탈락될 가능성이 큰 사람들을 대상으로 하는 알리바이성 사업으로 불신받고 있다(류정순, 2003: 221). 한편 실업문제의 심각성은 우리가 목격하는 현실이 실업률의 등락을 초월하고 있다는 점에 있다. 비정규직노동자는 이미 전체 임금노동자의 반을 넘은지 오래이고, 지속적으로 확산되는 추세에 있으며 빈부격차는 줄어들기는 커녕 오히려 확대되고 있다. 청년실업률이 10%에 달하고, 2001년 이후 3%대에 머무르고 있는 실업률은 비록 지표상으로는 높지 않다 하더라도 불안정한 일자리는 점점 더 늘어가고 있다. 삶의 질을 향상시킨다는 목표와는 달리 전반적인 민중의 삶의 질은 현저히 떨어져 불안은 한충 가중되고 있는 것이다. 하루에 3명꼴로 ‘생계형 자살’(엄격히 말하면 ‘사회적 타살’)을 한다는 경찰청의 통계는 이를 단적으로 증명해주고 있다.
결과적으로 생산적 복지는 사회의 빈곤화를 막아내지도 못했을 뿐 아니라 현재의 빈곤에 대한 적절한 대책도 되지 못했다. 단지 신자유주의 전략 속에서 노동의 불안정성과 빈곤을 고착화시키는 기제로 작용했다. 생산적 복지는 신자유주의 구조조정의 보완물로써 기능해왔던 것이다. 이러한 생산적 복지를 계승하고 ‘경제위기 극복과정에서 심화된 상대빈곤문제, 세계화·정보화·노령화가 야기하는 각종 사회문제, 소득상승에 뒤따르는 국민들의 고복지 요구 등 새로운 복지수요에 대응하여 보편적 복지서비스를 제공’한다는 데에 역점을 두겠다는 참여복지는 ‘첫 단추부터 잘못 꿴’ 것임이 분명하다. 그리고 이는 ‘불안정노동과 상대적 빈곤’의 확산에 따른 자본과 권력의 적극적인(?) 대응의 성격이 강하다고 볼 수 있다.

2. 왜 사회적 빈곤인가?

외환위기 이후 한국의 빈곤 실상은 ‘신빈곤’으로 통칭되었다(민주노총·참여연대·한국노총·한국여성단체연합, 2003; 노대명, 2002; 조명래, 1997). 이 개념은 IMF 구제금융기를 거치면서 급격한 계층하락―‘중산층 몰락’으로 대표되는 상황 또는 그런 상황을 경험한 사람들을 가리키는 말로 쓰인다는 점에서 상당한 대중성을 갖고 있다. 물론 여기에는 직장을 가지고도 빈곤층으로 전락하는 사람들의 증가를 과거의 빈곤층과는 다른 점으로 덧붙여졌다. 이러한 맥락에서 신빈곤 개념의 수용은 근로빈곤층(working poor)의 존재여부에서 구해졌고, 존재한다면 어느 정도냐 하는 것이다. 그러나 그런 결과적 현상을 발생시키는 원인에서부터 접근하게 되면 이 문제가 과거와는 ‘다른’ 또는 IMF 경제위기 때 ‘갑자기’ 등장한 현상이 아니기 때문에 근로빈곤층이라는 표적집단에 대한 단기적 처방으로 쉽게 해결할 수 있는 문제가 아니라는 결론에 이르게 된다. 이 과정을 좀더 구체적으로 살펴보자.
먼저 그 원인에 대해 논자들이 공통적으로 지적하는 것은 노동시장의 유연화다. 조명래(1997, 2003)에 따르면, 우리사회에 신빈곤은 1990년대 초부터 등장하였고 1998년 외환위기를 겪으면서 보편화되었으며 그 원인은 신자유주의적 개혁전략에서 비롯되는 ‘노동의 위기’이다. 이에 대응하여 등장한 국가의 위기관리전략은 자활을 강조하는 국민기초생활보장제도로 대표되는 생산적 복지-참여복지 정책꾸러미였다(강동진, 2004). 하지만 우리가 지적하고자 하는 것은 경제위기로 인한 신빈곤에 대한 대책이 있었지만 빈곤이 위기 이전 수준으로 완화된 것이 아니라 오히려 확대되고 있는 점이다. 실제로 외환위기 이후 소득분배는 급격히 악화되는 양상을 보이고 있는데, 이는 절대적 빈곤이나 상대적 빈곤의 규모를 통해서 확인되고 있다.
절대적 빈곤의 경우, 유경준(2003: 26)은 2000년 가구소비실태조사 자료를 이용하여 가처분소득을 기준으로 한 우리사회의 절대빈곤층은 10.1%, 최저생계비의 120% 이하에 해당되는 차상위계층을 포함하면 최대 14.8%에 이르는 것으로 추정하고 있다. 같은 자료를 이용한 김미곤(2004: 52)은 경상소득 기준 절대빈곤률이 1996년 3.23%에서 2000년 8.75로 증가하였음을 밝히고 있다. 상대적 빈곤의 경우, 유경준(2003: 28)은 가구소비실태조사 자료를 이용하여 가처분소득 기준 중위소득 50% 이하에 해당되는 가구의 비율이 1996년 12.67%에서 2000년 17.0%로 상승하였음을 보여주었다. 역시 똑같은 자료를 이용한 김미곤(2004: 54)은 경상소득 기준 중위소득 50% 이하에 해당하는 가구원이 1996년에 8.67%에서 2000년 13.56%로 증가하고 있고 지니계수 또한 0.3363에서 0.3969로 높아졌음을 밝히고 있다.
노대명(2003a: 85)의 연구는 절대적 빈곤과 상대적 빈곤을 동시에 파악할 수 있게 해주는데, 그는 2000년 가구소비실태와 2002년 근로빈곤층에 대한 실태조사 결과를 활용하여 한국사회 빈곤층 규모를 추계하였다. 그에 따르면 최저생계비 이하 가구원의 규모를 통해 파악되는 2002년 한국사회 빈곤층의 크기는 273만명(전체인구의 5.8%)에서 523만명(전체인구의 11.1%)로 추정된다. 그리고 좀더 상위에 위치한 집단, 즉 최저생계비 이상 중위소득 60% 이하 가구원의 규모를 파악해 보면, 이들은 240만명(전체인구의 5.1%)에서 249만명(전체인구의 5.3%)로 추정된다. 그리고 이들 빈곤층 또는 저소득층 중에서 기초생활보장제도의 보호를 받는 사람은 약 140만명(전체인구의 3.0%) 수준이다. 이를 그림으로 나타내면 다음과 같다.

위와 같은 빈곤의 실상은 그 대책의 필요성을 주장하는 문제이기에 앞서 생존권이 위협받는 상황이 방치되고 있음을 뜻한다. 쉽게 말해 이들 빈곤층의 핵심이라고 할 수 있는 근로빈곤층은 노동시장에서는 소득을 보장받지 못하는 문제에 내몰리고, 그런 문제에 대응하기 위한 사회보장체계로부터도 배제되어 이러지도 저러지도 못하는 상황에 처해 있다. 그렇기 때문에 이들은 가족이나 이웃으로부터의 사적이전에 의존하거나 급박한 생존의 문제를 해결하기 위해 고용불안과 낮은 임금의 노동시장으로 다시 뛰어드는 악순환을 반복하는 것이다.
앞에서 언급했듯이 현재 우리사회가 경험하고 있는 빈곤은 노동시장의 유연화로부터 비롯된 것이다. 하지만 그것뿐인가? 왜 사회복지제도 그 자체로부터 기인하는 빈곤에 대해서는 주목하지 않는가? 신빈곤‘론(論)’이 이런 현실을 제대로 보여주고 있는가? 신빈곤‘론’은 [노동시장으로부터 탈락 〓 사회보장제도 적용]이라는 고성장 저실업 시대의 등식에 그 뿌리를 두고 있기 때문에 근로빈곤층의 대규모 출현이나 상대적 빈곤의 심화라는 현상에 주목할 뿐 ①일자리를 갖고 있더라도 소득보장이 되지 못하여 사회보장제도의 작동을 필요로 하는 상황과 ②노동시장으로부터 탈락하였더라도 사회보장제도로부터 배제되는 상황에 대해서는 관심을 덜 갖는다. 게다가 신빈곤‘론’은 비정규직과 실업간 경계의 순환에서 근로빈곤층의 양산메커니즘을 구하기 때문에 ③사회의 다양한 영역과 층위에서 작동하는 빈곤양산 메커니즘을 밝히는데 한계가 있다. 특히 중산층의 빈곤화와 여성의 빈곤화, 청년실업의 문제를 소홀히 다루고 있다.
이러한 배경에서 오늘날 우리사회가 경험하는 빈곤의 실상을 ‘사회적 빈곤’으로 재개념화하고자 한다. 본고에서 말하는 사회적 빈곤은 삶의 공동체성을 파괴하고 사회를 양극화시키는 이윤중심의 시장주의적 사회로 재편하려는 전략으로 인해 절대적 빈곤 뿐만 아니라 상대적 빈곤이 사회 전방위에서 일상화되고 보편화되는, 사회화된 빈곤을 말한다. 빈곤은 근본적으로 ‘사회적’인 현상이기 때문에 동어반복이라고 볼 수 있지만 그 발생학적 의미를 따져보면 빈곤을 개인의 문제가 아니라 사회의 문제로 인식한다는 차원에서 전달력이 강하다고 할 수 있다. 본고는 사회를 일정한 방향으로 변환시키고자 할 때 필요한 조건을 사회화하는―가령, 임노동의 사회화와 같은, 그런 맥락에서 빈곤의 의미를 강조하고자 한다.
이제 사회적 빈곤이 어떤 영역에서 어떤 방식으로 만들어지는지 보다 구체적으로 살펴보자.

3. 사회적 빈곤의 메커니즘

1) 신빈곤: 근로빈곤층(Working Poor)

최근 여러 신문 매체들이 앞다투어 가난하고 불쌍한 사람들의 이야기를 다루고 있다. 조선일보는 이웃돕기면을 고정적으로 만들면서 이에 가장 앞장서고 있는데, 외환위기 이후 경제가 롤러코스트를 타고 있는 가운데 그야말로 `하루 벌어 하루 먹고살기도 힘들 정도'로 극심한 생활고에 시달리는 가정이 크게 늘어난 현실이 얼마나 심각한가를 보여주는 단적인 예이다. 이러한 현실에 관심을 기울이는 사람들은 기존의 저소득층 이외에 불과 얼마 전 까지만 해도 나름대로 `중산층'의 범주에 포함돼 있다가 새롭게 빈곤층으로 전락한 사람들을 ‘신(新)빈곤층’이라 명명하고, 이러한 계층들에게 초점을 맞춘 사회복지정책이 필요함을 역설하고 있다. 대체로 이들은 저학력, 저숙련, 상대적 고령 등의 조건을 가지고 있으면서 저임금 불안정 노동에 시달리는 노동계층이라 할 수 있는데, 불안정노동층이 전체 임금근로자의 절반을 넘어 이들 중 상당수가 언제든지 빈곤층으로 전락할 수 있다는 사실을 감안한다면 현재 우리나라의 빈곤계층은 이제 일부가 아닌 절대 다수에 가까운 숫자를 보일 것으로 추정된다. 현재의 이른바 ‘신빈곤층’의 주요한 특징은 끊임없이 일하면서도 역설적으로 끊임없이 실업에 노출되는 불안정한 노동 상태에 있다고 할 수 있다.
그런데, 이러한 빈곤층이 과연 새롭다고 할 수 있을까? 저학력, 저숙련, 고령 등의 조건을 가진 사람이 노동시장 내에서 불리한 지위에 놓인 것은 어제 오늘의 일이 아닌데 이들을 ‘신(新)‘빈곤층이라고 하는 이유는 무엇인가? 단기적으로 볼 때 현재 증가하고 있는 빈곤의 문제는 명백히 정부의 위기극복전략의 산물이다. IMF 경제위기 이후 가계부채 증가와 신용불량자 확대, 실질소득 감소 등의 구조적 문제점을 양산하는 경기부양책을 반복적으로 펼쳐온 결과와 신자유주의 노동시장 유연화 정책의 결과가 결합하여 지금의 심각한 빈곤문제를 불러온 것이다. 정부는 1998년 외환위기로 발생한 경제의 마이너스 성장을 100조에 달하는 공적자금 투입으로 넘기고, 2000년 하반기에 금융 경색으로 경제가 다시 어려워지자 이번에는 50조원을 초과하는 공적자금 투입과 함께 가계부채 증가 허용, 무분별한 신용카드 발행, 투기 조장 등으로 성장을 유지했다. 그 결과 외형적으로는 한국 경제가 성장세로 돌아섰지만 그에 따른 혜택은 소수로 편중되었고 다수는 내수진작을 위한 신용확대의 단맛에 신용불량과 부채 증가에 따른 만성적 가계적자에 허덕이게 된다. 위기이후 우리 경제는 이른바 시장적 조정시스템으로 전환하는데 그 비용은 격심한 고용변동과 경기변동으로 현재화되고 있고, 당연한 결과로서 분배구조는 계속적으로 악화된 결과이다. 소수로의 부의 집중, 다수의 빈곤화란 방향은 시장중심의 외환위기 극복과정에서 이미 예견된 바라 할 수 있다.
하지만 단순히 IMF 외환위기 극복이라는 단기적 과정만을 볼 때는 이들이 '새로운 계층‘으로 고착될 개연성은 필연적이지 않다. 이들이 단기적 빈곤상태가 아니라 장기적 빈곤계층으로 고착될 가능성과, 이미 고착되고 있는 현실은 보다 근본적으로 신자유주의 국가들이 보여주고 있는 경쟁적인 “바닥으로의 질주(the race to the bottom)"에서 찾아야 할 것이다.
1970년대 후반 이후 자본의 국제적 이동에 대한 규제가 제거되고 자본의 진입과 퇴장을 쉽게하는 정보통신기술이 발전하면서 자본은 이미 국가와 노동을 노골적으로 위협하는 권력으로 자리잡았다. 탈포드주의적 축적체제를 노정하면서 강력한 탈규제의 압박과 노동시장의 유연화를 강력히 요구하게 되었다. 특히 한국에서 YS정부 이후 자본이 요구한 유연화는 기능적·시간적 측면에서 효율성을 극대화하기 위한 유연화가 아닌 임금, 고용시간, 고용의 성격(정규직/비정규직) 등과 관련한 양적 유연화(quantitative flexibility)가 주를 이루면서 다수의 노동을 시장으로부터 탈락시키는 방향으로 진행되었다. 정규직 노동자의 일자리를 임금과 부가급여(복지혜택)을 주지 않아도 되는 저임과 불안정 고용의 임시직 노동자로 대체하거나 단기계약의 외주(outsourcing)에 의존하여 안정적인 일자리를 줄여 가는 추세가 눈에 띄게 늘어난 것이다. 이러한 국내외 자본의 요구는 고용규제가 적고 노동비용이 낮은 중국과 같은 아시아 국가들이 성장하면서 국가 간 자본 유치 경쟁으로 더욱 지지되고, 국가는 사회에 대해서는 경제를, 분배에 대해서는 성장을 앞세우며 투자자본을 유치하기 위한 경쟁적인 사회덤핑(competitive social dumping)을 서슴지 않고 있다.
유연화된 노동시장은 단순히 시장에서 배제된 사람들의 임금과 조건을 하락시키는 것만이 아니다. 정규직/비정규직, 숙련/비숙련의 경계를 더욱 명확히 세우는 동시에 핵심적인 인력에 대해 보다 집중화된 처우를 보장하고, 이들에 대한 노동훈련의 비용을 줄이기 위해서 인재사냥(poaching)에 나서는 현상은 결국 인플레 유발적인 임금상승효과를 낳게 되고, 그 때 저임금 노동자의 (인플레이션을 고려하는 실질임금이 아닌) 실질적인 생활수준은 현실적으로 하락하게 된다(일부에서 벌어지는 좋은 조건을 배경으로 한 잦은 이직의 증가를 보라). 금융자본의 투기적 유동성은, 기업의 경영을 외부로부터 고용되는 전문경영인들에게 맡기고 이들에게는 일정기간 내에 해당기업의 자산가치 상승을 책임지는 조건으로 스톡옵션을 포함한 천문학적 액수의 보수를 약속한다. 이러한 경영자의 관심은 주식가격 상승에 집중되고 노동비용을 줄이기 위한 다양한 억압은 이들의 성공의 밑거름이 된다(비정규직 비율을 엄청나게 높인 은행장들의 막대한 보수를 보라). 이렇게 배제를 전제로 한 소수의 성공은 사회적으로 더 높은 수준의 소비를 보편적인 것처럼 장식하게 되고, 이러한 소비수준의 증가를 따라가지 못하는 불안정노동자들의 삶은 실질임금의 상승이 있더라도 ‘실질적인’ 의미에서 하락하게 된다. 빈곤층의 증가에도 불구하고 점차 퍼져가고 있는 고급(가격이 비싸다는 의미의) 문화와 소비패턴, 폭증하는 주택가격과 사교육비, 웰빙(well-being)의 세련된 생활양식 등은 사회적으로 저임금노동계층을 배제·소외시키고 있는 것이다.
만성화된 실업과 비정규직화 되는 이른바 ‘근로빈곤층(working poor)’, 즉 일하면서도 가난한 가구는 이제 생존자체를 위협받고 있다. 외환위기 이후 ‘유연화된’ 노동시장에 따라 실업률이 크게 증가하고, 정리해고와 비정규직이 확대되고, 임금격차가 심화되는 등 노동시장 내에 머무르면서도 최저생활이 보장되지 않는 계층이 늘어나고 있을뿐더러 이들에게 더 이상 희망은 거세되었다. 올해 벽두에 터진 두산중공업 노동자 배달호씨의 자살을 비롯한 연이은 노동자들의 자살은 외환위기 이후 5년 동안의 구조조정과 정리해고에 짓눌렸던 노동자들이 더 이상 견딜 수 없는 상황까지 내몰려 있음을 보여주는 상징적 사건일 것이다.
비정규직이 정규직을 넘어선 것은 이미 오래 전 이야기이고, 날로 증가하는 청년실업과 장기실업의 증가는 앞으로 근로빈곤층이 더욱 고착화될 것이라는 예측을 가능하게 해준다. 이들 또한 새로이 취업을 한다 해도 낮은 임금의 일자리로 취업될 가능성이 매우 높아 노동시장 진입으로도 생계를 꾸려나가기에 충분하지 못할 위험이 높기 때문이다. 한국노동연구원의 보고서에 따르면 1993년부터 2002년까지 매년 1천1백만원 이하를 버는 저소득 일자리가 5백8만개에서 6백27만개로 23.3% 증가했다. 낮은 임금의 일자리가 불안정성을 수반하는 현실을 감안한다면 이들 일자리로는 4인가구의 최저생계비도 충족시킬 수 없는 현실이다.
빈곤이란 결코 절대적인 수준으로 측정될 수 없다. 일반적으로 빈곤이란 최저 수준의 생활을 유지할 수 없는 상태를 말하며, 여기서 최저생활이란 사회일반 수준의 경제적·문화적·사회적 소비를 누리며 사는 것을 의미한다. 소비는 시장에서 개별적으로 누릴 수도 있고 국가나 사회에 의해 집합적으로 제공될 수도 있다. 어느 사회, 어느 시대를 막론한 빈곤의 기준이란 존재할 수 없으며, 사회구성원들의 변화에 따라 빈곤의 기준은 변할 수밖에 없는 특성을 가지고 있는 것이다. 특히 개인이 빈곤하다고 느끼는 주관적 인식은 상대적 박탈감에서 비롯하는데, 사회의 경제적 성과를 고르게 분배하지 못할수록 다수의 상대적 박탈감은 증가할 수밖에 없다. 정부가 제공하는 정말 굶어죽지 않을 정도의 낮은 기준으로 빈곤을 고정시켜놓고 바라보려고 할 때에는 늘 현실의 심각한 문제는 희석되기 마련이다. 현상적으로 존재하는 빈곤의 문제는 급격한 사회적 소비 수준의 증가와 이에 따르지 못하는 소득, 양자간의 격차를 메워주지 못하는 빈약한 사회적 급부(benefit) 등이 복합적으로 작용한 결과이며, 이 배경에 신자유주의가 추구하는 노동시장 유연화와 금융자본의 투기적 움직임이 도사리고 있다.
전통적인(?) 빈곤층이 노인, 아동, 장애인 등 주로 노동을 할 수 없는 사람들이라면, 최근 늘어나고 '신빈곤층'은 현재 일을 하고 있거나 반복적으로 실업 상태에 있는 사람들이다. 이들은 항상 빈곤에 시달리면서도 역설적으로 항상 일을 하고 있다. 동시에 사회적 부를 집중적으로 향유하는 계층이 선도적으로 보여주는 새로운 소비경향은 이들과 이들보다 조금 나은 형편의 민중들을 끊임없이 더 빈곤하게 만든다. 이들은 일을 할 수 있다는 이유로 각종 사회적 보호를 받지 못해 스스로 목숨을 끊거나 신용불량의 늪에 빠져든다. 높은 사교육비와 의료비 지출, 천정부지로 솟는 주택가격은 이들의 자녀들도 빈곤에서 헤어 나오지 못하게 발목을 잡고 있고 대를 이은 빈곤이 더욱 이들을 절망으로 내몬다.
노대명(2003c)은 2000년 가구소비실태조사 자료를 이용한 빈곤률―최저생계비 기준 빈곤률은 전체인구의 7.94%, 중위소득 40% 기준 빈곤률은 10.81%, 중위소득 50% 기준 빈곤률은 16.12%―을 토대로 한국사회의 근로빈곤층 규모를 추정하였는데, 아래 <표 1>과 같다. 최저생계비를 기준으로 파악한 협의의 근로빈곤층(15세 이상 65세 미만의 근로능력자)은 전체인구의 2.6%(약 123만명), 광의의 근로빈곤층(협의의 근로빈곤층이 포함된 가구의 구성원 전체)은 전체인구의 4.89%(약 226만명)로 추정된다. 그리고 OECD 국가들이 사용하는 중위소득의 50%를 빈곤선으로 적용하면, 협의의 근로빈곤층은 전체 인구의 4.85%(약 224만명), 광의의 빈곤층은 11.19%(약 516만명)으로 추정된다.

2) 은폐되는 빈곤: 자산감소와 가계빚

사회적 빈곤의 실상을 알려주는 또 하나의 증거는 근로자가구의 자산감소와 가계빚이다. 문제는 그것이 어떤 경로를 통해서 어떤 계층에 집중되는 현상인지를 파악하는 것이다. 역사적 경험에서 논의를 시작해 보자. 티트머스(Titmuss)가 말한대로 사회복지는 사회의 비복지(diswelfare)에 대한 보상이라는 성격을 가지고 있는데, 산업사회 최대의 비복지는 고용불안으로부터 파생되는 생계의 문제이다. 고용안정은 소득의 안정적인 공급을 보장하고, 그것은 다시 안정적인 가계운영을 위한 조건이 된다. 하지만 산업사회에서 겪을 수 있는 예기치 못한 위험들, 산업재해, 질병, 출산과 보육, 실업, 노령은 소득의 일시적인 또는 영구적인 중단 또는 위험을 해결하는데 드는 추가적인 비용을 발생시켜 이러한 일련의 안정성 연쇄(stability chain)를 해친다. 이렇게 불안정노동은 개인은 물론 가계의 소득안정화를 해치고 그런 상태의 반복이나 지속은 사회적 살인(엥겔스, 1988: 59)으로 치달을 것이다. 살림살이 측면에서 복지국가는 이러한 연쇄를 사회보장제도와 사회서비스를 통해 평균적인 가계소득 유지로 실현시키려는 의도를 갖고 있었다고 볼 수 있다. 하지만 우리의 상황은 사회보장제도가 단지 그런 ‘기능’을 수행하고 있다는 점에서 다행이지만(홍경준, 2003), 제도의 포괄대상이 매우 제한적이고 급여의 자격기준이 매우 엄격해서 실질적인 대응책이 되지 못하고 있다.
상황이 이러함에도 불구하고 생계는 유지되어야 한다. 실제로 IMF 경제위기 이후 대량의 빈곤층이 양산되었고 그것에 대비할 적절한 사회안전망이 부재하였음에도 불구하고 급격한 생계위협에 처하지 않은 것은 그나마 가족이나 공동체로부터의 사적이전이 있었기 때문이라는 점이 실증연구를 통해서 확인되었다(김태완, 2000; 최정균, 2001; 최현수, 2001; 김교성, 2002; 홍경준, 2002). 물론 이러한 현상은 전반적인 가계소비 위축과 병행하였지만 아래 그림에서 보는 바와 같이 ‘99년 이후부터는 가계소비증가율이 총소득증가율을 웃돌고 있다.

실질소득 이상의 소비규모는 신용팽창에 의한 것이다. 한국은행은 신용카드 이용 확대와 저금리 영향 등으로 가계의 차입소비성향이 높아진 데다 부동산 등 자산가격 상승과 특소세 인하의 영향으로 내구소비재 지출이 늘어난 데 주로 기인한 것으로 판단하고 있다(보도자료, 2002. 10)
더구나 사업소득이나 자본이득(capital gain)이 거의 없는 저소득층의 소득원구성을 감안할 경우(김교성, 2003: 194), 경제위기 국면에서 이들의 일정한 소비지출 수준이 유지되기 위해서는 ①내핍생활, ②사적·공적이전으로 소득보충, ③가계빚을 얻는 세 가지 경우 외에는 없다. 이것을 좀더 구체적인 자료를 통해 파악해 보자. 우선 두 번째에 대해서는 이미 앞에서 언급했으므로 제외하고, 첫 번째는 가계의 총수입에서 생필품에 대한 소비를 제외한 나머지 소비지출을 억제하는 경우를 말한다. 여기서는 도시가계조사자료를 활용하여 가계의 총수입에서 의식주(생필품)를 위한 지출과 그 나머지 소비항목의 크기를 평균 근로자가구의 경우와 소득하위20%에 해당되는 근로자가구의 경우를 비교하여 알아보았다. 「도시가계조사」는 1인가구, 농어촌가구, 자영업가구를 제외한 도시근로자 2인 이상 가구의 소득과 지출정보를 담고 있다. 여기서 근로자가구란 가구주가 근로자인 가구를 말한다.
그 결과 아래 <그림 3>과 같이 평균 근로자가구와 소득하위20% 근로자가구가 다른 양상을 보이고 있다. 하위20% 근로자가구는 의식주에 드는 지출과 의식주외에 드는 지출이 총수입의 변화를 대체적으로 반영하고 있다. 반면 평균 근로자가구는 ‘98년에 총수입이 줄어든 시기를 제외하고 총수입은 계속 증가하고 있지만 의식주외 지출은 ’98년 이후 오히려 조금씩 줄어들고 있어 총수입 증가와 내핍생활의 징후가 동시에 나타나고 있다. 이런 현상이 적어도 저소득층 근로자가구에서는 발견되지 않고 있으므로 보다 상위소득층의 수입항목과 지출항목을 살펴볼 필요가 있다.

이를 위해 중간소득계층의 변화를 보다 더 보여줄 수 있도록 OECD 방식으로 「도시가계조사」에서 소득은 경상소득과 비경상소득을 합한 금액이며, 자산감소―저축찾은 금액, 보험탄 금액, 계탄 금액, 유가증권·부동산·기타재산 매각금액, 빌려준 돈 받음, 기타―와 부채증가―주택융자, 기타융자, 월부, 기타―로 구성된 기타수입은 제외된 금액이다. 총수입은 소득에 이것을 합친 금액이다.
소득계층을 소득의 중위소득을 중심으로 하여 중위소득의 50% 미만을 저소득층, 50% 이상 100% 미만을 서민계층, 100% 이상 150% 미만을 중산계층, 150% 이상을 고소득계층의 4계층으로 재분류한다. 엄밀히 따지면 OECD 방식과 차이는 있지만 그 취지는 같다. OECD 방식은 중간값의 150% 이상을 상류층(high income class), 50% 이하를 빈곤층(low income class)로 하고 기존의 중산층에서 70～150% 계층을 중간층(middle income class), 50～70% 계층을 중하층(modest income class)으로 분류하여 중산층의 변화를 보다 잘 볼 수 있게 한다(Atkinson et al., 1995).
그리고 아래 표와 같이 소득액에 자산감소분과 부채증가분 그리고 가계지출을 반영하면 가계의 실질적인 소득을 초과한 순부채를 보유한 가구를 파악할 수 있다. 이어서 이들 적자가구의 총수입항목 구성비의 변화를 살펴보면 앞에서 나타난 총수입 증가와 내핍 징후의 모순적인 현상의 비밀을 밝혀낼 수 있다. 아래 <표 2>는 모든 소득계층에서 근로소득은 감소추세에 있지만 저소득층으로 갈수록 재산소득과 자산감소분이 증가하고 있다는 것을 보여주고 있고, 반대로 사업·부업소득과 부채는 고소득계층으로 갈수록 증가하고 있다. 이러한 현상은 기존의 소비지출수준을 유지하기 위해 저소득계층은 신용을 매개로 한 가계대출보다는 과거의 저축분을 감소시키는 방법을 더 많이 택하는 경향을 보이며, 고소득계층은 신용을 매개로 하는 가계대출을 통해 해결하고 있다는 것을 알 수 있다.

2003년 현재 GNP의 75%에 육박하고 가계당 3천만원에 육박하는 가계빚에 대해 정부 또한 위험을 감지하고 있다(한국은행, 2004). 하지만 국민연금을 비롯한 연기금의 주식투자비중을 확대하려는 움직임과 그 기반마련을 위해 보험회사를 비롯한 제2금융권을 팽창시키려는 입법은 오히려 ‘주식시장 부양’이나 ‘증시대책’ 담론으로 ‘빈곤으로 가는 길’을 은폐하고 있다.

3) 반복되면서 확대재생산되는 빈곤 : 비정규직화, 여성의 빈곤화

이미 빈곤이라는 현상은 개인의 게으름이나 노동의 수요공급간 문제 때문에 발생하는 일시적인 현상이 아니다. 사회 내에서 오히려 계속 확대재생산되고 있다. 빈곤 발생이 자본주의 사회의 본래모습이라고 할 때, 부지런해지거나 수요공급의 불균형을 잠시 피한다고 해서 문제가 해결되진 않는다. 특히, IMF이후 한국사회에서 급속하게 퍼져나가고 있는 신빈곤이 그 대표적인 예가 될 수 있다. 노동의지는 있으나 일자리가 없는 경우, 일자리는 있으나 고용이 불안정하고 임금이 낮은 경우 발생하는 신빈곤은 개인의 부지런함이나 일시적인 수요공급의 문제를 넘어섰다. 이런 과정에서 발생하는 빈곤은 과거에 비해 대량화되고 있다. 이는 1970년대 이후 확산되고 있는 신자유주의의 세계화에 따른 노동시장변화, 국가의 정책적 자율성의 변화와 더불어 가족구조의 변동 속에서 이뤄지고 있다.
1945년 이후 한 시대를 풍미한 복지국가는 1인의 남성정규직 가장을 중심으로 설계되어 있었다. 1인의 남성정규직 가장의 임금으로 한 가족의 생존이 유지되고, 가장의 사회복지 가입으로 가족 모두가 건강이나 노후생활을 보장받는 체계였다. 그러나 1970년대 자본의 이윤율 저하경향 속에서 등장하는 신자유주의적 세계화는 자본의 이윤율 저하 경향을 극복하기 위해 산업구조변동, 노동시장구조를 변화시켰다. 산업구조는 점차 서비스업을 중심으로 확대되었으며, 노동시장은 유연화되고 있다. 노동시장유연화 속에서 남성정규직 가장의 고용은 불안정해지고, 1인 가장을 중심으로 한 가족임금체계가 붕괴되어가는 실정이다. 한국도 예외는 아니다. 비록, 유럽의 복지국가시기를 경험한 것은 아니지만, 한국 역시 1인의 가장의 월급으로 가족의 생계가 유지되는 가족임금으로 이루어져 있다. 그러나 IMF를 기점으로 한국의 노동시장구조가 급속하게 변화하고 있어 가족의 생계를 책임지는 가구주의 고용이 점차 불안정해지고 있다. 2003년 8월 실시된 경제활동부가조사에 의하면, 2003년 8월 진행된 경제활동부가조사에서 종사상 지위가 임시·일용인 사람들은 비정규직으로 간주하며 호출, 파트, 특수, 용역, 가내근로에 하나라도 응답한 사람을 모두 비정규직으로 간주한다.
임금노동자 중에서 가구주의 절반정도인 46.5%가 비정규노동자인 것으로 나타났다. 게다가 여성 가구주 가족의 경우 4.6%만이 정규직으로 나타났다. 또한 가구주 중에서 고용계약이 반복되지 않는 비율은 비정규노동자의 13.4%이며, 비정규노동자의 22.9%는 계속근로가 불가능한 것으로 나타나 비정규노동자들의 고용 역시 불안정함을 알 수 있다.
노동유연화를 진행하는 중요한 이유 중에 하나가 노동비용감소라는 측면에서 가구주의 고용불안정성은 소득감소로 연결된다. 정규직 가구주의 평균임금이 227만원인 반면, 비정규노동자의 3개월 평균임금이 122만원에 그치고 있어 대략 가구주의 소득이 고용형태에 따라 100만원 정도 차이가 있는 것으로 나타났다.

이런 남성가구주의 소득상실과 고용불안정 속에서 가족이 선택할 수 있는 방안은 가족 구성원 중 노동능력 있는 사람들의 노동시장참여이며, 노동시장참여가 급속하게 증가한 집단이 바로 여성이다. 여성들의 노동시장참여 자체는 여성의 경제적 독립이라는 점에서 유의미하다. 그러나 문제는 이들 여성이 과연 어떤 일에 종사하느냐이다. 자본주의 사회에서 발생하는 착취 속에서 여성의 고용이 얼마나 보호되고 있느냐, 노동시장에서 여성들이 차지하는 위치를 파악하는 것이 여성의 경제적 독립뿐만 아니라 빈곤의 확대재생산문제를 파악하기 위해서 필요하다.
현재 한국의 여성들은 노동시장유연화의 매서운 바람을 몸소 경험하고 있다고 할 수 있다. 여성의 노동시장참여는 증가하고 있으나, 이들의 70%정도가 비정규노동에 종사하고 있다. 특히, 기혼여성은 70%보다 높은 73%가 비정규노동에 종사하고 있다. 따라서 대다수의 여성들의 고용이 불안정함을 알 수 있으며, 기혼여성들은 미혼여성에 비해 고용불안정성에 더욱 노출되어 있다. 아래 그림을 통해서도 확인할 수 있듯이 대부분 여성의 노동시장참여 경향이 임신과 육아로 인해 M자형을 그린다고 하는데, 한국의 정규직은 M자형을 그리지 않고 있다. 오히려 정규직 여성의 고용은 연령이 높아질수록 하락하는 반면, 비정규여성은 M자형 고용형태를 보이고 있어, 여성들이 임신과 출산 이후 남성가구주의 소득하락에 따라 주로 비정규노동에 종사하게 됨을 알 수 있다.

또한 앞서 보았듯이 고용불안정성은 임금하락과 연결되기 때문에 여성의 비정규노동자의 평균임금은 100만원이 안되는 82만원에 그치고 있다. 따라서 월 82만원으로 여성 혼자 가구를 꾸린다는 것은 불가능한 일이며, 아동을 민간보육시설에 맡길 경우 보육비용정도만을 부담할 수 있는 임금수준이다. 게다가 여성 비정규노동자의 평균임금은 남성비정규노동자에 비해서도 낮은 것으로 나타나 비정규노동자들 내부에도 남녀간 소득불평등이 있음을 확인할 수 있다. 이정도의 소득수준으로는 여성의 노동시장참여에 따른 경제적 독립은 불가능하며, 오히려 노동시장외부에서 노동시장유연화의 칼바람을 맞으며 빈곤의 나락으로 빠져들고 있다.

빈곤의 나락으로 빠지지 않게 하는 사회적 장치가 사회적 안전망이라고 할 때, 비정규 노동자, 비정규여성은 이런 사회적 안전망으로부터도 배제되고 있는 실정이다. 아래 표에 따르면, 정규직 내에서도 여성은 남성에 비해 국민연금, 건강보험, 고용보험, 퇴직금, 상여금, 시간외 수당에서 낮은 비율을 보이고 있다. 비정규직의 경우 정규직에 비해 낮은 적용률을 보이고 있는데, 여성의 경우 남성비정규직에 비해서도 낮은 적용률을 보이고 있다. 따라서 여성비정규노동자들은 노령이나 실업 등의 사회적 위험에서 배제되어 있어 사회적 위험이 닥쳐올 경우 사적인 자원망을 동원하지 않는 한 빈곤의 나락에 빠질 위험이 큰 것을 알 수 있다.

따라서 노동시장유연화에 따라 전체 임금노동자의 60%는 낮은 임금과 고용불안정에 시달리고 있으며, 이들은 신빈곤의 주력부대를 형성한다. 특히, 가구주의 고용형태 변화에 따른 가구의 소득감소는 여성의 노동시장으로 참여를 증가시키고 있다. 그러나 이들 기혼여성의 노동시장참여는 대부분 낮은 임금, 사회적 안전망에서 배제되어 있는 비정규노동에 한정되어 있어 여성의 경제적 독립이 이루어지기보다는 여성을 불안정하고 괴로운 노동으로 몰아넣고 있는 실정이다. 요컨대, 이런 신자유주의적 세계화 속에서 발생하는 노동시장유연화는 가구주와 기혼여성의 소득을 합해도 가족의 기본적인 생활 유지가 어려운 상황을 연출하고 있으며, 한부모가족이나 부모와 동거하는 미혼자녀가족의 경우 기초적인 생활유지도 어려운 상황이다.

4) 관리되는 빈곤: 기초생활보장과 최저임금

사회적 빈곤의 또 다른 실상은 빈곤대책 그 자체에서 발견할 수 있다. 자본주의 사회에서 빈곤은 구조적인 현상이기 때문에 국가기구의 ‘빈곤 관리’는 당연한 것이겠지만 문제는 그 동기와 의도이다. 우리사회에서 빈곤대책의 확대는 매번 근로의욕을 감퇴시킨다는 시장경제를 중시하는 이데올로기에 직면하곤 하였다(조선일보, 2001.1.28; 윤건영, 2000; 안종범, 1999). 국민기초생활보장제도의 시행을 앞두고 이견이 존재했는데, 그 동안 입법운동을 주도해왔던 시민사회단체들은 국회 본회의를 통과한 최종법안이 애초에 그들이 요구하던 입법취지를 훼손하고 있다고 판단한 것이다. 하지만 그럼에도 불구하고 선시행-후개혁으로 가닥을 잡은 것은 한국적 상황에서 재정경제부를 위시한 경제논리에 밀려 오히려 시행 자체를 어렵게 할 수도 있다는 판단에서였다(김종건, 2000).
이러한 복지와 노동의 관계에 대한 인식의 경합은 둘간에 독특한 메커니즘을 형성해 왔다. 이것은 영국 빈민법의 전통에서 비롯된 것으로 공공부조의 혜택을 받는 자에 대한 처우는 급여를 받지 않고 자활하는 최하급 노동자의 사회적 조건과 처우보다 열등한 것이 아니면 안 된다는 것이다. 이를 열등처우의 원칙(less eligibility)라고 한다. 하지만 이러한 원칙은 노동능력자를 일하게 하고 수급자 억제를 도모하기 위한 것이었다(박광준, 2002: 137에서 재인용). 이러한 원칙의 제도적 실현은 기초생활보장 급여가 지급되기 시작하는 절대빈곤선(최저생계비)과 최저임금 사이의 간격으로 이루어진다. 둘 사이의 간격이 늘어날수록 노동능력자를 노동시장으로 내모는 효과와 기초생활보장 수급을 억제하는 효과가 크다. 문제는 현재 우리사회가 겪고 있는 상황과 같이 노동시장으로 진입하였다 하더라도 생활임금이 보장되지 않는 점이다.
이런 상황은 임금이 노동자 자신과 자신의 가족의 생계를 유지할 수 있는 생활임금의 의미보다는 이윤창출을 위한 노동자의 상품성만 강조되는 자본의 의도에서 더욱 강화된다. 또한 비정규노동자가 노동시장에서 50% 이상 존재하고 있는 상황과 함께 생활임금으로서의 의미는 부차적인 것이 되고 오로지 최저임금 ‘준수’만 강조하는 정부는 월(月) 단위의 최저임금이 갖는 사회적 의미를 ‘시간당’ 최저임금(시급) 준수로 대체시키고 있다. 하지만 가장 눈여겨 볼 사실은 최저임금과 최저생계비의 격차가 해를 거듭할수록 점점 커지고 있다는 점이다. 아래 그림은 가구규모별 최저생계비를 공표하기 시작한 1999년부터 올해 9월부터 적용될 최저임금액까지 포함하여 이 둘을 비교해 놓은 것이다. 한눈에 알 수 있듯이 최저임금과 최저생계비의 격차는 계속 커지고 있으며, 올해의 격차크기는 1999년 격차크기의 5.8배에 달하고 있다.

이로써 우리사회는 근로의욕 감퇴를 걱정해야 하는 상황이 아니라는 것이 명확해진다. 오히려 이것을 통해서 파악할 수 있는 자본과 정부의 의도는 한편으로는 노동자를 불안정한 고용으로 내몰고, 다른 한편으로는 여기에서 빠져나온 노동자들에게 복지를 ‘감히 엄두도 내지 못하게’ 훈육하여 삶의 의지마저 꺾고 있다. 그들에게 빈곤문제는 해결해야 될 문제가 아니라 노동유인을 유지하기 위해 관리되어야 하는 것으로 인식되고 있다.

5) 방치되는 빈곤: 복지의 사각지대

IMF 경제위기 이후 진행된 노동시장의 구조조정과 유연화는 급격한 실업의 양산과 함께 빈곤의 보편화를 가져왔다. 이 시기에 국정지표의 수준으로까지 격상되어 발표된 김대중 정부의 생산적 복지정책은, 이러한 빈곤화에 저항하는 거센 민중들의 요구에 직면하여 보다 체계적으로 빈곤을 관리하여 불만의 위기상황을 모면하려는 정부의 의도를 어정쩡하게 결합시켜 만들어낸 결과물이라 할 수 있다. 노무현 정부의 참여복지 또한 복지정책을 다루는 수준에서의 차이는 존재하나 그 맥락은 일맥상통하다 하겠다.
어찌되었던 생산적 복지정책의 시행과 더불어 일정하게 복지제도의 틀거리는 어느 정도 갖추어졌다고 평가할 수 있겠다. 여타의 잡다한 제한없이 4대보험의 전국민 확대가 제도적으로 명시되었고, 공공부조에 있어서도 이전의 ‘생활보호제도’가 ‘국민생활기초보장제도’로 전환되면서 인구학적 기준이 폐지되고, 최저생계비 이하의 생활을 하는 모든 사람들이 보충급여형태로 지원받을 수 있는 근거가 마련되었다.
그렇다면 현실을 돌아보자. 지금 현재 우리네 민중들의 삶의 모습은 어떠한가? 이러한 제도적 보완에도 불구하고 빈곤은 여전히 존재하고 있으며, 오히려 확대되고 있다. 이미 빈곤을 관리한다는 것은 ‘관리대상층’을 명확히 한다는 것과 동일한 것이다. 또한 현재의 기초생활보장제도의 도입을 요구하고 결국은 관철시켰던 시민운동진영이 이 정도의 제한된 의미나마 실현시킬 수 있을만한 어떠한 물적기반도 보유하고 있지 못했기에 ‘법적인 제도’가 오히려 이데올로기적, 수사적 의미 이상의 것을 담고 있지 못한 것이 현실이다.
따라서 현재 진행되고 있는 빈곤에 대한 관리는 오히려 매우 제한된 소수의 ‘일정부분의 소득’만을 보전해 주면서, 실은 더욱 확대되고 여타의 사회적 관계로부터 차별받고 배제되어 가는 빈곤을 더욱 양산하면서 방치하는 결과를 가져오고 있다.
가장 대표적인 방치되는 빈곤층은 기초생활보장제도의 문턱 바로 밖에 있는 차상위계층이다(<그림 6> 참조). 물론 빈곤규모를 추계하는데 있어서도 기관이나 학자에 따라 370만 명에서 800만명까지 몹시 다양하기 때문에 차상위계층에 대한 추계 또한 일괄적으로 내리기는 어려운 점이 있다. 그러나 분명한 것은 우리나라의 빈곤인구 중 약 140만 명의 운좋게 수급권자로 선정된 사람들―물론 수급권자의 수급액이나 보장수준 또한 몹시 제한적이긴 하지만―외에는 누구도 고용 및 복지제도의 혜택을 받고 있지 못하다는 점이다. 뿐만 아니라 누구보다 복지혜택이 절실한 이들이 무엇인가를 요구하려하면 노동능력이 있으면서 노동의지가 없는 게으른 사람으로 간주하고 오히려 이들에 대한 방치를 정당화시키고 있다.

한술 더 떠서 이처럼 제한된 제도를 구비하고 이에 부합하지 않는 사람들에 대한 차별과 배제를 정당화하는 방식조차도 아닌, 이전에 비해 많이 다듬어진 제도적 보완에도 불구하고 아예 복지제도의 외곽에 존재하면서 빈곤이 방치되는 경우도 있다.
노숙자나 이주노동자의 경우가 대표적이다. 노숙자는 이제 하나의 보편적인 사회현상으로 자리잡았음에도 불구하고 ‘처치곤란한’ 대상으로 취급받고 있다. 정부의 노숙자대책의 기조가 민간단체의 노숙자 지원활동을 지원하는 것이니 더 이상 할말이 없다.
아래 <표 8>을 통해서 확인할 수 있듯이 이주노동자 또한 2002년 기준으로 40만명이 넘어서서 이제 엄연하게 우리나라 노동력 구성의 분명한 일부분임에도 불구하고 거의 대부분의 사회보장혜택으로부터 벗어나있다. 특히 전체 이주노동자 중 75%를 차지하는 불법체류노동자의 경우 복지혜택이 전무하다고 해도 무방할 정도이며, 공공부조의 경우는 모든 이주노동자에게 해당되지 않는다.

이처럼 방치되는 빈곤문제를 해결하기 위해서는 몇몇 제도적 보완으로는 절대로 사회적 빈곤의 문제를 해결할 수 없음이 명백하다. 확대되고 구조화되어가는 빈곤에 대해서 ‘일정수준의 안전망’ 또는 ‘체계적인 관리’가 아닌 이러한 구조자체를 파괴할 수 있는 빈곤문제 해결을 위한 주체들의 실질적인 연대가 절실하다.

4. 나오며: ‘사회적 일자리’는 사회적 빈곤의 대안이 될 수 있는가?

최근 정부는 청년실업을 포함한 실업문제에 대해 노사정 수준에서 일자리만들기 사회협약을 관철시켰다. 그리고 뒤이어 작년부터 시범사업으로 추진해오고 있었던 ‘사회적 일자리 창출사업’ 그대로 소개하면, “사회적 일자리는 사회적으로 유용하지만 정부의 서비스가 충분히 제공되지 못하고 민간기업도 수익성 문제로 참여하기 어려운 사회적 서비스 분야를 중심으로 비영리단체에 의해 창출되는 일자리를 말한다. 사회적 일자리 창출이란 지역에 기반한 고용정책 수단으로 지역에서 민간비영리단체를 통해 ‘사회적 일자리’를 만들어 취업취약계층 등에 일자리를 제공하는 사업이다.”
을 전국으로 확대해 나가겠다고 밝혔다. 그러나 그 내용은 정부가 적극적으로 비정규직을 창출하겠다는 의도를 담고 있는데, 사회서비스 분야의 사회적 일자리에 1인당 월 58～68만원 한도로 9～10개월간 지원한다는 것이다.
이를 두고 이견이 분분하다. 그 배경에는 그 동안 시장중심의 고용창출전략은 여전히 소외계층과 비정규직을 양산한다는 점에서 그리고 기존의 공공근로사업처럼 한시적인 고용창출전략은 바람직한 탈빈곤정책이 될 수 없다고 비판하면서 국가와 시민사회가 연대한 제3섹터형 고용창출전략으로 전환하여야 한다고 주장하고 그것을 실천해 온 시민사회단체들의 주장이 정책화되었기 때문이다. 그리고 그 핵심에 사회적 기업을 중심으로 한 사회서비스 부문에서의 안정적인 일자리, 즉 사회적 일자리 창출이 놓여 있었다. 그렇기 때문에 정부가 제시하고 있는 ‘사회적 일자리’와 구별할 필요가 있다.
정부의 ‘사회적 일자리 창출사업’은 시민사회단체가 지향하는 대로 고용의 안정성이 보장되는 일자리가 아니다. 빈곤의 시급성이나 절박성을 따진다면, 최저임금 수준의 급여와 10개월의 고용을 따질 게재가 아니다. 하지만 그 다음은 어떻게 할 것인가? 역시 빈곤상태와 불안정고용 상태를 반복할 것이 뻔하다. 이렇게 되면 정부의 ‘사회적 일자리 창출사업’ 또한 사회적 빈곤의 거대한 메커니즘에서 빈곤을 양산해 낼 것이다. 결국 겉으로는 ‘사회적’인 무늬를 띠고 있지만 내용은 ‘반사회적인’ 정부의 ‘사회적 일자리 창출사업’은 현재의 빈곤을 더욱 심화시키게 될 것이다. 사회적 일자리가 사회적 빈곤의 대안이 되기 위해서는 여성의 부불가사노동을 사회화시키는 탈가족주의전략과 장애인과 노령자의 자립생활과 활동보조를 위한 서비스의 사회화전략과 결합되어 안정적인 서비스를 제공하기 위한 조건과 결합되어야 한다. 이런 전략을 추진하게 되면 사회서비스를 제공하는 안정적인 일자리 창출을 통해 실업과 빈곤의 문제를 해결함은 물론 사회적 일자리를 통해 삶을 회복한 사람들을 광범위한 지지층으로 형성시킬 수 있을 것이다.
현재 우리가 경험하고 있는 빈곤은 노동시장과 사회복지제도가 동시에 빈곤을 양산하는 구조에 있기 때문에 한번 빈곤상태에 빠지면, 본인이 어떤 원인에 의한 빈곤이든 가구의 빈곤상태로 이어지게 되며 그로 인하여 자녀의 교육이 어려워진다. 다음 세대에게 적절한 교육의 질을 제공하지 못하는 가구는 자녀가 다시 불안정한 노동에 처하게 되는 것을 목격하게 될 것이며, 그 결과 후속세대 역시 반복적인 빈곤상태에 빠지게 된다(한국사회보장학회, 2003). 이제 빈곤의 덫(poverty trap)이 현세대에만 적용되는 것이 아니라 세대의 전승물이 되어가고 있다. 빈곤의 장기화는 물론이고 그 안에서 은폐되고, 반복되고, 확대재생산되고, 관리되고, 방치되는 빈곤은 이제 사회를 파괴하는 기계가 되어 공동체의 삶을 위협하고 있다. 정부의 ‘사회적 일자리 창출사업’이 우리가 목격하고 있는 사회적 빈곤을 해결하는 대안이 될 수 없는 이유가 여기에 있다. 불안정노동과 그것으로 인한 빈곤연쇄에 대한 근본적인 처방과 대안없이 신뢰와 기반과 사회적 학습(social learning) 없는 사회협약은 붕괴되기 쉬울 것이다. 그리고 사회적일자리 창출은 일자리수의 양적확대에는 가시적인 성과를 보일지 모르지만 양호한 일자리(decent work)가 되지 못하는 상황에서는 그 동안 힘겹게 쌓아온 노동자계급의 상태를 후퇴시키는 새로운 진앙지가 될 것이다. 이렇게 노동시장에서 퇴출되는 노동자를 보호한다는 의미에서의 사회안전망은 내부자(insider)에게 유리하고, 노동시장으로부터도 사회안전망으로부터도 배제되는 불안정노동층은 외부자사회(outsider society)를 강화하게 될 것이다(Esping-Andersen, 1999: 304). 이것이 사회적 빈곤이 사회를 파괴하는 기계로 작동하고 있는 현실이다.

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