국가별 연금정책이 보장수준에 미친 영향^*

기업연금의 강화와 노동자에게로의 위험 전가

¹⁾

김 유 진/사회복지연구팀

1. 퇴직금제도의 폐지와 기업연금의 도입

우리나라에서 노동자의 노후생활보장의 기능을 가지고 있는 공적 혹은 법적 제도로 국민연금제도와 퇴직금제도가 존재해왔다. 퇴직금제도는 국민연금, 고용보험 등의 사회보험이 도입되기 이전에 노후생활보장, 실직 후의 생활보장 등의 기능을 수행하였으나, 점차 사회보험이 정착기에 들어서고, 퇴직금제도의 실질적 보장이 의문시되는 상황에서 그 개선이 요구되고 있다. 퇴직금의 개선방안은 다양하게 제기되어 왔지만, 핵심골자는 ‘퇴직금의 보험화’이다. 퇴직금제도의 개혁을 둘러싸고, 1990년대 초기에는 부분적인 제도수정이나 어떤 형태로든지 기존의 사회보험으로 흡수될 것이라고 예측되었으나, 현재의 퇴직금 개혁은 기업연금으로 전환이 주류를 이루고 있다.

기업연금제도의 도입은 관점에 따라 많은 논쟁이 제기될 수 있는 부분이다. 우선, 기업연금 보장의 실효성 문제를 들 수 있는데, 국내․외의 경제, 금융시장의 안정성 혹은 위험도를 어떻게 파악하느냐에 따라 달라질 수 있다. 둘째, 기업연금 도입의 실질적인 목적이 어디에 초점을 두고 있느냐에 따라 제도의 구성이 달라질 수 있다. 즉, 기업의 경영합리화전략과 국내 경기부양에 일차적 목적이 있을 때와 노동자의 노후생활보장 혹은 소득보전의 기능을 유지하는 것이 주목적일 때 제도의 구체적 보장수준에 다른 영향을 줄 수 있을 것이다. 셋째, 국민연금의 보장력에 대한 평가이다. 국민연금 보장력을 신뢰할 수 없다는 이유로 기업연금 도입을 추진하는 것은 단지 국가의 부담을 회피하는 핑계일 뿐이다.

그러나 1980년대 이후의 세계 공적연금의 개혁추세를 보면, 공적연금의 민영화 혹은 사적연금을 강화시켜 내는 것에 주력하고 있음을 알 수 있다. 다만, 그러한 가운데 각국의 공적연금의 실질적 급여수준은 약화되는 것이 보편적이다. 이러한 논점들을 종합해 보면, 기업연금의 도입은 공적연금 개혁의 제 배경들(경기부양, 금융시장 활성화, 재정안정화 등)과 같은 맥락에서 해석할 수 있다. 그렇다면 과연, 기업연금의 보장수준이 공적연금 보장수준의 감소분을 적절히 대체하고 있는가? 사적연금의 일반적 특성과 경기침체의 상황에 비추어볼 때, 그러하지 못할 것이라고 예측이 가능하다. 특히, 사적연금의 물가상승률, 이자율, 기대수명의 연장, 소득활동기간 등과 같은 불확실한 사회적 위험들에 대한 대처능력이 낮고(권문일, 1999), 기업의 경쟁력 재고를 위한 기업부담완화의 측면에서 위험에 대한 부담이 수급자 개개인에게 전가됨으로써 더욱 그러하다. 즉, 사적연금의 활성화는 공적연금의 보장수준 뿐만 아니라, 기업연금을 합한 보장수준을 낮추는 방향을 내재하고 있다고 볼 수 있고 이러한 가운데 급여의 안정성에 대한 위험은 국가와 기업에서 노동자에게로 전가된다는 것이다. 이러한 상황은 세계적으로 공통된 현상으로, 연금 보장수준의 감소를 불가피하게 하고 있다. 그러나 국가별 연금정책에서 보장수준의 감소 경향은 다를 수 있다. 이는 1950년대 이후 사적연금의 활성화 정도가 국가 정책에 의해서 차이를 보일 수 있다는 O’Higgins의 연구에서도 간접적으로 볼 수 있다. O’Higgins의 연구에서는, 연금체계 즉, 공적연금과 사적연금의 관계구성 및 정부정책의 방향과 사적연금에 대한 개입수준에 따라 연금체계에서 사적연금이 차지하는 비중이 다르다는 것을 파악할 수 있다. 사적연금의 활성화를 기업연금의 활성화로 등치시킬 수는 없지만, 국가와 기업의 부담 감소라는 사적연금 활성화의 주된 목적과 기능을 고려할 때, 개인연금을 제외한 사적연금 즉 기업연금의 활성화에 따른 보장수준을 살펴보는 것은 현재의 연금체계를 고찰할 때 유의미할 것이다.

우리나라에서 기업연금의 구체적인 형태는 결정되지 않았지만, 기업연금의 실시로 인해서 어떤 형태로든지 국민연금 및 전체 연금체계에 변화를 가져올 것이 분명하다. 이러한 변화는 국민연금과 기업연금의 보장수준에 영향을 미치게 된다. 크게 나누어 기업연금의 도입과 보장수준에서의 변화는 국가 정책 방향에 의해 결정된다고 볼 수 있다. 즉, 국가가 어떤 방식으로 기업연금에 개입하느냐에 따라 달라질 수 있는 것이다. 현재의 추세로 미루어 보아, 국민연금의 보장수준 감소는 자명하고, 퇴직금제도를 폐지하고 도입하는 기업연금의 보장수준은 매우 불안정할 것으로 예상된다. 기업연금 도입으로 인한 영향이 불분명하게 제시되고 있는 시점에서 이 때까지 기업연금을 실시해온 다른 국가들에서 연금정책에 따른 보장수준을 살펴봄으로써, 기업연금이 가지고 있는 한계를 지적함과 동시에 우리나라에서 연금정책방향에 대한 함의를 제시할 수 있을 것이다.

2. 기업연금의 활성화의 배경

보장수준 감소의 국가간 차이를 가져오는 연금정책 방향을 구체적으로 논하기에 앞서 공적연금의 특성과 기업연금 활성화의 배경을 살펴보는 것이 필요하다. 왜냐하면, 공적연금의 성격과 기업연금 활성화의 배경에 대해 일차적으로 살펴봄으로써 위의 논의들 특히, 공적연금의 민영화 논의가 제기되는 맥락과 한계를 파악할 수 있기 때문이다. 즉, 기업연금을 비롯한 사연금의 활성화는 복지국가의 재정위기와 밀접한 관련을 가지고 있고, 복지국가의 재정위기는 자본축적의 위기를 전제하고 있으며 각 국가에서는 이를 극복하기 위해서 금융시장이 활성화될 수 있는 전략들을 채택하고 있다. 이러한 맥락에서 기업연금의 실시는 일정부분 공적연금의 축소를 전제하고 있지만, 기업연금의 활성화는 공적연금 축소의 근거로 작용할 수 있으며, 기업연금과 공적연금 양자의 보장수준을 담보할 수 없다.

1) 공적연금의 특성

공적연금에 대한 국가 개입의 필요성을 논의하기 위해서는 공적연금의 특성을 살펴볼 필요가 있는데, Friedman(1975)이 제시한 기준에 따르면

첫째, 소득재분배 효과를 지니고 있다. 공적연금에서 소득재분배 정도는 국가별로, 제도유형별로, 동일 제도 하에서도 세대별로 다를 수 있지만 대부분 공적연금제도는 소득이 높은 계층에서 소득이 낮은 계층, 근로계층에서 퇴직계층으로 소득을 이전하는 효과를 지닌다.

둘째, 강제가입이다. 민간 개인연금에서 가입은 개인의 자유선택에 맡겨져 있지만 공적연금에서는 가입이 법에 의해 강제화되어 있다. 강제가입을 원칙으로 하는 것은 위험을 분산하고 역의 선택을 방지하여 국민최저수준을 보장하기 위한 수단이 된다.

셋째, 공적연금은 국가 또는 국가의 위임을 받은 공공기관에 의해 관리 운영되는 것이 일반적이다.

또, Campbell(1998)은 국가연금의 이점을 4가지―첫째, 사적연금에 비해 기여부담이 적다. 둘째, 급여안정성이 높다. 셋째, 연금체계가 일원화되어 있기 때문에 선택의 위험이 없다. 넷째, 연금급여 연동이 유연하다―로 유사하게 정리하고 있다.

이를 바탕으로 공적연금과 사적연금, 기업연금의 특성을 비교할 수 있다. 즉, 공적연금이 노동자와 고용주의 기여를 국가가 관리하고 급여 안정성을 보장하는 반면, 사적연금은 국가에 의해 관리되지 않고 가입이 개인의 임의로 이루어져 그 급여에 대한 책임은 개인에 주어지는 것이다. 즉, 공적연금의 경우 법률을 정해놓고 강제성을 부여하지만, 사적연금은 가입과 탈퇴를 개인이 결정한다. 기업연금은 공적연금으로 보는 사람도 있지만, 사적연금에 더 가깝다. 즉, 공적연금의 성격을 갖고 있다고 볼 수 있으나 관리운영은 기업 및 사적 운영기관(보험회사, 증권사 등)이 맡고 있다. 단지, 개인연금처럼 완전 사적연금도 아니기 때문에 공적연금과 사적연금의 중간지점에 있다고 볼 수 있다.

2) 1980년대 이후의 기업연금 활성화

기업연금을 비롯한 사적연금의 활성화는 공적연금의 구성에 직․간접으로 영향을 줄 수밖에 없다. 또한, 사적연금의 활성화는 정부의 재정부담완화로 인한 전반적인 보장수준의 약화와 위험부담의 개인으로의 전가를 가져올 것이다. 공적연금과 사적연금은 어떠한 형태로든 조정되고 있고, 국가마다 정책적 차이로 인해 사적연금의 활성화정도와 연금보장수준 정도는 달라질 수 있다.

우선, 기업연금 활성화의 배경을 구체적으로 살펴보자. 공적연금의 후퇴와 사적연금의 활성화는 복지국가 재정위기를 극복하기 위한 전략으로 제시되었다. 복지국가의 위기는 경제적 문제, 정부의 과부담 문제, 정부 재정상의 문제, 합법화의 문제의 형태로 지적되어 왔다. 경제적 문제는 1970년대 중반 이후에 복지국가들의 경제적 상황이 악화되었다는 것에 중점을 두는데, 복지국가의 확대가 산업생산 부문의 위축과 노동공급 감소 등으로 경제상황을 더욱 악화시켰다는 것이 주된 논지이다. 정부의 과부담 문제는 국가부문의 지나친 확대로 인해서 운영비용 등의 여러 가지 비효율성이 발생한다는 것이다. 이는 정치적 파산으로 인한 위기로 인한 통제력의 상실을 초래할 수 있음을 의미한다. 재정의 문제는 정부의 과부담 문제와 직결되는 것으로 국가는 사회복지의 재원 마련을 위한 새로운 전략을 구상해야 한다는 근거를 제공할 수 있다. 정당화의 문제는 앞의 세 가지 문제가 총체적으로 결합하여 복지국가의 정당성에 위기를 초래한다는 것이다(김태성, 1997 등).

맑시스트의 관점에 의하면 복지국가는 자본가들을 위한 자본축적의 도구로서, 자본축적 과정에서 발생하는 문제들을 정당화하는 기제로서 작용하고 있기 때문에 세 가지 문제 등으로 인해서 복지국가가 한계에 봉착하였다고 분석한다(O’Connor, 1973). 즉, O’Connor의 논의에 따르면, 복지국가는 자본가들을 위한 자본축적을 위하여 많은 지출을 하는데, 이 때 이러한 자본축적을 통한 이윤이 국가예산에 회수되지 않고 자본가들에게 남게 되어 결과적으로 ‘정당화’의 문제는 더욱 심각해진다는 것이다. 복지국가 위기론에서 근본적인 원인으로 설명될 수 있는 것은 국가의 자본에 대한 통제력의 상실이다. 자본에 대한 통제력이 상실되었다는 것은 O’Connor의 논의와 같이 자본이윤의 국가회수가 제대로 이루어지지 않음을 의미한다. 그러나 이와 같은 논의에는 국가의 자본회수능력이 왜 떨어지게 되었는가에 대해서 포괄적으로 설명하지 못한다는 한계가 있다. 이를 뒷받침해 줄 수 있는 보다 근본적인 근거는 자본축적방식의 변화를 설명하는 Arrighi의 역사적 자본주의 분석에서 간접적으로 찾을 수 있다. Arrighi(1994)에 의하면 현재는 축적체제의 역사적 전환기이다. 즉, 경직성을 특징으로 하는 포디즘-케인즈주의(Fordism-Keynesianism)에서 전지구적 금융화를 핵심 특질로 하는 유연화된 축적체제로 바뀌고 있다는 것이다. 이의 핵심은 금융적 팽창국면에 의한 물질적 팽창국면의 대체이다. 물질적 팽창의 국면은 잉여가치 생산의 확대로, 산업자본이 지배적인데 비해서 금융적 팽창국면은 잉여가치 분배구조의 변화로, 고도금융이 지배적이다. 금융적 팽창국면에서는 체계적 카오스(systemic chaos)시기의 기성체제에 대한 거부가 나타나고 이는 복지국가가 자본에 대한 통제력을 상실하는 것과 연결된다. 복지국가 위기론에서 그 극복전략으로 가장 많이 제시되는 것은 민영화전략이다. 국가복지제도의 재정부담으로 인한 책임회피로서의 민영화전략과 함께 연금제도의 민영화에서 주목해야 할 것은, 연금개혁의 주 내용이 기금운용전략을 통한 금융시장의 활성화라는 것이다. 이는 국가의 금융시장 지배력 확장과 금융팽창을 통한 경기활성화 전략으로 국가 정당성을 확보할 수 있는 기제가 되며, 이것이 신자유주의 경제질서로의 재편전략인 것이다.

실제로 영국에서 기업연금 가입비율을 살펴보면, 58년부터 76까지 평균 45%로 편차가 별로 없었으나 79년 47%, 90년 50%로 증가하였다. 기업연금의 구체적인 규모는 가늠하기 힘들지만, 적용대상으로 미루어 80년대 이후 빠르게 증가했다고 볼 수 있다. 미국에서 기업연금의 추이¹⁾는 기업연금자산을 기준으로 94년까지 꾸준히 증가하다가 95년을 기점으로 급격하게 증가한 것으로 나타난다. 이들은 부분적으로 1980년대 이후 본격화된 기업연금 활성화정책을 반영한다고 볼 수 있다.

자본의 금융화와 복지국가의 재정위기 이후로 사적연금이 활성화되기는 하였지만, 복지국가의 전성기 즉, 장기 호황기에 확대되었던 많은 기업복지의 감소가 요구되었으며, 기업연금 역시 기업복지의 한 축으로 축소대상이 되었다(T. Culter & B. Waine, 2001). 즉, 기업연금을 실시하는 기업의 대상과 범위는 정부정책으로 확대될 수 있었지만, 기업연금 자체의 보장수준은 감소하게 된다. 기업이윤과 주주가치의 증대라는 금융화의 요구는 기업연금에 대한 기업주의 책임감소와 연금에 대한 개별 노동자로의 리스크(risk) 전환을 낳게 되는 것이다. 한 가지 더 기업연금 보장수준의 후퇴를 볼 수 있는 것은 기업연금의 형식이 확정급여에서 확정기여로의 지배적인 이전이다. 본 연구에서는 확정기여에 대한 평가를 직접적으로 하지는 않지만, 보장수준을 평가함에 있어 음(—)의 영향으로 고려할 수 있을 것이다. 즉, 확정급여에서 확정기여로의 전환은 위험부담을 전적으로 개인에게 전가시키기 때문에 실질 보장수준이 더욱 하락할 것으로 예측할 수 있다.

3. 각국의 연금 정책방향과 보장수준

1) 연금 급여지출 및 보장수준의 국가간 차이

2차 세계대전 이후 즉, 1950년대 이후부터 장기 호황이 끝나는 1980년대 초반까지는 복지국가의 강화와 그에 따라 공적연금과 기업연금이 제도적으로 확대되는 시기이다. 이는 Palme의 연구에서 분명하게 살펴볼 수 있는데, 그에 따르면 복지국가의 태동으로부터 성숙기를 넘어서는 기간 동안의 연금권리(공적연금, 기업연금, 개인연금을 포함한)가 급격히 증가했음을 알 수 있다. 그러나 이러한 연금제도의 확대기에도 국가간에는 편차를 보이는데, pension rights를 중심으로 살펴보면 잔여적 모델과 제도적 모델로서 구분이 되고, O’Higgins의 연구에서 사민주의, 조합주의, 자유주의의 복지 레짐(regime)에서의 급여지출 비중으로 살펴보아도 1950년대 이후에 공적연금과 사적연금의 급여지출 비중의 편차는 증가한 것으로 나타났다.

그러나 이들의 연구는 연구대상이 공적연금과 기업연금을 비롯하여 개인연금을 포괄하고 있고, 1930~1985년 사이의 경제성장률이 큰 폭으로 증가하였다는 것을 고려해야 할 것이다. 따라서, 1980년대 이후에는 장기 호황의 종식과 연금의 제도구축으로 인하여 1980년대 이전의 연금확대가 한계에 달하였기 때문에 현 시기에까지 적용될 수 없다. 다만, 1980년대 이전과 1980년대 이후가 다른 양상을 나타낸다면, 그 원인이 보다 분명해질 것이다.

1980년대 이후에 보다 주목을 받는 것은 공적연금과 사적연금의 관계구성에 관한 것이다. 특히, 공적연금과 기업연금을 어떻게 조합하느냐에 관한 것인데, 이들 방식에 따라 연금급여의 보장수준에서 차이가 나게 된다. 예를 들어, 공적연금과 기업연금을 합산하여 초과분을 상쇄하는 경우에 상쇄율을 50%로 하느냐, 85%로 하느냐에 따라 합산 소득대체율은 달라지게 되며 저소득층과 고소득층간의 소득재분배 양상도 달라지게 된다(H. Schulz & T. D. Leavitt, 1983). 이에서 유추할 수 있는 것은 각 국가마다 공적연금과 기업연금은 다른 방식으로 조정되고 있기 때문에 국가간 공적연금과 기업연금의 보장수준은 상이하게 나타난다는 점이다.

2) 각국의 연금정책

각국의 연금정책이 상이한 것은 분명하지만, 연금정책방향에서 차이는 어떤 기준으로 설명하느냐가 중요하다. 사민주의, 조합주의, 자유주의라는 복지 레짐(regime) 외에도 구체적인 지표로서 설명할 수 있어야 한다.

첫째, 기업연금에 대한 강제정도이다. 이는 기업연금제도의 형태로서 구분되는데, 국가가 기업연금을 법정강제제도, 적용제외제도, 임의제도²⁾ 중 어떤 형태를 취할 것인가이다. 이는 가입자의 비율차이를 가져오는 것으로 법정강제제도일수록 가입자 비율이 높은 것은 당연하다. 또, 국가에서 기업의 파산이나 기업연금을 관리하는 기업(보험, 증권, 은행 등)의 파산에 대해 노동자들의 급여를 보장할 수 있는 근거의 정도도 법정 강제제도일수록 높아진다고 볼 수 있다. 즉, 법정강제제도일수록 기업연금에 대한 강제정도가 크다.

둘째, 공적연금제도이다. 공적연금제도는 크게 1-tier, 2-tier로 나눌 수 있다. 연금제도에서 1층 부분이 갖는 의미는 모든 국민들에게 보편적으로 기본소득을 보장한다는 것이다. 이에 비해 2층 부분은 소득에 비례하여 기여와 급여가 결정되고 퇴직 전 소득을 유지하게 하는 것이다. 이론적으로 1층의 존재는 보다 소득재분배에 기여할 수 있지만, 실제 낮은 급여수준으로 인해서 그 효과는 낮고 영국의 경우처럼 2층 부분이 정부의 재정회피수단으로 이용될 수 있다. OECD 국가의 공적연금과 기업연금을 기준으로 구분하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 공적연금과 기업연금의 유형화

공적연금	기업연금
	강제제도(M)	적용제외제도(C)	임의제도(V)
2-tier (1)	덴마크 (flat-rate) 핀란드	오스트레일리아 일본 영국	캐나다 아일랜드 네덜란드
1-tier (2)	프랑스 스웨덴 스위스	그리스	독일 오스트리아 벨기에 스페인 미국 룩셈부르크

출처: OECD(2000), Private Pension Systems and Policy Issues, p.243에서 일부 수정.

<표 2> 확정급여, 확정기여 비율

확정급여 중심	동일비율	확정기여 중심
벨기에 핀란드 독일 일본 룩셈부르크 네덜란드 스웨덴	아일랜드 스페인 스위스 미국	오스트레일리아 덴마크 프랑스 영국

출처: OECD, Financial Market Trends, No.73, June 1999에서 수정.

셋째, 기업연금에 대한 세제혜택 정도이다. 1980년대에 확정급여에서 확정기여로의 전환³⁾은 미국을 중심으로 급격하게 증가하였다. 확정급여에서 확정기여로의 전환을 유도하기 위해서는 확정급여형태의 행정비용을 상쇄할 수 있는 세제혜택이 필수적이다. 따라서 세제혜택의 정도는 확정기여의 비율을 이용할 수 있다. OECD 국가의 기업연금에서의 확정기여 비율은 국가별로 매우 다른 비율 차이를 보이고 있다. 이를 앞의 <표 2>와 같이 확정급여 중심, 확정기여 중심, 동일비율로 크게 나누어 그 영향을 볼 수 있다.

넷째, 노자관계이다. 노동자간의 연대의식 또는 노자간의 관계는 국가의 연금정책방향에 중요한 영향을 미칠 수 있다. 이는 O’Higgins가 지적한 바와 같이 Esping-Anderson의 복지 레짐(<표 3>)에 의해 설명될 수 있다. 물론 복지 레짐이 개별 국가의 노자관계 특성을 구체적으로 설명해 주지는 못하지만, 국가간의 보편적인 구분으로 이용할 수 있다.

<표 3> 복지 레짐

사민주의적 복지국가	조합주의적 복지국가	자유주의적 복지국가
벨기에 네덜란드 덴마크 스웨덴	오스트리아 일본 프랑스 독일 핀란드 스위스	오스트레일리아 영국 미국 캐나다 아일랜드

출처: Esping-Anderson(1990).

네 가지 기준에 의한 국가의 연금정책방향은 보장수준 차이를 설명하는 지표로 이용될 수 있다. 공적연금 체계와 기업연금에 대한 국가개입정도와 세제혜택정도는 국가가 기업연금 활성화에 얼마만큼 개입하고 있느냐를 간접적으로 말해 준다. 노자관계 및 복지 레짐에 의한 설명은 연금정책을 결정함에 있어 국가 주도냐, 자본 주도냐, 국가와 자본, 노동에 의한 합의주도냐에 따라 연금정책의 구체적 내용이 영향을 받을 수 있음을 의미한다. 따라서 국가의 전반적인 연금정책 방향에 따른 보장수준 차이와 각각의 정책방향에 따른 보장수준 차이를 살펴봄으로써 현시점 그리고 이후의 연금정책방향과 그 영향을 간접적으로 유추할 수 있을 것이다.

3) 공적연금과 기업연금의 보장수준

공적연금의 축소와 기업연금의 활성화는 연금급여에 대한 불안정성을 높임으로써, 개별 노동자들에 실질적인 퇴직 후 소득수준의 위험을 전가한다. 공적연금과 기업연금의 절대적 보장수준 변화를 비교한 연구는 거의 없으며, 이는 일정부분 기업연금에 대한 자료 접근성의 부족에 기인한다. 다만, 사적연금의 급여수준은 공적연금 지출대비 기업연금 지출비율을 통해 간접적으로 확인해 볼 수 있지만(Esping-Anderson, 1990), 이러한 방법으로는 대략적이고 횡단적인 기업연금에 대한 국가차원의 급여수준 비교만이 가능할 뿐이고, 또한 공적연금과 기업연금을 합한 보장수준을 비교할 수는 없다. 보장수준은 어떻게 정의하느냐에 따라 달라지게 되는데, 여기서는 평균소득자의 소득대체율-퇴직 전 소득 보전율-로써 보장수준을 정의할 것이다. 우선은 개별 국가들에 대한 자료 접근이 용이하지 않기 때문에 대략적인 평균 소득대체율을 사용하여 보장수준을 측정한 OECD의 자료(<표 4>)를 이용하도록 한다.⁴⁾

<표 4> 국가별 공적연금과 기업연금의 평균 소득대체율(%)

오스트레일리아(53) 벨기에(60) 캐나다(70) 덴마크(60) 핀란드(60) 프랑스(67) 독일(66) 그리스(67) 아일랜드(59)

일본(60) 룩셈부르크(67) 네덜란드(61) 스페인(74) 스웨덴(65) 스위스(72) 영국(68) 미국(68)

출처: Pestieau(1992), OECD. Andre Laboul(1998)에서 재인용.

4. 국가의 연금정책방향과 보장수준과의 관계

연금정책에 따른 공적연금과 기업연금의 보장수준의 차이만을 살펴보는 것은 자료와 시간의 부족에 기인한다. 즉, 가장 바람직하게는 기업연금 활성화가 진행된 시점부터 현재까지의 보장수준 변화를 살펴봄으로써 공적연금과 기업연금 보장수준의 감소와 노동자의 위험부담 측면을 구체적으로 지적할 수 있어야 할 것이다.⁵⁾ 이러한 한계를 감안하고 현재의 보장수준만을 고려할 때, 위에서 제시한 자료를 바탕으로 연금정책방향과 보장수준과의 관계를 비교해 볼 수 있다. 소득대체율에 대해서 국가간의 연금정책방향은 비교적 높은 설명력을 가진다.⁶⁾ 즉, 국가간의 연금정책 차이로 인해서 소득대체율에 차이가 있음을 볼 수 있다. 그러나 각각의 정책방향의 독립적인 영향은 그리 크게 나타나지 않았으며, 다만 공적연금제도 구성이 소득대체율에 영향을 주는 것을 볼 수 있다. 이는 국가의 연금정책방향에 따른 소득대체율을 대부분 설명하고 있는데, 공적연금제도의 구성과 다른 정책요소가 서로 영향을 주고 받기 때문인 것으로 보인다. 대체적으로 살펴본 결과는 기업연금에 대한 강제정도, 공적연금제도, 확정기여비율, 복지 레짐의 요인이 소득대체율을 어느 정도는 설명해주고 있다는 것으로, 이는 기업연금에 대한 강제정도가 높을수록, 공적연금이 1층일수록, 확정기여비율이 낮을수록, 노동자의 개입여지가 강할수록 높은 소득대체율을 나타냄을 의미한다. 바꾸어 말하면 기업연금에 대한 강제정도가 낮은 임의제도일수록, 공적연금은 기초연금과 소득비례연금이 분리되는 구조일수록, 기업연금에 대한 세제혜택범위가 클수록, 연금정책이 시장에 의존할수록 노동자들의 보장수준은 낮다고 평가할 수 있다.

본 연구에서는 국가의 연금정책방향을 대략적으로 정의함으로써 보다 면밀한 관계를 파악할 수는 없었지만, 기존의 복지 레짐 등의 일방적인 기준을 토대로 한 것보다는 현재까지의 연금보장수준에 대한 요인을 여러 각도에서 살펴본 것이라 할 수 있겠다. 하지만, 이들 네 가지 요인 외에도 연금의 보장수준을 설명하는 요인이 존재하거나 보다 세부적인 요인들로 나누어 살펴볼 수 있을 것이므로 앞으로 후속연구가 필요할 것이다. 특히, 기업연금에 대한 세제혜택정도로 활용한 확정기여비율은 이후 추세에서 매우 중요한 역할을 할 것인데, 이는 금융시장의 안정성과 매우 관계가 깊다. 현재까지 확정기여비율은 보장수준에 대해 직접적인 상관관계가 높지 않지만, 확정기여 기업연금이 늘어나는 추세와 금융시장의 불안정성을 고려하여 시계열적인 분석을 한다면 보다 구체적인 결과를 얻을 수 있을 것이다. 즉, 확정기여의 확대는 연금의 보장수준 감소에 앞으로 결정적인 영향을 미칠 수 있다. 이는 공적연금제도의 개혁과 더불어 추진되고 있는 기업연금 활성화 정책, 양자 모두가 확정기여로써 전환이 급격하게 이루어지고 있는 것에서 파악할 수 있다. 이의 의미는 공적연금제도에서도 보장수준이 점차 감소하고 있으며, 기업연금 뿐만 아니라 공적연금에서도 확정기여로 전환을 가속화시킴으로써 연금제도를 시장에 종속시키는 것이다. 사회보험이 자본화되어 가는 것의 초점은 이윤율의 하락과 더불어 수급자의 연기금을 시장에서 운용하여 그 위험을 노동자 개개인에게 전가시키고 있다는 것이다. 따라서 변화하는 연금정책의 방향은 연금보장수준을 담보할 수 없다.

5. 퇴직금제도의 기업연금 전환의 문제점과 대응

현재의 세계적 추세를 간과할 수 없는 것은, 어떤 형태든지 자본에 대한 국가 통제력의 정도는 낮아지고 있으며, 기업연금에서 보장수준을 결정하는 급여방식이 보다 위험한 확정기여방식으로의 전환됨으로써, 공적연금의 보장수준 감소와 함께 기업연금의 보장수준 감소를 심화시킨다는 것이다. 즉, 확정급여에서 확정기여로의 급여방식 변화는 보장수준의 예측을 어렵게 하며, 1980년대 이후 현재까지 불안정한 금융시장과 경기상황에 미루어 보장수준이 급격하게 감소하고 불안정해 질 것으로 예측 가능하다. 현 시기 확정기여로의 전환은 단지, 정부와 기업의 재정부담 해소의 한 방편일 뿐, 연금급여의 보장수준 감소에 대한 해결책은 될 수 없다.

우리나라는 비연금적 특성을 가진 퇴직금제도를 폐지하고 기업연금의 도입을 고려하는 시점에서, 노동자, 기업 등의 반발을 고려하여 기업연금을 임의제도, 확정기여 방식으로 도입하는 것이 지배적인 추세이다. 아직까지는 기업연금제도가 실시되고 있지 않으며 중간 단계로서 퇴직금을 신규노동자를 중심으로 퇴직보험으로 전환하고 있는 단계이다. 1997년 이후 기업의 파산이 잇따르면서 퇴직금을 지급 받지 못하는 경우가 증가하자, 정부에서는 임시방편으로, 퇴직금 누적분을 그대로 주는 것에서 3년 분에 해당하는 금액을 퇴직금으로 보장해주는 것으로 하고, 이를 어떻게 보전하느냐를 놓고, 기업이 보험사를 끼고 퇴직금에 해당되는 보험금을 주도록 허용하였다. 이는 임의제도로서 퇴직금제도를 허용한 것으로 강제제도에서 임의기업연금으로 가는 중간단계로서의 퇴직보험연금제도의 여지를 둔 것이다. 이는 기업이 파산을 해도 법적으로 보장되므로 안전하다는 논리가 앞설 수 있으나, 그것은 기업의 위험부담 회피책이다⁷⁾. 퇴직금은 임금이고, 임금을 이연시켜서 지급하던 것을 이제는 노동자에게 전가시키는 것이다. 이의 위험은 고용이 불안정한 사업장의 경우 연금형태로의 전환을 거절하기 어렵다는 데에 있다.

만약, 기업연금제도의 도입이 불가피한 상황이라면, 임의제도와 확정기여는 노동자의 공적연금과 기업연금의 실질적인 급여수준―임의제도는 대상면에서 확정기여는 금융시장의 불안정성면에서―을 보장하지 못한다는 점 때문에 재고될 필요가 있다. 확정기여 방식을 도입하는 근거인 금융시장의 안정화는 설득력이 없는 것으로 보인다. 따라서 기업연금의 도입이 이루어진다면 수급자의 입장에서 보장의 안정성을 높이는 국가의 강제력과 확정급여 방식을 유지하는 연금정책의 범위에서 이루어져야 할 것이다.

그러나 기업연금의 도입자체는 재검토되어야 할 것이다. 기업연금의 도입으로 기업의 위험부담을 노동자에게 전가시키는 것이 자명하고, 그 보장수준도 담보할 수 없는 상황이라면 기업연금 도입을 저지해야 할 것이다. 다만, 기업연금의 저지는 단선적 차원에서가 아니라 우리나라의 전체 연금체계를 고려한 것이어야 한다. 왜냐하면 현재 우리나라의 공적연금제도인 국민연금 제도는 매우 불안정한 상태에 있고, 이러한 상황에서 퇴직금제도의 보장성이 결여된 채, 기업연금의 무조건적 저지는 다른 사보험(ex. 개인연금)의 활성화를 가중시킬 것이기 때문이다. 우리나라의 국민연금은 1999년 이후로 부분적인 제도변화, 구체적으로는 연금산정공식의 변화가 중산층을 포섭하면서, 소득재분배를 악화시키는 방향으로 나타났다. 또한, 지금의 방식으로는 적립식으로 계속 가더라도 자금의 운용만 가지고는 인플레이션을 커버할 수 없기 때문에 재정고갈은 필연이다. 따라서 점차 급여율이 낮아지는 방식으로 수정되어 나갈 것이다. 따라서 기업연금의 저지는 국민연금의 강화와 직결되는 문제이기 때문에 양자를 병행해야 할 것이다. 국민연금의 강화가 재정의 문제로 환치되고 있는 것을 세대간 협약의 문제로 재정립하고 국가의 연대책임 하에서 그 보장수준을 높여내는 방향을 고려해야 할 것이다. 공적연금 강화를 바탕으로 기업연금 및 기타 사보험의 난립과 노동자 부담과 위험의 증가를 막아낼 수 있을 것이다. 

한/노/정/연

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