한국철도 민영화 방안 비판 (2)^*1)

오 건 호

민주사회정책연구원 상임연구원, 연구위원

1. 임박한 한국철도 민영화

2000년 11월 29일 한국철도 노동조합은 파업찬반투표를 실시하였다. 철도노동자들은 투표율 94%, 찬성률 81%의 높은 열기로 파업투쟁을 결의하였다. 전력노조의 파업철회로 철도노조의 파업실행에 다소 먹구름이 드리워지긴 했지만, 53년 철도노조의 역사상 최초의 파업결의였다.

이전에도 여러 차례 철도노동자들의 투쟁은 있었다. 1988년과 1994년의 기관사파업, 1996년 조합비인상 반대 투쟁, 2000년 직선제쟁취투쟁 등. 그러나 이 파업투쟁들은 모두 노동조합 집행부 외부에서, 철도청과 철도노조 집행부를 비판하며 아래로부터 조직된 투쟁들이었다. 그러나 이제 노동조합 집행부 스스로가 파업을 선언하지 않으면 안 되는 상황이 되었다. 민영화의 광풍이 철도현장을 감아돌고 있기 때문이다.

다른 기간산업 민영화와 마찬가지로 철도민영화 역시 기획예산처의 주관 하에 진행되고 있다. 공공부문 구조조정을 주관하는 기획예산처/정부혁신추진위원회의 자료에 의하면, 이번 달 12월중에 정부의 최종 민영화방안이 확정될 예정이고, 들리는 이야기에 의하면 민영화방안의 내용이 거의 마무리되었다고 한다. 지난 11월 13일에는 이례적으로 기획예산처가 “철도구조개혁(민영화), 왜 필요한가요?”라는 홍보자료를 펴내기도 하였다. 이러한 상황에서 이 글은 정부가 추진중인 철도민영화방안의 내용을 정리하고 이것의 문제점을 지적하기 위한 것이다.

2.  한국철도 민영화방안

김대중정부는 1999년 3월 한국철도를 민영화하기로 국무회의에서 의결하였다. 원래 김대중정부는 출범 직후인 1998년 2월에 실시된 제1차 정부조직개편에서 철도청을 공사화하기로 방침을 정하고 공사화시기를 2001년으로 발표하였었다. 그러나 기업, 금융, 노동 등 타부문의 구조조정을 선도한다는 명목으로 공공부문의 구조조정이 대대적으로 추진되고, 그것의 주요내용으로 민영화가 부상하면서 한국철도의 구조조정 방향도 민영화로 전환되었다.

정부의 방침에 따르면,

① 철도시설 건설, 유지․보수기능은 철도건설공단으로 일원화하고,

② 화물수송, 여객운송, 차량정비 등 운영업무는 2001년까지 단계적으로 민영화하며,

③ 민영화 및 공단이관에 대비하여 내부조직을 기업형 조직인 사업본부제로 전환하고 민간위탁을 통한 인력감축을 제안하였다.

이어 정부는 1999년 10월 민영화 실행방안의 마련을 위하여 연구개발용역기관으로 삼일회계법인을 선정하였고, 삼일회계법인은 2000년 5월에 공청회를 거쳐 올해 6월에 최종보고서를 정부에 제출하였다. 정부가 의뢰한 연구용역의 핵심적 내용은 한국철도여건에서 가장 ‘최적의’ 민영화방안을 강구하라는 것으로서, 한국철도체제를 어떻게 민영분할할 것인가로 집약된다. 보통 철도산업은 단일의 국가독점조직에 의해 건설/운영되어 왔기 때문에 산업구조가 통합적이라는 특성을 지녀왔다. 그러나 최근에 국제적으로 철도산업의 분할이 주요한 추세로 등장하고 있는데, 시설과 철도운영부문을 분할하는 수직적 분할(vertical separation)과 운영부문을 다시 지역별(수도권/지역간철도 분할, 지리적 분할, 노선별 분할 등), 기능별(차량중정비, 시설유지보수 분할 등), 서비스별(일반철도/고속철도 분할, 여객/화물철도 분할 등)로 쪼개는 수평적 분할(horizontal separation)이 그것이다.

삼일회계법인의 최종보고서의 내용을 보면, 철도시설과 철도운영부문은 애초에 정부가 전제한대로 수직적 분할을 단행하고, 철도운영은 시설유지보수기능만 건설부문이 맡고 나머지 여객, 화물, 차량중정비 등은 하나의 운영회사로 통합하는 민영화방안이 최적의 대안으로 제시되어 있다. 보고서에 제시된 철도민영화방안의 주요내용을 정리하면 아래와 같다.

* 철도산업의 수직적 분할: 철도건설과 운영의 분리

철도청과 고속철도건설공단으로 이루어진 현재의 한국철도체제를 철도건설부문과 철도운영부문으로 이원화한다. ‘철도건설공단(가칭)’은 기존 철도청의 건설부문과 고속철도공단을 흡수하여 정부소유의 철도시설을 관리하고 선로의 신규건설을 담당한다. 철도건설부문의 재원은 정부의 시설투자재원과 운영회사가 지불하는 선로사용료가 될 것이다. 한편 민간부문으로 이전된 철도운영회사는 철도운영에서 얻어지는 운임과 정부의 PSO보상액을 수입으로 하고, 선로사용료를 철도건설공단에 지불한다. 한편 정부는 선로시설의 법적 소유자로서 시설건설비용을 충당하고 철도운영회사가 공공목적으로 적자노선을 운행할 경우에는 PSO보상액을 지원한다. (공공서비스의무보상액 <Public Service Obligation grant>은 공공목적의 철도운행으로 인하여 발생한 손실분에 대하여 정부가 보상해주는 것으로 일찍이 외국에서 시행되어 왔고, 한국에서도 1995년 국유철도특례법에 명시되어 있다).

<그림 2> 민영철도체제의 기본구조

 

건설교통부

?수송심의관 철도업무 ?고속철도 건설기획단

철도청
시설 투자계획	운행	차량 중정비	시설 유지보수	건설

고속철도건설공단
건설	차량 중정비

건설교통부

?철도정책 ?투자의사결정

철도건설공단(가칭)

?철도건설 ?시설유지보수

운영회사
여객운행	화물운행	차량중정비

* 철도운영

철도운영부문은 유지보수기능만 제외하고 모두 통합형태를 유지하기로 제안되었다. 사실 운영부문, 특히 운행부문인 일반철도/고속철도, 지역간철도/수도권전철, 여객철도/화물철도의 분할여부는 용역초기부터 뜨거운 감자였다. 그러나 한국철도의 전체규모가 크지 않아 분할방안은 규모의 경제에 부합하지 않다는 이유에서 통합민영화가 최적대안으로 선택되었다. 각 기능별로 구체적인 이유를 살펴보면, 지역적 분할의 경우 지역간 철도네트워크의 미흡, 수도권전철과 일반국철의 경우는 지하철공사와 도시철도공사와에 대한 정책연관성, 여객과 화물의 분할의 경우 화물의 재정적자와 시설공유성, 일반철도와 고속철도의 분할의 경우는 양부문의 호환성 극대화, 차량중정비 분할의 경우는 운영부문이 담당하는 경정비와의 갈등, 노동조합의 반대 등이 제시되고 있다. 그러나 경춘선 등 다소 독립적인 성격을 지니는 일부 노선에 대하여는 조기에 민간위탁운영하는 방안이 권고되었다.

* 유지보수기능은 건설공단이 담당

보통 시설과 운영부문을 분리할 때 유지보수기능을 누가 담당하느냐에 이해당사자의 관심이 집중된다. 한국철도의 경우에도 유지보수기능에 종사하는 노동자수가 전체의 1/4에 육박하는 7,500여명에 달해 시설부문과 운영부문 양측에서 관심을 받기에 충분하다. 기술적으로도, 운행부문과 유지보수부문 모두 선로가 노동대상이어서 선로접근을 둘러싸고 양자가 종종 갈등을 빚어온 상황이었다(현재 선로여유율이 거의 없는 한국철도의 경우 빽빽하게 짜여진 운행시간표 때문에 유지보수부문의 수리시간이 충분치 않은 상황이다. 따라서 야간에 촉박하게 달리는 열차시간 사이에 겨우 유지보수작업이 행해지고 있다. 반면에 운행부문은 가능한 열차운행빈도를 늘리기 위하여 운행열차계획을 극대화하려 한다). 일단 유지보수부문이 건설공단에 속하게 됨으로써 시설관리의 일관성이 강화되고 건설공단의 조직규모도 커지게 되었다.

* 기존 부채청산과 민영화비용

철도민영화시 정부는 철도운영회사의 조기정상화를 위하여 철도청의 누적부채 1조 4,757억원과 고속철도공단 건설부채 3조 8,229억원 등 모두 5조 3천여억원의 부채를 전액 인수한다. 운영회사의 조기정상화를 고려하여 부채를 정부가 탕감해주어야 한다는 것이 이유였다. 한편 민영화에 따른 정부의 총부담액은 누적부채 청산, 전환(퇴직)비용, PSO보상액 등을 합하여 초기에만 총 11조 2천억원에 이를 것으로 추산되었다.

* 매각방식

철도시설부문은 정부가 소유하고 건설공단에 위탁관리하는 형태를 띤다. 반면에 철도운영부문은 모두 민간부문에 매각될 예정인데, 공모주방식이나 직접매각방식이 고려되고 있다. 그러나 철도운영자산들이 일시적으로 매각될 경우 민간자본시장에 부담을 주기 때문에 일단 100% 정부지분의 주식회사를 설립 후 단계적으로 지분을 매각하는 방식이 제안되었다.

* 민영화과정시 인력관리

민영화시 교대근무제 변경으로 약 6,800여명의 추가인력과 2004년 고속철도개통으로 3천여명의 인원충원 등 총 1만여명이 증원이 예상된다. 따라서 2001년까지 계획된 인력감축안을 무리하게 추진하지 말고 민영화 이후 인원증대를 대비하여 일시휴직제를 도입하여 현인원을 유지하고, 민영화시점에 이들을 다시 작업현장으로 복귀하는 탄력적 방안이 제안되었다. 한편 조직의 비핵심부문에 대해서 적극적인 아웃소싱을 실시하고, 인력의 고령화를 해소하기 위하여 명예퇴직제도를 활용할 것을 제안하고 있다.

3. 정부의 철도민영화방안의 문제점

한국철도 민영화방안이 지니고 있는 가장 근본적인 문제점은 잘못된 현실분석에 의거하고 있다는 점이다. 한국철도의 문제는 민간경영체제의 부재해서 발생한 것이 아니라 정부가 공공철도체제에 대한 의무를 수행하지 않았기 때문에 생겨난 것이다. 균형적인 시설투자, 시설투자재원의 국가책임, PSO발생비용에 대한 보상 등만 제대로 수행되었더라면 한국철도의 구조적 문제는 현재의 낮은 요금체계에서도 해소될 수 있었다. 반면에 정부가 문제점으로 내세우는 인건비 비중은 오히려 외국에 비해 낮으며, 최근에 한국철도의 고객서비스도 매우 긍정적인 평가를 받고 있다. 그런데 정부는 한국철도의 적자를 공공부문의 비효율성 때문이라고 진단하며 민영화를 주장하고 있다. 철도민영화는 오진이 낳은 처방을 보여주는 대표적 사례이다(한국철도의 인건비 과다론에 대한 비판은 <보론>을 참조할 것).

둘째, 한국철도의 민영화방안은 시설은 국가소유로 남지만 운영부문을 민영화하는 반민영모델로 요약되는데, 이 모델에서는 공공성과 수익성이라는 상충된 원리가 항상 갈등하게 된다. 시설의 국가부문과 운영의 민간부문으로 이루어진 이 모델에서는 장기적 선로 건설, 적절한 시설유지보수, 선로사용권과 선로사용료 등을 둘러싸고 양 부문간의 갈등이 상존한다. 비록 민영화초기에는 요금인상이 자제되고 운행서비스가 향상되기도 하지만, 이것도 정부가 PSO보상액, 선로사용료 인하 등의 특혜를 제공하는 민영화초기에만 효력을 발생할 뿐이다. 민영체제가 정착함에 따라 적자운행을 야기하는 벽지노선과 야간노선의 존폐․감축 여부, 요금규제범위의 탄력성 여부 등을 둘러싼 갈등이 끊이지 않게 된다.

셋째, 철도민영화는 소수 주주자본에게 평균이윤을 보장해 주기 위하여 천문학적인 국민세금의 사용을 요구하고 있다. 현재 민영화방안에 의하면, 민간철도운영회사의 운영적자를 보전해주기 위하여 PSO보상액을 정부가 지원하는 것으로 책정되어 있다. 이 때 정부가 지급하는 PSO보상액 수준은 공공철도에서의 무이윤율(수입=비용)과 달리 시장이윤율(시장수익성=수입-비용)을 보장해주는 선에서 설정된다. 즉 국민의 세금이 PSO의 형태로 민간기업의 이윤으로 이전되는 것이 된다. 1998년과 1999년에 한국철도에 주어진 PSO보상액은 각각 996억원, 331억원에 불과하였다. 그러나 민영철도하에서 삼일회계법인이 추계한 정부의 PSO보상액은 2002-03년 2년동안 무려 1조 5천억원에 달한다.

넷째, 한국철도의 민영화는 미래의 진보적인 교통망 구축기반을 허무는 정책이다. 장기적으로 각 교통부문은 자신의 장단점을 서로 보완하며 통일적인 교통망으로 정비될 필요가 있다. 합리적인 교통부문의 종합운영은 에너지소비, 교통사고 등을 최소화할 뿐만 아니라 이동시간의 단축, 정시이동성 등에 의해 시간이용을 극대화하는 방안이기도 하다. 이러한 측면에서 각 교통부문을 통합하는 장기적 계획이 모색되어야 하고, 이를 위해서라도 각 교통부문은 공공모델로서 자리잡을 필요가 있다.

<보론> 한국철도의 인건비 과다론에 대한 비판

1. 현재 영업비용대비 인건비 비중은 한국철도가 가장 낮다

철도노동자 인력감축의 이유로 주장되는 것이 인력 과다론이다. 그러나 1998년 기준 한국철도의 노동생산성은 주요 철도국가에 비해 결코 뒤지지 않는다. 한국을 기준으로 하였을 때, 오직 일본만이 130.4로서 한국보다 높고, 프랑스, 독일, 스웨덴, 중국 등 주요 비교국가들이 모두 우리나라보다 낮은 수준이다.

<표 1> 주요국가 철도의 노동생산성 비교 (1998)

	한국 (KNR)	프랑스 (SNCF)	독일 (DBAG)	스웨덴 (SJ+BV)	중국 (CR)	일본 (JR)
노동생산성 (총인원?톤km/인원)	100(기준)	65.3	54.9	101.9	84.3	130.4

철도청, ꡔUIC 세계철도통계연감ꡕ 1998.

인력과다와 짝을 이루는 주장이 인건비 과다론이다. 철도청의 자료에 의하면 1999년 한국철도의 인건비비중은 48.8%로서 다른 나라에 비해 월등히 높고, 삼일회계법인도 철도청의 인건비 비율이 48.2%로서 독일, 스웨덴, 일본 등의 주요철도국가에 비해 과다하다고 지적한다. 그러나 국제철도연맹의 자료는 어느 나라보다도 한국의 인건비 비중이 38.3%로 낮음을 보여주고 있다. 정부는 인건비를 영업수입과 대비하는 수치조작을, 삼일회계법인은 인건비에 기타 간접 인건비성(?) 비용을 포함하는 수치조작을 하고 있다. 인건비를 가리키는 적합한 수치는 영업비용대비 인건비 비중이고, 이때 인건비에는 영업비용에 계상되는 인건비만이 포함되어야 한다.

<표 2> 주요국가 철도의 인건비 비중 비교 (1998)  (인건비/영업비용. %)

	한국(KNR)	프랑스(SNCF)	독일(DBAG)	스웨덴(SJ+BV)	일본(JR)
국제철도연맹(UIC)	38.3	48.8	47.0	38.7	39.6
삼일회계법인	48.2	49.0	43.5	37.3	43.2

철도청, ꡔUIC 세계철도통계연감ꡕ 1998.

2. 이러한 낮은 인건비 비중은 과도한 인력감축이 낳은 당연한 결과이다

<표 3> 철도청 인력감축 (2000. 9월 현재)

구    분	1996	1997	1998	1999	2000	2001	계
정    원	36,370	35,822	34,956	33,270	31,764	29,007
감축인원 (1996년 계획안)	940	1,236	1,370	1,156	1,054	1,551	7,307
정부조직개편안(1999. 3)	940	1,236	1,370	1,506	2,346	341	7,739
철도경영개선위 조정안(2000. 1)	940	1,236	1,370	1,506	744	1,943	7,739
영업비용대비 인건비 비율	40.5%	38.1%	*36.0%	34.4%

자료: 철도청, ꡔ철도통계연감ꡕ, ꡔ결산보고서ꡕ 등.

* 1998년 인건비 비중이 앞의 UIC 수치인 38.2%와 다소 차이를 보이는 것은 국제비교항목의 차이 때문에 발생한 것이다.

- 철도청의 본격적인 경영합리화가 시행되기 직전해인 1995년에 인건비 비중은 45.1%로서 다소 높았으나, 인력감축이 행해짐에 따라 1996년 40.5%, 1997년 38.1%, 1998년 36.0% 등으로 낮아진 것이다.

- 철도청의 인력감축작업은 1996년부터 대대적으로 시작되었는데, 이것은 다른 공공부문 구조조정이 IMF 금융위기에 의해 촉발된 것과 비교하면 상당히 일찍이 인력감축 구조조정이 행해진 것이다. <표 3>에서처럼, 1996년 940명, 1997년 1,236명, 1998년 1,370명이 감축되었다.

3. 정부의 최근 인력감축정책은 상식 이하의 구조조정이다

- 2000년 들어서 인력감축의 고삐는 더욱 거세지고 있다. 1995년 철도특례법에 의거하여 수립된 경영개선계획에 따르면 1996-2001년 6년 동안 총 인원감축규모는 7,307명이었다. 그러나 정부는 1999년 3월에 정부조직개편안을 확정하면서 철도청의 인원감축속도를 높이고 그 규모도 432명을 늘린 7,739명으로 확정하였다.

- 한편 철도경영개선위원회(위원장 재정경제부 차관)는 2000년 1월에 인력감축 추진상의 어려움을 인정하여 2000년 인력감축분 2,346명중 1,602명을 2001년으로 연기하는 결정을 내렸다. 인력감축이 연기되는 가장 큰 이유는 기관사 1인승무제 도입이 이루어지지 않았기 때문이다(1,602명중 1,481명). 기관사 1인승무제 도입 연기는 노동조합의 반발도 있었지만, 무엇보다도 기관사 1인승무제 근무를 위해 요구되는 후부감시장치시설 미비, 기존 기관차 운전실 구조의 문제 등을 이유로 철도개선위원회가 내린 결정이었다.

- 그럼에도 기획예산처는 당초 설정했던 2,346명을 2000년 안에 감축할 것을 계속 강요하였고, 이를 실행하지 못한 철도청은 인력구조조정 미이행 기관으로 지목되어 인력감축예상인원 2,346명의 절반인 1,173명의 인건비 188억원이 2001년도 인건비에서 삭감책정되는 조치를 당한 상태이다(기획예산처 “개혁추진실적을 예산지원과 적극 연계”).

4. 한국철도, 오히려 인력이 부족한 상태이다

- 현재까지의 인력감축만으로도 철도노동자의 노동강도는 심각할 지경이다. 이미 한국철도의 절반 가량 노동자에 해당하는 1주야교대자의 경우 하루 24시간씩 맞교대하며 월 255-270시간이라는 초유의 장시간노동을 행하고 있고, 가중한 업무 때문에 연례휴가조차도 제대로 이용하지 못하는 형편이다.

- 철도청의 용역을 맡은 삼일회계법인조차도 인력감축이 시설의 현대화가 수반되지 않은 채 이루어짐에 따라 업무공백 등의 부작용이 초래되고 있고, 이것이 안전운행에도 영향을 미칠 수 있다고 지적하는 상황이다. 

5. 한국철도의 문제는 인건비에 있지 않다

- 1997-98년 기간에 철도청이 인력감축, 민간위탁, 수입증대 노력 등으로 달성한 재무개선효과 총 2,453억원중 인원감축에 의해 달성된 금액은 전체 50.2%인 1,232억에 달한다. 이렇게 인원감축을 통하여 상당한 재무개선효과를 거두었음에도 불구하고 철도청의 영업손실은 오히려 커지고 있음을 보았다.

- 한국철도의 재정손실을 야기하는 주요요인으로 주장되는 인건비과다가 상당히 개선되었음에도 경영적자는 오히려 커지고 있다. 문제는 인건비에 있지 않다는 것을 말해준다. 

한/노/정/연