자본의 ‘새로운’ 전략, ‘경제특구’와 ‘산업클러스터’

이 은 영

연구원/ 자동차업종연구팀장

작년 말 ‘경제자유구역(이하 경제특구)’ 관련 법안 통과를 저지하고자 하는 노동계의 대응이 있었다. 그 법안은 남한 곳곳에 ‘기업하기 좋은 여건’―전 산업부문의 노동자 죽이는 조건―을 조성하겠다는 자본의 의지를 담고 있다.¹⁾ 이를 통해 외국자본을 적극적으로 유치하여 동북아 비즈니스 중심국가로 육성하겠다는 계획이다.

노동자의 투쟁에도 불구하고 작년 11월에 결국 법안은 통과되어 국가와 자본은 적극적인 경제특구 유치를 위한 경쟁에 돌입하였으나 노동계급의 대응은 더 이상 진전되지 못하고 있다.

올 7월 경제특구법의 본격적인 시행을 앞두고 다시 경제특구에 대한 대응의 필요성들이 제기되고 있다. 초국적자본의 진출을 유도하고 국내 자본에게도 그 혜택을 고루 분배하기 위한 제도가 교육, 보건의료, 노동조건 등에서 노동자에게 가져올 재앙을 막아내야 한다는 것이다.

국가와 자본이 경제특구를 제기하게 된 배경은 무엇인가? 그리고 노동자 계급에게 어떤 영향을 미칠 것인가? 이에 대한 명확한 답변을 제출하는 것이 우리의 임무이다. 그러나 현재 자본의 전략에 대한 노동자의 대응이 구체적으로 조직되지 못하고 있는 상황이라고 보여진다. 따라서 경제특구와 관련하여 제출된 자본의 계획을 면밀하게 검토하는 것이 필요하다.

그러나 이 글에서는 논의를 위한 문제제기의 수준에 한정하고자 한다. 자본의 위기극복 전략을 ‘동북아중심국가’라는 목표하에 제출된 경제특구와 ‘산업클러스터’를 중심으로 개략적으로 살펴볼 것이다. ‘산업클러스터’와 ‘경제특구’를 통해 자본이 얻고자 하는 것과 사례들, 그리고 노동자계급에게 미치는 영향에 대한 내용은 다음에 자세히 다룰 것이다.

자본의 세계화, 블록화, 지역화

현실 사회주의권의 붕괴로 인해 조절능력을 상실한 자본은 전지구적 차원의 자본주의화를 시도하며 착취의 대상을 확대하는 것으로 나아가고 있다. 자본의 입으로 인정한 ‘세계적 무한경쟁 체제’가 바로 그것이다. 또한 곳곳에서 드러나는 자본의 세계적 위기의 징후들은 자본의 ‘계획’과 ‘적절한’ 조절능력이라는 것이 허무맹랑한 것임을 입증하는 것이다.²⁾

초국적 자본의 위기 극복 전략은 자본간의 무한 경쟁에서 일정하게 적과의 동침을 수용―전략적 제휴․합작 등―하고 더불어 블록화, 지역화로 자본간의 경계를 설정하는 방식으로 나타나고 있다. 국경을 초월하는 세계적 차원의 자본 이동과 경쟁을 주장하면서, 한편에서는 보호주의를 강화하는 이중적인 모습을 보여주고 있는 것이다.

남한 자본의 전략 또한 이러한 방식으로 나아가고 있다. 95년 세계화․개방화가 거스를 수 없는 대세라는 이데올로기를 유포하면서 글로벌 경쟁체제 속에서의 네트워크 편입을 시도하여왔다. 세계시장에서 초국적 자본과 경쟁해야 하는 조건에서 그 토대를 마련하기 위해 동북아를 중심으로 하는 지역에서의 거점을 기반으로 세계화 경쟁력을 확보하려는 것이다.

여기에 중국 및 동남아시아의 성장―자본주의의 확대․발전―은 이윤확보의 활로를 찾고 있던 자본에게는 사활이 걸어야 하는 처지가 되었으며 따라서 경쟁력의 강화가 필수적인 것이 되었다. 예컨대 국내 산업에서의 ‘폐기자본’ 즉 자본주의 생산력의 발전 속에서 상대적으로 노후화된 생산설비나 기술을 우선적으로 제공하는 것만으로도 이윤의 확보가 가능하다는 것을 활용하고 있으며 더 나아가 국내에서 ‘가격경쟁력’을 상실하고 있는 상품을 중국과 아세안 지역 등에 직접투자 생산하여 상대적 이윤을 확보하겠다는 것이다.

물론 이러한 국가들이 제도, 기술력, 노동집약성 등 여러 수준에서 남한과의 격차를 점점 더 좁혀가고 있다는 것을 알고 있지만³⁾ 현재 수준에서는 거부할 수 없는 투자처임에는 분명하다.

자본의 해외투자 확대로 인한 국내 산업의 공동화 우려에 대해서는 노동집약적 산업에서 기술집약적 산업 즉 고부가가치 산업을 육성하고 노동경직성을 해소하면 해결이 가능하다고 주장하고 있다.

‘동북아 중심국가’와 ‘경제특구’

‘동북아 비즈니스 중심국가’ 구상은 한국을 동북아의 부품 및 중간재 공급기지로 위치짓고, 동북아 R&D 센터의 역할을 위하여 선진국가와 격차가 큰 부문은 초국적 자본의 유치를 통하여 해결해가는 전략을 과제로 제출하고 있다. 선택과 집중 전략을 지속하면서 전국적 차원의 재편을 구체화하기 위한 구상이 ‘경제특구’와 ‘산업클러스터’이다.

2002년 김대중이 연두기자 회견에서 ‘동북아 비즈니스 중심국가’ 구상을 발표하면서 속도를 내고 있는 지역화 정책은 동북아의 물류 중심지 그리고 세계 자본의 동북아 거점으로 한국을 위치지우겠다는 것을 표방하고 있다.⁴⁾ 이 구상은 적극적인 개방정책으로 초국적 자본이 요구하는 수준으로 국내 시장경제 체제를 재편하여 동북아 거점화 및 산업구조를 고도화하려는 자본의 장기전략이다. 국가와 자본은 이 전략이 성공적으로 추진될 경우 ‘제조업관련 거점화가 중요한 역할을 담당할 것이며, 부품 및 중간재의 동북아 공급기지, 동북아 R&D 활동의 거점화와 첨단산업 유치 등으로 동북아 지역의 제조업 발전 및 생산성 향상을 가능하게 할 수 있으며 한국경제의 고부가가치화, 기술집약화를 가능하게 될 것’⁵⁾이라고 한다.

물론 남한 자본의 위와 같은 구상은 2002년에서야 제시된 새로운 것은 아니다.

자본가단체와 국가가 그동안 진행해 온 동북아 구상과 경제특구 관련내용들은 다음과 같다.

- 95년 전후 세계화 추진과정에서 동북아 중심국가 구상이 제기되었고 물류, 금융 등의 거점 구축의 필요성이 강조됨.

- 99.12 제4차 국토종합계획(2000-2020)에서 개방형 국토거점을 제시

- 00.8 21세기의 초일류 국가비전(개방형 통상국가의 추진전략) 제시(정부)

- 01.8 동북아 물류․국제비즈니스 중심지의 신무역전략 제안(무역협회)

- 01.11 세계화시대의 신개방국토거점 육성방안 제시(국토연구원)

- 01.12 동북아 물류중심지화 추진방안 마련(정부)

- 02.1 동북아 비즈니스 중심국가 육성 기본구상 발표(대통령 연두회견)

- 02.7 동북아 비즈니스 중심국가 실현 방안 발표(정부)

- 02.8 동북아 지역물류국가의 건설 관련 세미나 개최(교통개발연구원/미국동서문화센터)

- 02.8 경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률(안) 입법예고(재경부)

- 02.11 경제자유구역법안 국회통과

- 03.상반기 시행령 제정작업

- 03.7 경제자유구역법안 발효 예정

- 삼성경제연구소 CEO Information 제364호, 2001.11 재구성

경제특구는 국내에서도 이미 시도된 바가 있다. 국가주도로 60년대 공업단지를 건설하면서 외국 자본을 위한 특별지역을 지정하는 등 70년대까지 활발하게 진행되었다. 대표적인 것이 마산수출자유지역이다. 그러나 과거의 산업단지가 주로 생산기능과 물리적 시설 위주로 되어있어 자본주의 발전에 따른 추가 기술력 혹은 인적요소 등의 확보를 위해 시도하는 변화가 최근의 경제특구이다.

그렇다면 경제특구를 자본의 이데올로그는 어떻게 설명하고 있는가?

경제특구란 다른 곳에서는 실시하지 않는 특별한 경제제도를 실시하는 한정된 지역으로 정의할 수 있는데, 그러한 특별한 제도를 실시하는 이유는 대부분의 경우 외국기업의 유치를 위해서이다.

개발도상국이나 구 사회주의국가의 경우에는 국가 전체의 제도적 환경을 당장 국제적 수준으로 끌어올리는 것이 어렵고 경제 여건이 전반적으로 나쁘기 때문에, 한정된 지역에서 외국기업에 보다 유리한 제도와 정책을 실시해 외국기업을 유치하고자 하는 것이다. 또한 이는 경제특구 정책이 최선의 정책이 아니라 단지 차선의 정책에 불과함을 의미한다. 경제특구보다 더 나은 정책은 특정 지역만이 아니라 나라 전체의 제도와 환경을 선진화하는 것이고, 그러한 선진적 조건을 갖춘다면 특정 지역에 특별한 제도적 혜택을 부여하지 않아도 외국 기업 스스로 찾아오게 마련이다. 선진국에서는 경제특구 정책을 실시하는 사례가 흔치 않은 것은 바로 이 때문이다.

- 엘지경제연구원, LG주간경제, 2003.3.19

위에서 확인할 수 있듯이 경제특구는 자본의 이해를 완벽하게 관철하기 위한 지역의 필요, 그리고 지역을 넘어 전국으로 확대하고자 하는 의도를 보여준다. 자본의 자유로운 활동에 제약이 되는 조건―자본은 이를 ‘기업규제’와 ‘열악한 노사관계’ 때문이라고 선전하고 있다―으로부터 일정하게 단절된 경제특구가 절실하기에 노동자들의 저항에도 불구하고 물러서지 않으려고 하는 것이다.

특히 일부 자본의 경우 2002년에 발효된 경제특구 관련법안에 대해 불편함을 드러내고 있는데 이는 초국적 자본의 적극적인 진입을 유도하기에는 타국의 경제특구에 비해 혜택조건이 미약하다는 것이다.

<경쟁력 있는 기업특구의 조건>

- 자유로운 기업활동 보장

․기업활동의 최적 조건을 구비한 기업중심의 도시 형성

․각종 규제 및 제한 철폐, 인허가 간소화 등이 보장된 기업특구

․시장규율과 감독을 전제로 한 자유로운 시장경제활동 보장

- 자유로운 교역활성화

․세계적 기업을 유치하고 국내기업의 세계화를 선도

․자본 및 인력의 유출입 간소화, 통관 규제 완화 등

․경제협력을 위한 국제적 자금동원기지

- 최적의 첨단 인프라 확충

․IT, BT 등 신산업을 육성하기 위한 도시 인프라 조성

․국내외 고급인력을 유인할 수 있는 쾌적한 거주환경 제공

․신산업 분야의 창업기업 및 대기업이 상생하는 산업 클러스터 형성

(자료: 국가경쟁력의 현실과 정책방안, CEO Information 364호, 삼성경제연구소, 2001.11)

주변국의 경제특구―중국의 푸동, 싱가폴 등―와 비교해서 자본에게 가장 유리한 여건을 제공하는 것 즉 무규제를 원칙으로 하는 것을 요구하고 있다. 이후 이러한 과정을 거치면서 일정한 기준을 충족하는 국내 자본에게도 경제특구에 자유롭게 진입할 수 있도록 하는 것을 전제로 하고 있다.⁶⁾

‘산업클러스터’와 자동차산업

한편, 경제특구와 동일한 맥락을 가지고 있지만, 자본의 조달과 구성면에서 약간의 차이를 가지고 있는 것이 ‘산업클러스터’이다.⁷⁾ ‘클러스터’ 전략은 전략산업을 중심으로 한 지역적 재편과정이다.

클러스터는 과거의 ‘공업단지’ ‘산업단지’를 강화―혁신클러스트―시키려는 것으로 전국을 몇 개의 지역으로 나누어 전략사업과 고부가가치 사업을 중심으로 전면 배치하는 것으로 나타나고 있다.

일반적인 자본의 축적과정은 ‘집적과 집중’을 통해서 이루어져왔다. 인수 합병 등에 의해 소수 자본으로 자본을 집중시키는 것과 카르텔과 트러스트 등을 형성하여 자본집중을 극단화시켜왔다.

자본의 집중이 기존 자본의 분배를 변화시켜 자본의 구성부분들의 양적 재편을 소수 자본으로 통합하는 과정⁸⁾이었다면, ‘클러스터’는 소수 혹은 하나의 자본으로 집중시켜 내는 것이 아니라 산업차원, 지역차원으로 자본을 ‘집적’시키는 것으로 부르주아 경제학자는 이를 ‘외부적인 규모의 경제’⁹⁾라고 표현하고 있다. 초국적 자본과의 경쟁을 위해서는 자본의 규모 또한 초국적 자본 수준에 도달해야 하는데 이를 위해 자본을 ‘지역’으로 집적시켜 최대의 이윤확대를 꾀하는 것이다. 자본의 ‘집적’ 과정은 집중을 수반하고 있는 것으로 결국 ‘클러스터’ 또한 자본의 집중을 동반하는 것으로 나아갈 것이다.¹⁰⁾

그렇다면 경제특구와 ‘클러스터’의 차이는 무엇인가?

경제특구가 초국적자본의 유입을 통한 국내 산업의 재편, 노동조건의 악화를 꾀하는 것이라면 ‘산업클러스터’¹¹⁾는 각 산업간의 연관성을 최대한 활용하여 일정지역 내에 편재하면서 ‘노동’에 대한 압박과 착취의 망을 더욱 치밀하게 조여오는 것이다.

국내에서 자본이 ‘클러스터’의 대표적인 예로 꼽고 있는 지역이 울산이다. 그러나 자동차산업과 관련한 울산‘클러스터’는 자본의 이윤확대를 위한 최적의 조건을 형성하기에는 아직 문제점을 가지고 있으며 이를 극복하려고 ‘클러스터’의 혁신을 제출하고 있다.

<표> 울산 클러스터의 현황과 문제점

구분		현황	문제점
역할구분	VP(Vision Provider)	현대자동차, 울산시	연구기능 부족, 비전공유 부족, 대학역할 미미
	SO(System Organizer)	현대자동차	연구기능의 수도권 이전 해외생산 확대(미국, 중국, 유럽 등)
	SS(Specialized Supplier)	부품업체, 연관산업	개발력 부족, 영세규모, 경쟁 부족
조직형태		네트워크	종속적/폐쇄적 관계 생산위주
정보/지식교류		협력회 조직	부품업체간 교류부족 정보교류에 대한 유인부족
적합성	산업특성	생산기능 위주 현대 이외의 다른 업체와의 연계 부족	차세대기술에 대한 대응력 취약 모듈화 대응가능 부품업체 부족 해외부품업체의 진입이 거의 없음
	조직문화	대기업과 중소기업 차이	현대자동차의 영향력이 절대적 자발적인 협력문화 부족

* 자료: 복득규 외, 산업클러스터 발전전략, 삼성경제연구소, 2002.5.30

과거의 ‘산업단지’는 자본의 제품경쟁력 증대와 집적경제 창출, 외국인투자 촉진 등에 기여한다는 차원에서 형성되었다. 그러나 국가와 개별 자본이 운영해왔던 산업단지는 더 이상 시장의 변화에 대응하지 못하고 외국자본의 투자유치 기능에서 한계를 갖게 드러내었다. 이러한 문제점을 극복하기 위해 한 단계 발전한 ‘클러스터’를 제기하고 있는 것이다.

자본에게 있어서는 효율적인 자원 이용과 향후 국내산업의 성장력을 확대하기 위해서는 기존산업의 기반 위에 미래 유망산업의 성장기반을 갖추는 것이 필요하다. 따라서 국내 자본이 우위를 가지고 있는 산업으로 자원을 집중해 새로운 전략산업의 육성방향을 정립하는 것이 목표이다. 또한 주력산업만이 아니라 기반산업의 육성을 통해 세계적 시장확보의 가능성을 현실화시켜내려고 한다.

<그림> 산업단지와 국가 경쟁력

*자료: 박용규, 산업단지: 활용도 제고와 글로벌 클러스터링, ｢국가경쟁력의 현실과 정책방안｣, 삼성경제연구소, 2001.11

특히 자동차 산업은 자본의 이러한 구도에 있어서 국내에서 핵심적인 위치를 확보하고 있다. 따라서 이후 한국적 유망산업, 그리고 경쟁력의 확보가 가능한 전략산업으로의 강화를 시도하고 있다. 자동차산업의 이러한 위치는 정보통신 기술의 발전과 또한 소프트웨어 신소재 등의 발전과 맥락을 같이하면서 자본주의 기술력의 발전을 적극적으로 수용하는 것으로부터 가능하다. 전략산업 육성을 위해서는 단계적 전략이 필요한데 자본은 자동차산업의 경우 완성차와 부품사의 밀접화를 통한 연계강화, 연구개발 부문의 밀접화, 그리고 시스템을 뒷받침하는 제조업 IT관련 부문을 하나의 지역안에 모아내 전략산업군을 형성하는 것을 표현하고 있다.¹²⁾

이로부터 주력산업내의 특화 및 집중, 기반산업의 특화, 신산업과의 연계와 확대를 다음 단계로 설정하고 있는데 직접 제조와 관련이 없는 부분―시스템 관리 등―의 아웃소싱 분사화 등의 확대를 제시하고 있다.

또한 일본 도요타자동차가 있는 도요타시를 ‘클러스터’의 대표적인 모범으로 설정하여 이로부터 도요타자동차가 가진 장점―린생산방식, 협력적 노사관계, 연구개발의 산학협동 등―을 국내 자동차산업에도 도입하고자 한다. 즉 자본의 경쟁능력을 강화―이윤확대―하기 위하여 린생산방식을 도입․적용해야 하는데 린생산방식의 도입에 저해가 되고 있는 노사관계의 전환과 교육․훈련 투자의 증가 및 생산설비를 운용하는 정보시스템의 효율성 향상이 필요하다는 것이다. 여기에 설비의 해외도입과 저임금노동자를 활용한 저생산비용 전략을 한 차원 높여 린방식의 도입과 신제조공법의 개발을 추진할 것을 밝히고 있다.¹³⁾

또한 외국기업이나 초국적자본의 국내 유치를 통해 고용창출과 새로운 고객 확보, 선진기술 및 경영 노하우의 전수 등 많은 기회의 확보가 필요함을 역설하고 해외 현지거점의 확보로 국제화를 실현하려는 것이다. 선진업체와의 전략적 제휴나 지분제휴 등을 확대하고 글로벌 R&D 및 부품조달체계를 구축함으로써 대외 경쟁력을 높여나가야 한다는 것이다.

‘경제특구’와 ‘산업클러스터’로 자본이 노동자에게 요구하는 것

자본이 ‘경제특구’의 완성과 ‘클러스터’의 형성을 최적으로 실행시키기 위해 가장 중요한 것으로 제기하고 있는 것이 바로 구조조정의 ‘구조화'이다. 원가절감, 고정비 감축, 재고운용 방식의 개선, 자산효율성의 극대화 등 경영 및 마케팅 전반에 걸친 포괄적인 혁신활동이 그 내용이다. 핵심사업이 아닌 것은 과감하게 정리하고 경쟁력 우위에 있는 자본을 조달하기 위해 수익성을 개선하는 등 전략적 도구로서 구조조정의 필요성을 제기하고 있다. 이는 97년의 노동자에 대한 폭력적 구조조정 이후 구조조정의 ‘상시화’로 표현되는 생산체제, 작업장 등에 대한 재편을 체계화시키는 과정이다.

또한 노사관계의 협력적 변화를 강조하면서 ‘자본의 무한경쟁시대’를 노동의 유연화를 통해 국가의 경쟁력을 향상시켜 내는데 복무할 것을 요구하고 있다. 양보교섭, 노동시장의 규제완화, 인적자원관리, 참여와 협력적인 노사관계를 형성해야 한다는 것이다.

자본은 국제화 세계화의 논리에 따라 고품질, 고생산성을 가능하게 하는 제도, 의식, 정책이 필요하며, 자본의 경쟁력 강화와 노동자의 삶의 질 향상을 노사공동선이라고 선전하고 있다. 따라서 노사관계와 작업조직을 혁신하여 노동력을 효율적으로 활용하고 성과의 공유를 위한 노사간의 이해일치를 요구하고 있다.¹⁴⁾ 이를 실현하기 위해서는 소극적․대립적 노사관계를 적극적․협력적 노사관계로 변화시켜 나갈 것을 요구하고 있다.

남은 과제들

위에서 개략적으로 ‘산업클러스터’와 ‘경제특구’는 자본에게 있어서 이후 자유로운 활동을 보장받으면서 최대한의 이윤을 확보하기 위해 노동자를 쥐어짜는 것 이상이 아니라는 것을 개략적으로 확인하였다.

물론 ‘산업클러스터’는 ‘경제특구’와 같이 해당지역 노동자에게 즉각적으로 생존권을 위협하는 것으로 나타나지는 않을 것이다. 그러나 ‘클러스터’의 현실화는 또 다른 자본의 집중과정으로 노동자계급에게 위협을 가져올 수 있다는 것을 예측하는 것은 어렵지 않다.

다음 호에 산업클러스터의 사례를 중심으로 자세히 살펴볼 것이다. 특히 자동차산업에 있어서 산업클러스터와 경제특구가 노동자에게 어떤 영향을 미치게 될 것인지를 검토하고 이에 대한 대응을 마련하기 위한 논점을 제출하는 것이 남아있다. 

한/노/정/연