권 미 란/ 평등사회를 위한 민중의료연합 공공의약센터


트립스(TRIPs) 협정과 공중보건




도하, 그리고 칸쿤
2001년 11월 카타르 도하, 제 4차 WTO 각료회의에서는 선진국과 초국적제약자본의 이해에 맞선 개발도상국의 집단행동이 있었다. 아프리카 국가들은 지적재산권과 의약품의 접근성에 대한 TRIPs(무역관련지적재산권협정)규정의 해석과 적용을 분명히 하기 위해 TRIPs 이사회에서의 토론을 제안했다. 이 제안에 따라 2001년 6월 20일의 TRIPs 이사회에서는 TRIPs와 공중보건에 대한 토론이 진행되었다. 이 자리에서 아프리카를 비롯한 47개국의 개발도상국은 연합 문서를 제출하여, TRIPs 협정 중 어떠한 것도 각 국가들이 공공의 건강을 보호하기 위한 대책들을 채택하는 것을 방해하지 않는다는 것을, WTO가 확실히 밝힐 것을 요구했다. 그리고 특히 강제실시권과 병행수입과 관련하여 TRIPs의 유연성 있는 해석을 요청했다.
TRIPs 이사회에서의 주요 논쟁 지점은 1) 지적재산권은 건강권을 포함한 인권에 우선할 수 없음, 2) TRIPs 협정의 유연성 있는 해석이라는 것을 중심으로 하여 지적재산에 대한 입법은 회원국 자율에 맡겨져야 하는 주권의 문제라는 것임, 3) 필수의약품을 포함한 공공재를 지적재산의 대상으로 할 수 있는가 라는 것이었다.
2001년 11월 DDA(도하개발의제)를 출범시키면서, WTO(세계무역기구)는 개도국의 주장을 일정 수용하여 ‘공중보건을 위한 선언문’을 발표했다. ‘TRIPs 협정 중 어떠한 것도 WTO 회원국들이 각국의 공중 보건과 관련된 조치들을 채택하는 것을 막을 수 없고, 회원국은 강제실시권을 부여할 권리와 부여조건을 결정할 자유가 있다’는 내용을 담은 선언문은, 미국, 스위스, 일본, 캐나다, 오스트레일리아 등의 압력에 맞선 개발도상국의 강력한 연대의 결과물이었다.
한편, ‘공중보건을 위한 선언문’ 6항에 2002년 말까지 해결할 숙제를 남겨두게 되었는데, 선진국 특히 미국의 반대로 합의가 무산됨으로 인해 2003년 9월 제 5차 WTO 각료회의까지 오게 되었다. ‘공중보건을 위한 선언문’ 6항은 의약품분야에서 제조능력이 없거나 불충분한 WTO 회원국이, TRIPs 협정하의 ‘강제실시’ 조항을 효과적으로 사용하기 어렵다는 것을 인정하고, 이에 대한 신속한 해답을 2002년 말까지 찾도록 하고 있다.


‘수출을 위한 강제실시’를 둘러싼 대립
의약품 ‘강제실시’조항은 특허권자의 허락없이 제 3자에게 특허의약품을 복제할 수 있는 권리를 부여하는 것이다. TRIPs 협정에서 ‘강제실시’ 조항은 복제된 의약품을 ‘국내이용’만으로 제한되어있기 때문에 제조능력이 없거나 불충분한 경우 실제로 ‘강제실시’ 조항을 이용하여 저가약을 공급하는 것이 불가능하다. 이 문제를 해결하기 위해 제조능력이 없거나 취약한 국가들에 한해 제3국에 ‘강제실시’를 의뢰해서 특허의약품을 복제, 생산한 뒤 이를 수입할 수 있도록 허용하는 원칙에 의견접근을 이뤘다. 즉, 제 3국은 제조능력이 없거나 취약한 국가에 싼 의약품을 공급하기 위해 ‘수출을 위한 강제실시’를 허여할 수 있다는 것이다. 그러나 ‘수출을 위한 강제실시’를 어떤 범위에서 허용할 것인가를 두고 선진국과 개도국간은 2년간 대립해왔다. 수입국의 범위, 공급국의 범위, 질병의 범위, 무역전환방지를 위한 조치․등이 그것인데, 특히 수입국의 범위와 질병의 범위에 있어 미국이 제약자본의 입장을 강력하게 주장함으로써 개도국과 팽팽히 맞서왔다. 미국은 질병범위를 ‘에이즈, 말라리아, 결핵 등 19개의 질병’으로 제한을 두고, ‘국가 비상사태나 긴급한 상황’에서만 허용하자고 주장을 한 반면, 개도국은 ‘공중보건에 심각한 영향을 주는’ 질병으로 적용범위를 확대해야 한다며 어떠한 제한도 두어서는 안 된다고 맞섰다.
한편 수입국의 범위에 있어서 미국과 유럽연합은 OECD 회원국과 고소득 개도국을 제외하는 등 개도국의 지위를 구분하여 차등화하자고 주장하였다. 한국을 비롯한 소위 고소득 개도국은 소득과 같은 경제적 기준에 의한 수입국의 구분을 반대하였는데, 그 이유는 ‘수출을 위한 강제실시’를 위해서가 아니라 개도국 지위를 상실하게됨으로써 농업협정이나 비농산물 협정에서 상실하게 될 개도국으로써의 혜택 때문이었다. 수출국의 범위에 있어서 미국은 선진국은 제외되어야한다고 주장하였고, 다른 나라는 반대했다.
이러한 대립이 지속되는 상황에서 TRIPs 이사회 의장은 2002년 11월 중재안을 제출했다. 그 내용은 모든 국가가 수출이 가능하도록 하고, 수입국의 범위는 최빈국은 자동포함하고, 다른 회원국은 사용의사를 WTO에 통보하도록 하며, 질병의 범위는 ‘공중보건을 위한 선언문’ 1항에 따라 ‘개도국과 최빈국을 괴롭히고 있는 질병’으로 하자는 것이었다. 의장 중재안에 대해 미국만이 반대를 함으로써 2002년 말까지의 합의는 실패하게 된 것이다. 이후 5차 각료회의까지 1년간 유럽연합과 TRIPs 이사회 등은 일괄타결방식으로 처리되는 DDA협상의 원만한 진행을 위해서 TRIPs 이사회 의장 중재안을 중심으로 미국의 양보를 촉구했다.


8.30 결정문은 함정이다
9월에 있었던 WTO 5차 각료회의의 골칫거리가 될 것으로 예상되었던 ‘TRIPs와 공중보건’에 관한 문제는 8월 30일 제네바에서 2002년의 TRIPs 이사회 의장중재안과 별반 다르지 않은 결정문을 채택함으로써 급작스럽게 합의에 이르게 되었다. 그 이유는 지난 6월 미국이 질병범위에 대해 제한하지 않겠다는 의사를 밝힘으로써 미국과 개도국간의 대립이 해소된 듯 보였기 때문이다. 그러나 이번 8.30결정은 ‘수출을 위한 강제실시’를 현실적으로는 어렵게 만들면서 미국의 양보를 끌어낸 ‘역사적 합의’로 미화시키기 위한 함정이었다.
첫 번째로, 8.30 결정문은 “의약품 부문에서 제조능력이 불충분하거나 없음이 성립되는 나라가 수입국이 될 수 있다”고 밝히고 있지만, 미국, 유럽연합은 수입국 자격을 포기했고, 한국을 비롯한 개도국도 수입국 자격을 포기 할 의사를 내비치고 있다. 결과적으로 수입국의 범위는 ‘의약품 공급이 불충분하거나 불가능한 상태’를 해결하는 것이 아니라 미국의 의도대로 실질적으로는 최빈국만의 문제로 제한되었고, 나머지 국가의 경우 국가적 비상사태나 응급상황으로 조건이 제한되었다.
한국의 경우 특히 1) 환자에게 필요한 약이 100% 공급되고 있는가? 2) 그 약이 환자들이 사먹을 수 있는 가격으로 공급되는가? 라는 두가지 측면에서 수출을 위한 강제실시를 국가적 비상사태와 극히 위급한 상황에서만 사용하겠다는 입장을 철회해야한다.
결핵약을 비롯하여 국내시장성이 없어 제약회사가 생산을 기피하고 있는 약들, 저가퇴장방지의약품, 해외수입에 의존하고 있는 의약품, 희귀의약품, 법정관리의약품, 글리벡과 같이 고가의약품 등은 시장성, 고가, 국가의 관리허술 등으로 인하여 제대로 공급되고 있지 못한 상황이다. 이러한 의약품은 국내 제약산업의 제조능력이 충분하다하더라도 국내의 필요를 충족시키지 못하므로 수출을 위한 강제실시의 대상의약품이 될 수 있다. 따라서 한국정부는 제한적인 수혜국 대상의사를 철회해야한다.
두 번째로 8.30 결정문이 위험천만한 것은 수출을 위한 강제실시가 공중보건을 보호하기 위한 ‘좋은 신념에 의해서만 사용되어야하며, 산업적․상업적 정책 목적으로 추구하는 도구가 되어서는 안된다’고 밝히고 있는 것이다.
‘좋은 신념’이란 애매모호한 표현은 ‘산업적․상업적 정책 목적’과 반대의 의미로 해석될 여지가 많고, 개도국과 선진국의 관계에서 어떻게 이용될 것인지는 뻔하다. 우리는 이미 글리벡 강제실시 투쟁경험에서 ‘비상업적 실시’가 가진 함정을 잘 알고 있다. 민간제약회사의 생산, 수출행위 그 자체를 상업적 행위로 해석함으로써 민간제약회사의 저가 복제약 공급이 차단될 가능성이 농후하다. 공공제약회사라 하더라도 ‘원조’가 아닌 ‘수출’의 형태로 의약품이 공급되는 것에 대해서 초국적 제약자본의 공격대상이 될 수 있을 뿐 아니라, 조금의 이윤도 남기지 않고 다른 나라에 의약품을 수출할 경우는 희박할 것이다. 따라서 위의 조건은 수출을 위한 강제실시를 거의 불가능하게 할 수 있다.
세 번째, 8.30 결정문은 개발도상국으로 수출된 복제약이 다른 시장으로 유입되는 것을 막기 위한 정보를 공유해야 된다며 수출국은 강제실시 의약품의 특허명, 특허권 수여, 양, 기간, 대상국가 등에 대해 TRIPs 이사회에 미리 통보해야하고, 포장, 라벨을 특화해야 한다고 밝히고 있다. 수입국 또한 무슨 약을 얼마만큼 수입할 것인지 일일이 통보해야 한다.
TRIPs의 강제실시를 위한 어떤 조항에도 TRIPs에 일일이 통보해야 한다는 조건은 없다. 이번 8.30결정은 TRIPs 협정보다 더욱 엄격하고 까다로와졌으며, 통보하는 과정에서 발생할 수 있는 선진국, 제약자본, TRIPs 이사회의 압력 등이 충분히 예상되는 조건하에서 어떤 국가에서 저가의약품을 생산해서 수출하려고 할 것인가?


미국의 일방적 감시와 보복조치, 그리고 TRIPs plus
칸쿤에서 있었던 제 5차 WTO각료회의가 각료회의 선언문 채택에 실패함으로 인해 8.30 결정문이 공식적인 효력을 발휘하진 않는다. 그러나 이후의 논의는 8.30 결정문을 기반으로 진행될 것이기 때문에 원점은 아니다. 그리고 미국은 TRIPs 협정을 통해서 뿐 아니라 더욱 다양하고 일상적인 방법을 통해 의약품의 지적재산권 보호를 위한 주도권을 행사하고 있다. 그 중 대표적인 것이 스페셜 301조 보고서와 FTA(자유무역협정)를 통한 TRIPs plus의 강요이다.
미국은 매년 4월 스페셜 301조 보고서를 발표하는데, 미국이 자국의 지적재산권을 보호하기 위하여 보호가 미흡한 나라를 우선협상대상국(PFC)이나 우선감시대상국(PWL), 감시대상국(WL) 등으로 지정하여 그 나라와 지적재산권 분야에 관한 협상을 하거나 필요한 무역상의 보복조치를 단행하고 있다. 스페셜 301조는 즉각적인 보복조치, 미국시장으로의 수출금지조치 뿐 아니라 일상적으로 감시하고 있다는 메시지를 전달하고, 미국의 감시체계에 각국이 협조하도록 하는 효과를 가짐으로써 미국이 의도한 수준의 지적재산권 보호를 각국의 법률, 제도상에서 이행토록 하고 있다.
뿐만 아니라, 미국의 의약품 접근권에 대한 틈새없는 공격은 FTA(자유무역협정)을 통해 진행되고 있다. 미국은 요르단, 칠레, 싱가폴과 FTA를 체결한데 이어 중미 5개국, 남아프리카관세동맹, 모로코, 호주, 미주 33개국, 뉴질랜드, 중동, 아시아 국가들과의 자유무역협정 체결에 공격적인 태도를 보이고 있다. 미국은 WTO 논쟁이 계속 좌절되자, 양자․지역무역협정을 통해 WTO 기준을 초과하는 규칙을 강요하고 있다. 약간의 관세인하나 기술지원을 해주는 대신 FTA를 통해 TRIPs 협정보다 훨씬 강력한 TRIPs plus를 강요함으로써 의약품에 대한 접근을 가로막고, 제약자본의 특허권을 더욱 강화시키고 있다. 미․요르단 FTA가 미․칠레 FTA의 모델이 되었듯이, 미․싱가폴 FTA는 ASEAN 국가와의 FTA의 모델로 사용될 것이며, 미국이 FTA를 추진하는 국가가 광범위한 만큼 TRIPs plus는 더욱 확장될 것이다. 뿐만 아니라 TRIPs plus는 DDA협상에서 미국의 주장을 뒷받침하게 될 것이다.
TRIPs 협정, FTA를 통한 TRIPs plus, 스페셜 301조에 의한 미국의 감시체계는 삼박자를 이루면서 상호 상승효과를 나타내고 있다. 이렇듯 미국의 공격이 전방위적인 반면 2001년 도하에서의 아프리카 국가들간의 연대보다 약화된 현상이 8.30 결정문이 나온 과정에서 나타났고, 많은 세계 NGO들이 8.30결정에 대해 일정 긍정적인 평가를 하고 있다. 8.30 결정문이 민중에게 일보의 후퇴임을 폭로하는 것부터 시작해서 FTA 반대, 미국의 간섭에 대한 저항과 TRIPs 협정 개정에 대한 요구를 조직하기 위한 국제연대전선의 구축이 필요하다. 한/노/정/연