새만금을 통해서 본

전북성장연합의 생태통치전략에 대한 연구

박 순 열/서울대 사회학과 박사과정

1. 서론

1) 문제제기

한국 사회에서 지난 몇 년간 가장 뜨거운 (환경) 이슈였던 새만금 간척은 그 물리적인 규모에서뿐만 아니라 그것을 둘러싼 사회적 갈등의 폭과 깊이에서도 전례가 없는 (환경)사건이라 볼 수 있다. 91년 사업의 시작, 99년부터 2년간의 공사중단, 그리고 다시 2001년 5월의 공사 재개 과정은 한국사회내의 (지역)개발과 (자연)보전이라는 대립을 전면에 드러냈다. 새만금을 통해서 표출된 개발과 보전이라는 대립은 지난 시절 우리 사회의 압축적 근대화를 이끌어왔던 지배적인 사회적 패러다임인 성장지상주의의 정당성과 효율성에 대한 문제제기이기도 하다.¹⁾ 성장지상주의는 그 나름의 생태관―즉, 자연 그리고 자연과 사회의 관계에 대한 특정한 관점―을 담고 있고, 이는 공식적인 교육뿐만 아니라 매스미디어와 같은 다양한 사회․문화적 장치들을 통하여 재생산된다. 사람들에 의해 ‘당연한 것’으로 간주되는 자연과 사회, 그리고 그 양자의 관계에 대한 인식과 태도는 자연스러운 것이라기보다는 다양한 행위자들의 의도적인 사회화에 의해 우리 속에 (비판적으로) 각인되고 변형된 것이라고 보아야한다.

새만금을 둘러싼 갈등은 그 동안 당연한 것으로 받아들여진 자연, 그리고 그것이 사회와 맺는 관계를 바라보는 우리 사회의 지배적인 관점과 태도에 대한 문제제기이다. 사실 환경운동단체를 필두로 시민사회의 계속적인 문제제기와 반대가 있었음에도 불구하고 생태²⁾에 대한 성장주의적 패러다임은 여전히 가장 큰 영향력을 지니고 있다.³⁾ 2001년 5월, 정부의 새만금 사업지속추진이라는 결정뿐만 아니라 시민단체의 반대에도 불구하고 시행된 그린벨트의 대대적인 해제가 보여주는 것처럼 우리 사회는 자연보다는 사회가, 보전보다는 개발이 현실적으로는 더 중요한 가치이다. 그렇다면 누구에 의해서, 어떻게, 생태에 대한 태도와 인식이 (재)생산되고 사람들에게 어떤 효과를 미치고 있는가가 중요한 문제일 수 있다. 이 글은 이 질문을 지난 몇 년간 우리 사회의 중요한 이슈였던 새만금 간척사업을 둘러싼 갈등을 통해서 살펴보려고 한다.

새만금 간척의 재개여부를 둘러싸고 다양한 행위자들이 서로 다른 이유를 가지고 갈등에 참여하였다. 가령 새만금 인접지역의 주민, 그리고 환경운동단체를 중심으로 형성된 ‘새만금 갯벌 생명평화 연대’와 같이 생명과 생계를 이유로 간척의 중단이나 반대를 주장하는 사람들을 포함하여, 환경친화적 지역발전을 이유로 강력하게 사업의 재개를 주장한 전북, 그리고 중앙정부의 관련 부서들이다. 이들은 자연(갯벌), 그리고 그것과 인간이 어떤 관계를 맺어야 하는가에 대한 나름의 입장을 지니고 갈등하는 다른 행위자들뿐 아니라 일반 국민들을 설득하고 그들로부터 동의를 얻으려고, 즉 다른 시각에서 보자면 나름의 생태관을 만들고 다른 사람들에게 대한 그것의 효과를 극대화하려고 시도했다. 이 과정에 전북은 중심에 있다. 새만금이 전북에 속한다는 지리적인 측면뿐만 아니라 새만금 사업 지속추진을 주장하는 사회세력을 공간적으로 대표하기 때문이다. 그리고 전북의 새만금에 대한 입장은 한국의 급속한 산업화를 이끌어왔던 성장주의적 생태관에 기반하고 있을 뿐만 아니라 그것을 재생산하고 있기 때문이다.

전북은 새만금 때문에 최소한 지난 몇 년 동안 우리사회의 보전과 개발이라는 대립구도에서 개발의 상징을 떠맡고 있는 셈이다. 전북만을 고려한다면 발전정도와 개발에의 열망은 반비례관계에 있는 것으로 보인다. 이는 전북이 지난 수십년간 한국사회의 불균등발전과정에서 형성된 대표적인 ‘저발전’과 경제적 ‘낙후’지역으로서 그 어느 지역보다도 개발에의 열망이 높다는 것을 의미한다. 전북지역에서 개발에의 열망은 새만금 간척사업에 대한 적극적인 찬성으로 드러난다. 실제로 새만금의 찬반을 묻는 여론조사에서 전북은 다른 지역에 비해 압도적으로 많은 수가 찬성하고 있다.⁴⁾ 또한 전북개발의 주도적인 세력이라고 볼 수 있는 전북 지배층 또한 새만금에 대한 일관적인 찬성과 이를 실현하기 위한 다각적인 시도를 해왔다. 전북민을 대상으로 한 여론조사와 전북지배층의 태도는 다른 지역과는 사뭇 다른데, 이것은 한국 사회가 지닌 생태에 대한 여러 입장 가운데 하나를 전북이 지역적으로, 집단적으로 보여주기 때문에 더욱 극적으로 보인다.⁵⁾ 그렇다면 다른 지역과는 다른 새만금에 대한 전북의 태도와 대응이 누구에 의하여, 어떻게 형성, 유지, 변형되고 있는가? 이 물음은 다른 시각에서 보면 ‘환경친화적’ 혹은 ‘지속가능한’ 발전(개발)이라는 수사에도 불구하고, 지난 수십년간 한국사회를 이끌어왔던 생태에 대한 성장주의적 패러다임이 어떻게 유지, 강화되고 있는가라는 질문에 대한 하나의 사례연구일 수 있다.

2) 연구대상 및 방법

본 연구는 다른 지역과는 다른 새만금에 대한 전북민의 태도와 대응이 자연스럽게 주어진 것이라기 보다는 특정한 사회․역사적 맥락에서 인위적으로 형성되고 유지된 것이라고 가정한다. 따라서 그것이 어떻게 형성되고 유지되느냐를 보기 위해서는 갯벌(보전)과 간척(개발)이라는 쟁점이 움직이는 보다 넓은 역사적이고 구조적인 상황에 대한 이해가 먼저 필요하다. 지난 40년간 진행된 한국사회의 지역간 불균등 발전전략과 그것이 전북지역에 미친 영향, 중앙정부와 지방정부와의 관계, 도내의 정치지형, 전북의 대중매체 특성과 역할, 그리고 서남해안에서 오랫동안 지속되어온 간척의 역사가 그것이다. 이런 사회․역사적 맥락에서 사람들이 지닌 새만금에 대한 태도의 형성과 유지를 ‘생태통치체제(eco-government regime)’라는 분석틀을 사용하여 분석한다.⁶⁾

생태통치(eco-government)는 푸코가(M. Foucault)가 18세기 유럽 정치권력의 새로운 양상을 포착하기 위해 사용한 ‘통치(government)’라는 개념을 변형한 것이다.⁷⁾ 통치는 사람에게 법을 부과하는 것이라기보다는 목적에 편리하게 이를 수 있도록 정리된 사물들의 배열로서, 법률보다는 전술을 적용하고, 법률 자체를 전술로서 이용하는 문제, 즉 몇 가지 특정한 수단을 통해 일정한 목적들이 성취될 수 있는 방식으로 사물을 배치하는 것이다(Foucaul, 1994). 푸코의 주된 관심이 사물 즉 인구(population)와 영토의 앙상불(ensemble)이었는데, 여기에서는 사물에서 자연과 사회의 관계를 부각시키기 위해 ‘생태통치’라는 개념으로 변형하였다.⁸⁾ 따라서 이 글에서의 생태통치는 자연과 인간의 관계에―인간이 자연을 어떻게 대하는가 뿐만 아니라 다른 인간을 자연과의 관계에서 자신이 원하는 방식으로 행동하도록 하기 위해 어떻게 할 것인가―대한 나름의 합리적인 목적을 설정하고 이를 실현하기 위해 사람들의 의식과 행위를 특정한 규범에 따라 지시(direction)하는 것을 의미한다(Dean, 1999:11~14). 생태통치가 자연과 관련된 개인과 집단 모두의 욕망, 필요, 선택, 그리고 생활양식을 틀지우고, 동원하고, 변형시키려는 실천(practices) 체계라는 점에서 ‘자연, 경제, 문화를 아우르는 새로운 정치(Luke, 1997:xii)’ 형태라고 볼 수 있다.

특정한 시․공간에 단수의, 유일한 통치행위자(governing agency and authority)만이 존재하는 것은 아니다. 각각의 통치행위자의 생태통치전략은 하나의 경향으로서 상대적으로 안정화되어 있지만, 대부분의 경우, 주어진 시․공간에는 복수의 생태통치체(혹은 행위자)들이 존재한다.⁹⁾ 따라서 각각의 행위자들은 자신들의 통치전략을 실현하기 위해 다른 행위자들과 경쟁하고 때로는 다른 것들을 포섭하고 식민화하기도 하고, 때에 따라서는 하나의 생태통치전략이 지배적인 상태에 있는 안정화상태에 도달할 수 있다. ‘생태통치 체제’는 이렇게 지배적인 전략을 중심으로 안정화되어있는 상황을 의미한다.¹⁰⁾ 물론 그런 경우에라도 하나의, 유일의 생태통치전략이 존재하는 것을 의미하지는 않는다. 따라서 특정한 시․공간에서 생태통치체제를 분석한다는 것은 지배적인 전략과 그것과 경쟁하고 맞서는 대항적인 전략간의 관계, 그리고 그것들의 힘과 효과의 차이를 확인하는 것이고, 동시에 경합하는 행위자들이 사용하는 개별 생태통치 전략을 그것의 목적, 동원하는 각종수단, 그리고 그것의 효과를 분석하는 것이다.

새만금과 관련하여 여러 생태통치전략의 경합이 있었고, 이것은 기존의 성장주의적 생태관이 지배적이던 생태통치체제의 균열과 새로운 생태통치체제로의 변화과정으로 볼 수 있을 것이다. 그러나 본 연구에서는 다른 지역과는 다른 전북의 독특한 태도와 대응을 야기한 생태통치전략, 즉 ‘전북발전’을 기치로 새만금 사업의 지속추진을 주도한 ‘전북성장연합’의 생태통치전략만으로 국한한다.¹¹⁾

분석시기는 1999년 5월 새만금사업 환경영향 민간공동조사단이 발족한 시점부터 2001년 5월 사업의 지속추진이라는 정부결정이 내려진 때이다. 시기를 제한한 것은 이 기간이 찬성과 반대 진영 모두의 활동이 가장 활발했던 시기라는 점에서 각 행위자들의 새만금에 대한 태도와 대응, 그리고 전북성장연합의 통치전략이 가장 분명하게 드러나기 때문이다. 자료는 문헌(ꡔ전북일보ꡕ와 ꡔ전북도민일보ꡕ(이하 ꡔ도민일보ꡕ), 성장연합이 발표한 각종 성명서와 자료집)과 성장연합 구성원과 지역주민에 대한 인터뷰에 기반하였다.¹²⁾ 글의 구성은 먼저 전북의 사회적(societal) 특성과 성장연합의 구성과 활동을 개괄하고(2장). 성장연합의 활동을 ‘전북발전’만들기, ‘환경친화적 개발’, ‘탈정치화’라는 생태통치전략으로 분석하고(3장), 결론을 대신하여 성장연합의 전략을 ‘이중진자 운동’으로 재개념화하고 그 의미를 살펴보기로 한다(4장).

2. 성장연합의 구성과 활동

1) ‘저발전 지역’으로서의 전북

2001년 현재 전북인구는 1,922,000명으로 전국인구의 4.0%이다.¹³⁾ 지역내 총생산은 경상가격으로 전국의 3.5%(2000년 기준)를 차지하고 있는데, 이를 도내 생산구조별(98년 기준)로 보면 농림어업이 14.4% 광공업 27.1%, 건설업 13.4%, 서비스업 30%, 정부 및 민간 비영리 서비스 생산자가 13.7%를 차지하고 있다. 재정자립도(99년 기준)는 전국 평균이 63.8%인데, 42.5%로서 전남(41.4)과 제주(42)에 이어 낮다.¹⁴⁾ 전북의 인구가 60년에는 전체인구의9.6%, 70년에는 7.7%였으나 근래에는 4.0% 내외라는 점, 국내총생산에서 전북이 차지하는 비율(GRP)이 68년 6.6%, 76년 5.0% 85년 4.1%, 88년 3.8%(김영정, 1997:376), 그 이후 현재는 3.5~3.6%라는 점에서 전북지역의 상대적 저발전을 확인할 수 있다. 이는 90년대 초부터 유포된 ‘환황해안시대’나 ‘서해안 지역 개발사업’의 화려한 청사진에도 불구하고 90년대 중반까지도 눈에 띨만한 성장은 이루어지고 있지 않다는 것을 보여준다.¹⁵⁾

한 가지 특이한 점은 수도권과 동남권에 비한 전북지역의 상대적인 저발전과 낙후를 표현하기 위해 전북 내에서는 ‘2% 경제’라는 표현을 빈번하게 사용한다는 점이다. 사실 전북의 인구와 총생산은 앞에서 언급한 것처럼 전국 대비 4~5%를 차지고 있음에도 그렇다. 이는 전북지역이 제조업 I부문의 생산액기준으로 국민경제에서 68년 1.6%, 78년 0.7%, 88년 0.9% 93년 1.3%를 차지하고 있기 때문이다(이성호, 1999:75).¹⁶⁾ 전북에서 ‘2% 경제’라는 표현을 빈번하게 사용하는 것, 그리고 다른 지역에서는 찾아보기 힘든 ‘전북낙후백서’의 발간은 전북 저발전의 현황 그 자체뿐만 아니라 그에 대한 지역의 인식과 정서를 잘 드러내준다. 이런 저발전에 대한 강조는 사실은 성장에 대한 필요성과 열망에 대한 더욱 극적인 표현으로 보아야 한다.

경제성장과 공업화를 향한 요구가 모든 지역사회의 발전목표와 핵심가치를 지배하고 있고, 그 정도는 저발전지역일수록, 그리고 저발전에 대한 대안으로 양적인 경제성장에 천착할수록 강하게 나타난다(정근식, 1998:6). 이런 상황은 환경운동을 그것의 발생, 주체, 지향점에서 신사회운동으로 분류하는 흐름과 맥이 닿는 것처럼 보인다. 그러나 제3세계에서 생계보존형 환경운동의 강화, 그리고 새만금 인근 지역민들의 반대운동을 보았을 때, 발전의 정도와 환경운동의 성숙 정도에 대한 단선적인 관계를 상정할 수는 없다. 그러나 저발전 그 자체는 사회․정치적으로 전북내 대안적인 정치세력이나 시민사회의 성장을 담보해줄 수 있는 사회적 집단의 미성숙이라는 문제를 낳는 것은 분명하다. 그리고 지역내의 저발전은 발전에 대한 열망을 강화하여 그나마 존재하는 대안적인 세력의 입지를 극도로 제한하는 결과를 낳는다. 전북의 저발전이 공업화와 산업화를 통한 일반적인 성장전략에서 벗어나 생태적으로 건전한 대안 발전으로의 도약을 위한 가능성일 수도 있지만(원도연, 2000:175~218), 그것을 실현할 수 있는 정치, 경제, 문화적 자원의 한계로 인해 그 또한 가능성으로만 남아있을 뿐이다.

2) 전북성장연합의 구성과 활동

전북에서 새만금 사업의 지속추진의 핵심세력은 도청, 도의회, 상공회의소, 그리고 언론을 포함한 성장연합(growth coalition)이다.¹⁷⁾ 일반적으로 한국의 지역사회는 지방정부와 지역자본가 집단에 의해 지역개발을 핵심으로 하는 강력한 지역 지배이데올로기를 유지하는데(정근식, 1998:17), 성장전략은 해당 지역이 처한 정치경제적 상황과 중앙정부의 정책, 그리고 그 관계에 따라 다양한 형태를 취한다. 대부분의 지역이 60~70년대에는 공업화를 80년대에는 첨단산업으로, 그리고 90년대 이후에는 첨단산업과 문화산업으로 그 발전전략을 바꾸어오고 있지만 ‘경제성장’이라는 핵심은 유지되고 있다. 과잉발전한 선진자본주의 체제에서 기인한 발전주의가 제3세계에서 나타나고, 사라지고, 그리고 그 모습을 바꾸어 또다시 나타난다는(Peet & Watts, 1996) 주장처럼 한국의 지역 발전전략도―특히 저발전 지역으로 분류되는 서남해안권에서는―그 ‘양적인 성장’과 서울(혹은 동남해안권) ‘따라잡기식 발전’이라는 핵심은 유지하면서 외양만 바꾸어 오고 있는 것이다.¹⁸⁾

전북 성장연합의 전략은 60년대에는 공업화, 70~80년대에는 생산도시화, 90년대에는 테크노폴리스 건설로 그 외형은 지속적으로 변화해 왔으나 중앙정부와 외부자본의 유치를 통한 종속적 성장전략이라는 핵심에는 변화가 없다(이성호, 1999:144). 이는 전북 성장연합의 자발적인 특성이라기보다는 보다는 60년대에 시작된 정부주도의 수도권과 동남권을 중심으로 한 발전전략, 그리고 이와 더불어 전북 토착자본에 의한 내생적인 발전시도가 좌절된 복합적인 요인의 결과이다.¹⁹⁾ 그러나 다른 지역들도 이와 비슷하게 발전전략의 변화를 경험하고 있어 지역간의 경쟁이 더욱 심화되고 있다.

외부자본의 유치와 중앙정부의 지원을 통한 성장전략은 필연적으로 지역내의 사회적, 환경적 비용의 외부화(displacement)와 전치(displacement)를 가속화한다. 외부자본의 유치는 지역사회가 산업체의 원활한 산업활동을 위해 보다 효율적인 인프라를 구축함과 동시에 개별 산업체에 사회적 비용과 환경 비용 부담을 줄이도록 유도함으로써 지역내의 자연과 사회의 질을 희생하도록 한다. 중앙정부의 대형 국책사업에 대한 의존은 정치적 지방자치라는 방향에도 불구하고 정치, 경제적으로는 중앙정부로의 종속을 자발적으로 유도하고, 지방정부가 지역내 시민사회의 목소리에 귀를 기울이기보다는 중앙정부의 태도에 더욱 민감하게 반응하도록 만들어 ‘아래로부터의 발전’전략의 모색을 어렵게 한다.²⁰⁾

새만금과 관련된 전북성장연합은 지방정부, 지방의회, 상공회의소, 언론, 그리고 전북애향운동본부(이하 애향)를 정점으로 하는 각종 사회단체, 그리고 학계 일부로 구성되어있다.²¹⁾ 이들의 의견조율은 전북지역 기관장들과 종교계, 학계 인사로 구성된 ‘목요회’에서 이루어진다. 성장연합 구성을 기능적으로 살펴보면 기본적인 정보는 농업기반공사 새만금 사업단과 학계로부터 얻고, 의회, 사회단체, 그리고 상공회의소는 이에 기반한 도내에서의 각종행사를 통해서, 그리고 전북외부와 중앙정부를 대상으로 항의와 촉구 결의 성명서를 발표한다. 도행정부는 이를 물밑에서 뒷받침하고 있다. 이들의 활동은 언론에 의해 외부로 드러난다. 의회, 사회단체, 도행정부는 조직의 속성상 주민들과 직접적으로 접촉함과 동시에 언론을 통해 자신들의 주장을 간접적으로 드러낸다. 학계와 상공회의소는 직접적인 주민접촉보다는 언론을 통한 여론 형성에 기여한다. 언론은 자신들의 주장을 직접 주민에게  표명할 뿐만 아니라 보도와 논평의 형식을 통해 다른 성장연합의 활동과 의견을 주민들에게 전달한다(<그림 1> 참조). 전북 언론(2000년 기준 방송국 3개, 일간신문 6개)은 그 자체가 건설업, 학교, 운수업을 모기업으로 하는 성장연합의 핵심구성원이거나, 성장연합과 밀접한 관련을 맺고 있다.²²⁾ 따라서 전북언론은 최소한 새만금과 관련하여서는 사회적으로 요구되는 공론(장)의 형성과 활성화라는 역할(지역주민들의 다양한 목소리를 성장연합과 지역사회에 전달하기)보다는 성장연합의 주장을 일방적으로 지역주민들에 유포하였다. 새만금과 관련하여 성장연합은 전북 언론을 사유화하고 있다는 것을 의미하고, 결과적으로는 지역 시민사회로부터 제기된 새만금과 관련된 언론의 불공정보도와 편파보도 시비에 시달렸다.²³⁾

<그림 1> 전북성장연합의 주민 접촉도

전북성장연합의 새만금 관련 공조는 2000년 10월 23일부터 11월 3일까지 진행된 “새만금 사업 추진을 위한 도민의견 규합 100만인 서명운동”에서 가장 잘 드러난다. 이 서명운동은 새만금사업 범도민 추진협의회²⁴⁾와 도․시군의회, 도내 상공회의소²⁵⁾ 등 4개 단체가 공동으로 주관하였다. 전북도내 14개 시군을 순회하면서 ‘새만금 사업의 지속추진에 대한 홍보’를 위한 홍보단을 편성하고, 버스 및 가두 홍보차량을 순회시켰다. 시․군별로는 가두서명과 방문서명을 위한 전담반을 별도로 조직하였다. 서명운동은 외형적으로 전북도청과 시․군청이라는 공식적인 행정조직은 참여하지 않았으나, 동사무소에 서명용지를 비치하고 방문 민원인에게 서명을 종용하고, 반․이장이라는 지역주민과 관을 연결하는 풀뿌리 조직망까지 동원하였다.²⁶⁾ 이 과정에서 전라북도교육감이 서명용지와 새만금 사업의 홍보지를 본청과 14개 지역교육청, 49개 직속 국공립고교 등 각 기관으로 보내고, 교직원들에게 자율적으로 서명운동에 참여하고 정해진 기한까지 제출할 것을 요청하기도 했다. 또한 농림부와 농업기반공사가 제작한 ‘새만금 바로 알기’라는 홍보책자가 전북지역 국․공립 초등학교에 배포되기도 하여 도내 시민사회단체로부터 비판을 받았다.²⁷⁾

도내 정치권도 여․야를 가리지 않고 서명운동에 적극적으로 참여하였다. 민주당 도지부는 “도내 정치권과 사회단체, 지역 상공인들이 새만금 사업의 성공적 추진을 위한 백만 도민 서명운동을 전개하고 있는 것을 환영하고, 그동안 새만금 사업 반대운동이 건설적인 비판이 아닌 반대를 위한 반대, 대안이 없는 반대로 치우쳐버린 것에 우려를 금할 수 없다.   이 사업은 반드시 추진돼야할 것이며, 보다 친환경적 개발을 위해 다함께 노력해야할 것”이라는 성명서를 발표하였다(ꡔ전북일보ꡕ, 2000년 10월 23일). 자민련 전북도지부도 11월 1일 “극빈상태의 전북경제를 회생시킬 실마리로 기대되는 각종 국책사업이 정책당국의 무소신과 일부 단체들의 대안없는 조직적 반대행위로 답보되는 것을 우려한다”면서, “적극적이고 확실한 입장으로 조속히 완공해야한다”고 서명운동에 힘을 실어주었다(ꡔ전북일보ꡕ, 2000년 11월 2일). 부안군의회는 10월 30일 새만금 사업을 중단하면 기 축조된 방조제가 유실되어 엄청난 예산상의 피해가 속출될 수 있음을 명심해야한다면서, 개발과 보존이 조화되는 새로운 환경창조에 적극 협조해야한다는 새만금 사업 조기완공을 촉구하는 별도의 결의문을 채택하였다.

전북대 새만금 사업단 소속 교수 60여명도 서명운동 직전에 기자회견을 갖고 새만금 사업의 친환경적인 추진을 촉구하는 성명서를 발표함으로써 힘을 실었다. 새만금 사업은 통일조국시대의 7천만 국민과 미래세대를 위한 우량농지의 확보 등 식량공급기지를 조성하는 사업으로서, 일부에서 제기되고 있는 사업중단 등의 비효율적은 논쟁을 중지하고, 전국민의 역량을 결집해 친환경적으로 사업을 조속히 추진해야한다고 주장했다. 이들은 새만금 사업이 ‘전북지역만을 위한 사업’으로 잘못 인식되고 있는데, 사실은 국토개발 및 지역균형발전을 위한 국가적 차원의 사업임을 강조하고 있다(ꡔ전북일보ꡕ, 10월 12일).

일간신문과 방송은 이 기간에 새만금 사업 지속추진의 정당성을 홍보하는 각종 특집기사와 프로를 편성했을 뿐만 아니라 다른 성장연합의 활동을 소상히 보도하였다. 지역 방송국의 라디오 방송 또한 성장연합의 다양한 구성원들을 프로그램의 게스트로 초대하거나 전화연결을 하는 것을 통해서, 또 진행자들의 새만금 사업추진을 옹호하는 발언을 함으로써 100만인 서명운동의 분위기를 조성, 고무하였다. 성장연합 구성원들의 입체적인 노력의 결실로 2000년 11월 24일 50만 8천명분의 서명을 청와대를 포함한 중요 정․관계에 전달하였다. 전북 전체 인구의 1/4이 넘는 수가 서명을 한 셈이다.

3. 성장연합의 생태통치전략

1) ‘전북발전’으로서의 새만금

지난 수십년간 한국 사회를 지배한 성장주의는 지역수준에서는 ‘지역발전’으로 구체화되었다. 지역발전은 지역사회를 지배하는 하나의 이데올로기가 될 정도로 지역주민들을 체제 내화하는 이념적 자원이었다. 물론 이에 맞서는 대안적 패러다임이 80년대 이후 점차 지역사회에 확산되고 있지만, 아직까지는 미미한 수준이이다. 특히 전북을 포함한 서남해안 지역에서는 지역 저발전의 원인을 정치권력을 장악하지 못한데 있다고 바라보고 정치권력의 장악을 통한 발전의 계기를 마련하려는 ‘정치 우선주의’ 전략도 나타났다(정근식, 1999:161~162). 정치 우선주의는 지역사회 내에서의 단일한 정치적 입장을 강제하여 대안적인 목소리를 억압하는 경향이 있는데, 이는 타지역과의 경쟁, 갈등과 비례하여 효과를 발휘한다.

국가사회도 시민사회도 아닌 공동체사회로서 지역사회는(이은진, 1999:106) 주어진 것이라기보다는 인간들에 의해 만들어지는 과정 속에 있다. 이는 지역이 가지고 있는 희소자원(권력기반, 경제적 희소성, 상징적 자원, 사회적 관계)을 이용하고 쟁탈하려는 세력들에 의해 드러나고 만들어진다(ibid.:110). 지역은 사회적, 자연적인 경계를 따라 더 작은 단위들로 분할되고 그들간에는 사안에 따라 상호 다른 이해관계를 지닐 수 있다. 전북 또한 다양한 행위자들이 자신들의 지향과 목적에 따라 경쟁적으로 전북과 전북주민의 의식을 재구성한다고 보아야한다.

새만금 사업의 기원에 대한 몇 가지의 주장이 있지만 사업시작의 직접적인 계기와 전환점은 87년의 대통령선거와 92년의 국회의원선거를 앞두고 정치권이 전북의 표를 얻기 위한 시도였다(문경민, 2000:59~77).²⁸⁾ 그리고 그 대상은 ‘전북’이었다. 사업의 공식적인 목적은 낙후‘전북’을 일거에 일으킬 수 있는 획기적인 국토균형개발계획이다. 그렇지만 새만금 간척사업, 더 포괄적으로는 ‘전북발전’이라는 공식적인 목적이 전북의 모든 사람들에게 동일한 이해관계로 다가서지는 않는다. 이 때문에 성장연합은 새만금과 관련하여 ‘전북발전’ 만들기를 시도한다. 이 ‘전북발전’은 전북내부와 외부를 대상으로 하는 이중 전선 속에서 움직이고, 나름의 발전관을 담고 있다.

성장연합은 “새만금사업이 국책사업임과 동시에 전북도민의 주요한 숙원사업이므로 200만 전북도민의 결집된 힘으로 추진할 것을”, “전북발전을 위해, 새만금사업 지속추진을 위해 온 도민의 힘을 모을” 것을 주장한다.²⁹⁾ 그러나 새만금을 통한 ‘전북발전’은 김제, 부안, 군산과 같은 보다 작은 수준의 지역으로 환원되지 않으면서, 동시에 국민 전체의 이해관계의 일부분으로 귀속되지 않아야 하는 이중적인 압력 속에서 이루어졌다. 새만금 간척으로 인해 발생하는 주변 어민들의 생계문제 때문에 새만금을 포기하거나, 전국적인 수준에서 제기되는 갯벌보존 요구 때문에 새만금 사업이 중단되어서는 안되기 때문이다. 성장연합의 ‘전북발전’은 이 틈바구니 속에서 정당성을 획득해야 한다. 이는 새만금 반대의 지리적 분포(<그림 2> 참조)를 보면 이는 더욱 명확하게 드러난다.

<그림 2> 새만금 찬반의 지리적 분포

최소한 지난 2년간 전북 내부의 부안군 계화리와 같은 지역에서, 그리고 서울을 포함한 전국적인 수준에서는 반대여론이 우세했다. 새만금의 지속추진의 찬성은 주로 이 둘 사이에 존재한다. 따라서 양자와는 다른 ‘전북’ 발전과 ‘전북’의 새만금을 만들어내는 것은 극히 중요한 과제가 된다. “새만금 사업은 전북권 제1의 사업으로 해당 시․군의 이해관계를 떠나 전북도의 발전을 앞당기는 계기로 삼자”는 주장처럼,³⁰⁾ 새만금은 직접적인 이해당사자인 인접 부안, 김제, 군산의 발전이라기보다는 ‘전북’의 발전이 그 핵심이어야 한다. 이를 실현하기 위해 부안과 군산지역의 주민들이 반대운동을 하기 시작한 이후로 지역언론 뿐만 각종결의대회에서 성장연합은 반대하는 주민들을 도덕적으로(이미 보상금을 받은 상황에서 다시 반대운동을 한다), 정치적으로(전북 전체의 발전을 생각하지 못하고 자신들의 생계라는 협소한 이해관계를 지녔다) 비난하였다.

전북을 가운데 두고 움직이는 운동은 또다른 방향은 외부, 국가전체이거나 비전북지역이다. 새만금 반대를 ‘반(反)전북발전’으로 규정하는 ‘전북발전’만들기는 중앙정부의 전북 지원에 대한 서운함과 아쉬움의 표현에서부터 서남해안의 또다른 저발전 지역에 대한 견제의식, 그리고 한국사회에 아직까지 영향력을 미치고 있는 영․호남 지역갈등까지도 동원한다.

ꡔ도민일보ꡕ는 2001년 3월 인천공항 완공과 관련하여 “새만금 설움, 인천공항 환대”라는 제목으로 비슷한 시기에 두 국책사업이 시작되었으나 그 결과는 사뭇 다룬 상황을 두고 “정부 정책이 지역균형발전보다 수도권에 집중투자를 통한 국가경쟁력 강화에 우선순위를 두고 있는 단적인 예라며 주민들은 분개했다. 새만금 사업보다 더 늦게 착공된 신공항 건설에 월등한 국가예산이 투자됐고, 훨씬 빨리 완공되는 등 국책사업의 갈림길을 놓고 도민들은 어떻게 이럴 수 있느냐며 넋을 잃은 표정들이다”(2001년 3월 29일)라고 보도하였다. 또 새만금 공개토론회에 찬성발언에서도 “지역민들이 인천 신공항만 해도 전폭적인 정부투자에 힘입어 적기 개항했다며 정부의 새만금 정책이 또다시 흔들릴 경우 등돌린 민심을 되돌리기는 쉽지 않을 것이다”라며 중앙정부의 ‘지역편파적’인 정책에 불만을 표현했다.³¹⁾ 또 다른 예는 “역대정권들이 대형국책사업으로 10여 년이 넘게 추진해온 새만금을 일부 정부부처와 정치권의 잘못된 인식으로 결단을 내리지 못한 채 이제 와서 중단위기로 내모는 것은 200만 전북도민의 자존심을 깡그리 짓밟고 도민정서를 제대로 읽지 못한 현정부의 무능이 크고, 도민들의 의지와는 상관없이 새만금이 정쟁의 대상이 되고 끝없이 표류되고 있다”는 발언에서도 찾아볼 수 있다.³²⁾

성장연합은 ‘반전북발전’세력에 대한 효과를 극대화하기 위해 ‘전북발전 음해세력’이나 ’숨은 의도‘라는 단어를 공공연하게 사용한다. ꡔ도민일보ꡕ는 2000년 4월에 “전북발전 음해세력 밝혀야”라는 제목의 기사에서 <새만금 민관공동 조사단>이 갯벌의 효용론을 앞세워 소모성 논쟁을 벌이고 있는데 대해 도민들이 전북발전을 저해하는 세력이 있지 않느냐는 의혹을 강하게 제기하고 음해세력이 있다면 이를 철저히 밝혀야 한다고 보도했다. 또한 공동조사단 위원 가운데 환경단체를 대표하는 위원의 경우 갯벌의 경제성이 과대 평가됐다며 중립입장으로 돌아선 것으로 알려지고 있는 가운데 전북출신 등 일부 위원들이 오히려 반대입장을 나타내 도민들은 그 배경에 전북발전을 음해하는 세력이 있는 지를 지역주민들이 나서 밝혀야 한다고 보도했다(ꡔ도민일보ꡕ, 2000년 4월 23일).

‘전북’의 발전을 반대하는 세력에 대한 주장은 비전북 일반에 대한 막연한 추론에 그치는 것이 아니라 특정한 지역을 명시하기도 한다. ꡔ전북일보ꡕ는 2001년 5월에 있었던 새만금 공개토론회과정에서 반대측의 토론자가 제기한 새만금사업으로 인해 만경․동진 두 강이 차단되면 서남해안역의 퇴적물 공급원은 완전하게 사라지고 이로 인해 영향을 받는 남쪽 2백km에 걸친 서해연안 어민들의 집단민원 제기가 끊임없이 우려된다는 주장에 대해 “새만금을 반대하는 전남측의 목소리를 대변하는 듯한 인상이 짙다. 전남은 근래 대불공단의 컨테이너항 물동량 확보를 위해 군산항의 컨테이너항 건설 추진에 민감한 반응을 보여왔다. 새만금사업으로 확보되는 새만금 신항이 서해안의 중심항으로 부상하는 등 새만금의 엄청난 폭발력을 전남 쪽에서 미리 경계하는 것 아닐까”라고 명시적으로 표명하기도 한다(ꡔ전북일보ꡕ, 2000년 5월 13일).³³⁾ 이런 주장은 “인근 전남지역이 광주시를 광역시로 분리시키고 무안 지역을 새로운 도청지역으로 지정하면서 획기적인 발전을 도모하지 않았던가. 일부 시도에서는 자기네 지역 인구가 줄어든다고  엄살을 부리면서 국가예산 지원의 타당성을 강조하는 형국이건만 전북도는 추진하던 사업마저 방해당해서는 안된다”(ꡔ전북일보ꡕ, 2000년 10월 17일)에서도 드러난다.³⁴⁾ 성장연합의 시도는 2001년 5월 광주환경운동연합이 전주역 광장에서 ‘생명평화연대’와의 연대 집회를 개최하는 것에 대해 주민들이 광주사람들이 전북, 전주의 발전을 달가워하지 않기 때문이다라는 평하는 것처럼 주민들에게 직접적인 효과를 발휘한다.

새만금사업에 대해 주민 대부분이 찬성을 하는 군산시 신시도 한 주민은 새만금 반대 활동이 경상도 사람들과 그들과 연관된 환경운동단체가 전북의 발전을 바라지 않기 때문에 주도적으로 하고 있다고 하기도 한다.³⁵⁾ 물론 주민은 그 근거로 91년에 시작되어 경상도 출신이 대통령을 하는 동안에는 심각한 반대운동이 없었는데, 왜 호남 출신이 대통령이 된 이후부터 그렇게 활발한 반대운동을 하겠냐는 것이다.³⁶⁾ 이 주민의 인식은 성장연합의 인식과 대단히 유사하다. 가령 ꡔ전북일보ꡕ를 보면 이 주민과 유사한 인식을 쉽게 발견할 수 있다. “전북이 발전하면 나라가 발전해 나가는 것인 만큼 타 지역에서 훼방놓아서는 안된다. 미리 지레 겁을 먹고 항구가 있는 인천이나 여수 멀리 부산에서까지 새만금 사업을 반대하고 있다는 것은 지역주의를 볼모로 잡고 빚어진 잘못된 판단들이다. 과거 군부독재정권 시절 우리나라 발전축을 경부축으로 설정한 것을 놓고 호남사람들은 반대하지 않았다. 국가개발예산은 효율성 위주로 지역균형개발 차원에서 쓰여지면 된다. 특히 목포항이 새만금항에 밀려 발전이 안된다고 수면이하에서 억지논리를 펴가며 발목을 잡고 나선다면 국책사업은 추진될 수가 없다(ꡔ전북일보ꡕ, 2001 5월 21일). ꡔ전북일보ꡕ는 “새만금사업을 정치권에서 지역주의에 편승시켜 정략적으로 활용하고 있는 것이 사태를 어렵게 만드는 요인이 되고 있다. 실례로 지난 연말 국회예산 심의과정에서 한나라당 의원들이 새만금사업을 발목잡고 나선 바람에 새만금예산을 지키기 위해 2천억 가량 예산을 영남권의원들의 지역개발비로 돌려줬다는 후문이라고 보도하면서 지역갈등을 부추겼다(2001년 3월 21일).

성장연합의 ‘전북발전’ 만들기 효과는 새만금 인접 마을 주민들이 반대라는 자신들의 입장표명을 하는 시작부터 현재에 이르기까지 원죄처럼 작용하고 있다. 그리고 그것은 쉽게 넘어설 수 없는 심리적인 장애물이다.³⁷⁾ 이는 새만금 인접지역의 주민들에게 국한되는 것은 아니다. 전북에 거주하는 주민들, 그(녀)가 정치인이건, 학자이건, 언론인이건 새만금 사업에 대한 전북의 지배적인 여론과 다른 입장을 개진한다는 것을 어렵게 만든다. 새만금에 대한 비판적 입장의 표명은 지역사회로부터 ‘반(反)전북인‘으로 낙인찍힐 수 있기 때문이다.³⁸⁾ 전북에서 새만금 사업 반대를 ‘반(反)전북발전’으로 연결시키고 그것이 사람들에게 실질적인 효과를 미칠 수 있었던 것은 전북의 오랜 기간의 저발전 상황과 그에 대한 인식이라는 역사적이고 사회적인 요인이 존재했기 때문이다. 성장연합은 이런 역사적인 토대 위에서 ’전북발전‘ 만들기를 시도한 것이다. 지역주의가 강화될수록 지역성장연합에 의해 주도되는 지역발전 이데올로기 또한 의심없이 수용되고(정근식, 1997:304), 이 효과는 지역민 스스로가 자신의 행위를 제한하는 부정적인 자기 통제기제로 현상한다. 결과적으로는 다른 목소리가 공식적인 담론의 장에서 나타나지 않거나, 거의 들리지 않게 되었는데, 이는 전북의 언론 매체가 성장연합의 핵심적인 구성원이었기에 더욱 심각하였다.

2) ‘환경친화적인 개발’로서의 새만금

성장연합에 따르면 새만금 간척은 “개발과 보존의 중요성이 모두 수용된 환경친화적인 사업”이어야한다.³⁹⁾ 친환경적 혹은 환경친화적 개발의 핵심은 간척사업을 전제로 하고 형성된 담수호에 대한 수질관리를 보다 엄격히 하는 것, 그리고 개발된 내부 용지에 각종 생태공원이나 조류지를 개발하는 것이다. 성장연합의 ‘환경친화적 개발’이란 인위적으로 대체된 자연에 대한 보다 강화된 과학기술적 관리이다. 새만금에 대한 본격적인 반대운동과 그리고 국민적 여론 확산의 촉발제가 된 것이 시화호의 심각한 오염때문이었다는 점, 이후 새만금 찬반을 둘러싼 핵심적인 논쟁점 중의 하나가 수질문제와 갯벌의 가치였다는 점을 고려한다고 하더라도 성장연합이 ‘환경친화적인 개발’을 명시적으로 표명하였다는 점은 한국사회의 ‘환경의식’이 그만큼 영향력을 지닌다는 점에서 유의미한 변화이다. 문제는 무엇이 ‘환경’ ‘친화적’인가이다. “새만금사업에 있어 지금도 분명한 것은 외곽방조제를 먼저 막는 것이 제일 중요하고, 친환경쪽으로 개발하는 것이다. 만경강 상류쪽 축산폐수와 생활하수를 정부가 의지를 갖고 수질개선사업을 추진하면 걱정할 것이 없다.”(ꡔ전북일보ꡕ, 2001년 4월 2일) 이런 주장은 갯벌과 인근 연안에서 생계를 유지하는 어민들과 갯벌로 대표되는 숱한 생명체 때문에 반대를 하는 쪽의 ‘간척은 본질적인 수준에서 반환경적’이라는 주장과 비교해보면 양자는 ‘환경친화적’이라는 용어를 공유함에도 전혀 다른 주장을 한다는 것을 확인할 수 있다.⁴⁰⁾

그러나 성장연합의 ‘환경친화적인 개발’은 그 소극적인 수용에도 불구하고 “전북의 미래 발전을 담보할 대단위 사업이 천문학적 규모의 예산도 아닌 환경문제에 발목을 잡혀 몸살을 앓고 있다”(ꡔ전북일보ꡕ, 2001년 3월 20일)라는 인식처럼 다루어야하지만 너무 깊은 수준이어서는 안된다. 성장연합은 새만금 지속추진에 대해 <지속가능발전위원회>⁴¹⁾가 부정적인 견해를 피력하자 2001년 5월 새만금 추진협의회(상임대표 박도식) 명의로 새만금 사업 지속추진 촉구를 위한 기자회견을 갖고, 새만금 사업은 국토확장 사업으로 민족의 생존권이 달려 있는 만큼 정부가 지속추진의 단안을 조속히 내려야 할 것과 소모적 논쟁으로 일관하고 전북도 발전에 방해하는 지속가능발전위원회를 즉시 해체하라(ꡔ도민일보ꡕ, 2001년 5월 18일)고 주장할 정도로 ‘환경친화적 개발’은 상황에 따라 얼마든지 포기되어질 수 있는 것으로 보인다. 그렇다고 전면적으로 부정할 수 없는 것이기도 하다. 왜냐하면 환경에 대한 전면적인 부정은 중앙정부와 외부로부터 더욱 강한 반발을 야기할 것이기 때문이다.

성장연합에게 새만금의 ‘환경친화적 개발’은 위험한 줄타기이다. ‘환경친화적인 개발’이 환경, 혹은 자연 쪽으로 조금만 더 기울게 되면 새만금 사업은 하지 말아야하고, 개발만을 고집했을 경우에는 중앙정부 뿐만 아니라 전국적인 반대 여론을 감당하기 어렵기 때문이다. 새만금의 ‘환경 친화적인 개발’은 성장연합식의 ‘환경’과 ‘개발’의 절묘한 조화이고, 이는 발전을 열망하는 지역(민)에게 강력한 사업추진의 정당화기제로 작동했다. 또한 지역주민들에게 자연은 인간의 적절한 과학기술을 이용하여 통제할 수 있다면 이용목적에 따라 얼마든지 대체가능한 것이라는 자연관을 유포하고 내면화하도록 하였다.

3) 새만금의 ‘탈정치화’

전북성장연합은 새만금 사업의 지속여부가 ‘정치논리’에 의해서 이루어져서는 안된다고 주장한다. 이들에게 정치논리는 정부가 환경운동단체를 포함한 국민들의 여론에 밀려 사업을 중단하거나 사업재개 여부에 대한 정부입장 발표를 미루는 상황을 지칭하는 것이다. 이는 새만금 사업에 대한 반대운동 진영이 하는 일련의 반대운동―서명, 집회, 국회의원에 대한 압력―과 관련 정부 부처나 국회의원이 새만금 사업의 지속추진에 대해 부정적인 의견을 피력하는 것을 포함한다. 반면 도내 성장연합을 포함한 새만금 지속추진에 찬성하는 사람들의 비슷한 행동은 정당하고 바람직한 것으로 간주될 뿐만 아니라 ‘도민의 총력’을 모아야 하는 시점에서 당연한 ‘비정치적’ 의무이다.

성장연합이 생각하는 정치논리와 지역주의는 2001년도 예산 심의과정에 대한 ꡔ도민일보ꡕ의 보도를 보면 좀 더 자세히 파악할 수 있다. ꡔ도민일보ꡕ는 “새만금 사업 정치적 흥정 아니냐”라는 제목에서(ꡔ도민일보ꡕ, 2000년 12월 18일) 국회 예결특위 소속 의원들이 새만금 사업에 대해 ‘사업 보류’ 건의문을 채택하자 “국회 예결특위 의원 29명은 일부 환경단체의 주장만 옹호한 채 사업목적이 불분명하다는 구태적 이유를 들고 있고, 지역구별로도 수도권과 경상권 출신이 11명씩으로 대다수를 차지, 호남권 대형사업 견제를 통한 지역구 챙기기라는 지적을 받고 있다. 게다가 정당별로는 한나라당 의원이 21명을 점하고 있고 정치적 색채가 깔려있는 것”이라고 보도했다. 비슷한 경우로 2000년 4월 한나라당 김원웅 의원을 비롯 민주당 김희선 의원 등 여야의원들이 별도의 민․관 기구를 구성해 새만금사업에 대한 합리적인 대책이 마련될 때가지 예산집행 보류를 주장하는 대정부 건의문을 국회에 제출할 예정인 것으로 알려지자, ꡔ도민일보ꡕ는 4월 26일자에서 “새만금사업을 반대하고 있는 정치권인사들 중 일부는 새만금사업을 지역특혜사업으로 분류하는 등 정치적, 정략적 차원에서 진행하고 있다”고 보도하고 전북 지역의 정치권이 나서 ‘맞불 작전’을 수행해야한 한다고 권고하고 있다. 또한 “2000년 정기국회 예산심의 과정에서 한나라당이 새만금사업을 비롯 전주 신공항사업 등 전북 관련 사업들을 문제사업으로 분류하고 막판까지 반대해 영남지역 예산을 확보하는 성과를 거둬 전북사업을 정략적으로 이용”(ꡔ도민일보ꡕ, 2000년 2월 21일)하고 있다고 주장한다.

반면 성장연합의 정치적 활동은 적극적으로 요구됨과 동시에 비정치적인 것으로 정당한 것으로 간주한다. ꡔ전북일보ꡕ 2000년 10월 17일자 사설을 보면, “지역낙후를 만회할만한 사업하나 변변치 않은 전북 현실이 아니던가. 새만금 사업이 방해당한다는 인식이 깊어지는 판에 전북출신 정치인들은 무엇을 하고 있는지”라며 정치인들의 보다 적극적인 ‘정치적’인 활동을 촉구하고 있다. 성장연합은 제도정치 내에서 비전북 그리고 새만금사업의 지속추진에 부정적인 사람들이 의견을 피력하는 것과, 시민사회내의 비판적 여론 형성은 ‘정치적’인 것으로 부정적인 것이다. 가능하다면 새만금의 지속추진 여부가 관료체제 내에서, 정치권과 시민사회의 영향력이 닿지 않는 곳에서 결정되기를 원한다. 이는 전북이 현 김대중 정부의 중요한 지지기반이고, 여당의 중요한 한 축이 전북이라는 정치 현실에서 나오는 정책결정의 자신감일 수 있다.

전북과 여당인 민주당, 그리 김대중 정부와의 관계는 2001년 4월 26에 치루어진 재보선에 결과에 대한 도정치권, 그리고 민주당의 전북 출신의원들의 평가에서도 잘 드러난다. 정치권은 물론 도내 일간지, 그리고 중앙언론에서도 민주당의 패배를 ‘새만금 때문에 돌아선 민심’이라고 파악하였다. “새만금사업이 선거판을 바꿀 정도로 도민들의 열정이 확인된 만큼 지역 내 반대 여론을 들어 새만금사업을 반대하는 인사들의 주장이 허구로 드러났다”(ꡔ도민일보ꡕ, 2001년 4월 27일). 그러나 지역 시민사회단체 관계자에 따르면 군산과 임실에서 치러진 선거에서 쟁점은 민주당 공천을 받은 후보의 도덕적, 정치적 자질이었고, 새만금은 전혀 이슈가 아니었다.⁴²⁾ 오히려 문제는 민주당의 후보공천과정이었고, 선거 패배에 대한 정치적 책임 또한 공천과 관련된 다른 의미의 민심을 읽지 못한 경직된 정당 체계 내에 있을 것이다. 하지만 민주당 중심의 전북 정치권⁴³⁾, 그리고 정치권과 밀접하게 연관된 성장연합 내에서 어느 누구도 이 문제를 제기하지 않았다. 오히려 도내 성장연합은 전북에서의 선거패배를 ‘전북민심’의 이름으로 중앙정부에 새만금사업을 지속추진하라고 요구할 수 있는 중요한 무기로 이용하고, 중앙정부와 여당 또한 선거에서의 패배를 새만금으로 돌림으로서 자신들의 전반적인 실정에 대한 면죄부로 활용한 것이다. 그리고 이는 재보궐 선거 패배 이후 민주당내 새만금에 대한 비판적 입장은 그 입지가 급격하게 위축되었고, 정부의 최종 결정이 앞당기는 중요한 계기가 되었다. 이는 새만금이 정치적 이해관계에 따라 이용된 가장 극적인 사례이다.

성장연합은 새만금 지속추진에 부정적인 시민사회와 정치권의 영향으로부터 벗어난 ‘탈정치적’인 전략을 선택하였다. 그러나 이것은 동시에 자신들의 정치적 활동은―자신들이 관련부처와 부정적인 정치인을 설득하기 위한 활동―비정치적인 것으로서 지역발전을 위해 정당한 것으로 주장하면서, 이의 극대화를 위해 지역주의와 결합시켰다. “이렇듯 막판 진통을 겪는 지역 현안을 보면서 착잡함을 금할 수가 없다. 지역의 정치력이 약화되고 인구가 약화되는 판국에 중앙정치권과 다른 지역, 시민단체들의 집중 공략 대상이 된 것을 보면 지역균형발전을 운위하는 것 자체가 여전히 힘들다는 것을 인식치 않을 수가 없다.”(ꡔ전북일보ꡕ, 2001 5월 24일) “새만금 문제를 이데올로기화하고 정치화하여 정치권을 분열시키는 방식이 전북인들에게 불이익으로 돌아오는 경우 지역 주민들로서는 결코 참기 어려운 것임을 분명히 알아야 한다. 대도시 지역의 엄청난 오염과 무질서, 교통 대란, 그것을 해결하기 위한 또 다른 엄청난 투자가 반복되는 동안 버려질 대로 버려진 땅이 되어버린 곳이 전북이 아니었던가. 전북도민의 수가 줄어들수록 정치인들의 정치력이 약화되고, 그 약화된 정치력을 조롱하듯 찬성 아니면 반대의 대결 문제로 변질시키면 모든 것을 끝장 내버릴 수 있다는 식의 여론몰이가 어찌 이 지역발전에 도움이 될 것인가(ꡔ전북일보ꡕ, 2001년 4월 12일). 이런 상황판단에 기반하여 2001년 5월 민주당 전북출신 국회의원과 도지사가 사업추진 당위성 촉구, 공개토론회 대응, 사업추진 결정 후 예산확보, 사업시행과정의 문제 해결 등과 같은 관련 현안들에 대해 적극 대응하기 위해 새만금 지속추진 소위원회를 구성했고, 그 결과는 새만금 사업의 지속추진이었다.⁴⁴⁾

4. 결론을 대신하여

새만금사업을 둘러싼 갈등에서 전북 성장연합은 지역 내에 존재하는 ‘저발전’이라는 현실과 지역의 ‘발전에 대한 열망’ 속에서 새만금 사업을 ‘환경친화적’이고 ‘탈정치화’시키는 전략을 사용했다. 그리고 이 전략은 100만인 서명운동이 보여주는 것처럼 성장연합의 전방위적인 자원동원을 통해서 실행되었다. 성장연합의 이 생태통치 전략의 목적은 ‘환경친화적 개발’과 ‘탈정치화’라는 이중진자(double pendulum)가 만들어내는 ‘전북발전 만들기’로 표현할 수 있다.⁴⁵⁾ ‘전북발전 만들기’, ‘환경친화적 개발’, 그리고 ‘탈정치화’ 각각은 전북보다 작은 지역사회와 전국이라는, 환경과 개발이라는, 그리고 정치화와 탈정치화라는 끝을 향해 움직이는 개별 진자들로 비유할 수 있다. 성장연합의 입장에서 보았을 때 세 전략 가운데 어느 하나라도 어느 한 끝에 머물러서는 안된다. 전북보다 작은 지역이나 전국적인 이해

<그림 3> 성장연합의 이중진자운동

관계, 환경, 그리고 탈정치화라는 극에 진자가 멈추게 되면 새만금은 사업은 중단해야만하고, 전북, 개발, 그리고 정치화라는 극에 진자가 멈추면 전북 내외부로부터의 거센 저항에 직면하게되어 새만금 사업의 정당성을 상실하게 된다. 성장연합에게 이 개별적인 세 개의 진자운동은 나름의 균형을 유지해야만 하는 힘든 줄타기와 비슷하다.

세 전략을 이중진자운동으로 결합시키면 <그림 3>이 된다. ‘환경친화적 개발’과 탈정치화를 연결시켜 하나의 이중진자를 만들면, 이는 이전의 개별 진자들과는 무척 다른 운동을 하게된다. 성장연합에 의해 만들어진 이 이중진자는 운동하면서 끊임없이 ‘반(反)전북 발전’, ‘전북 음해세력’, ‘무분별한 반대’, ‘반대를 위한 반대’, ‘정치(략)적 이용’, ‘지역이기주의’와 같은 경계선들을 만들어내고, 지역주민들에게 선택을 강요한다. 이 진자의 운동궤적은 그림에 나와 있는 점선 부분이고, 이는 또 하나의 전략인 ‘전북발전 만들기’가 된다. 경계선들에서 지역민들은 스스로의 정체성을 확인하고 형성해간다. 성장연합의 생태통치전략에 의해 만들어진 주민들의 정체성, 즉 생태에 대한 태도와 인식은 자연은 과학기술에 의해 관리 가능하고, 내외의 반대에 맞서면서 전 도민이 단결하여 ‘전북발전’을 만들어야한다는 것이다. 결과적으로 성장연합은 대다수의 지역민들을 경계의 안쪽에 자리하게 만들었고, 이는 전북의 ‘표현된’ 여론을 찬성으로, 그리고 중앙정부의 새만금 사업 지속추진이라는 결정을 만들어 냈다.

이것을 <그림 2>와 비교해보면 의미는 더욱 명확해진다. 가운데 비어있는 부분과 외부의 진자가 닿지 않는 영역은 성장연합의 통치전략이 효력을 발휘하지 못하는 영역으로 남는다. 특이한 점은 이중진자가 닿을 것만 같은 운동의 한복판―즉, 전북의 내부―에 계속해서 빈 공간이 존재한다는 것이다. 이 내부에 부안 주민들과 같은 전북 내의 반대운동이 존재한다. 그리고 진자가 닿지 않는 바깥에 ‘새만금 갯벌생명평화연대’가 존재하고, 이 안팎의 반대운동은 성장연합의 생태통치 전략과 경합한다. 새만금 사업 지속추진이라는 정부의 공식적인 결정, 그리고 전북 내에서 ‘표현된’ 여론이 찬성이라는 것은 성장연합의 생태통치전략이 다른 경쟁하는 전략들에 비해 지배적인 상황을 반영하고, 이것은 한국사회의 생태통치체제의 일반적인 모습으로 볼 수 있을 것이다. 그러나 성장연합의 생태통치전략은 운동 자체에서 필연적으로 내부와 외부에 자신들의 영향력이 닿지 않는 공간을 만들었고, 여기에는 성장연합과는 다른 생태통치전략들이 존재한다. 새만금 사업과 대안적인 전북발전, 더 포괄적으로 새로운 형태의 한국의 생태통치체제의 형성은 전북성장연합과는 다른 통치전략들의 성장과 확장에 달려있다. 

한/노/정/연

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