연 ◦ 구 ◦ 논 ◦ 문

미국의 기업복지 발달에 미친 요인들의 분석과 한국 노동조합운동에의 시사점


성 숙 진 (한신대학교 교수, 재활학과)



이 논문은 성숙진 교수가 국제법률경영연구(1996년 5월 출간 : 국제법률경영연구소)와 사회복지연구(1994년 4월 출간 : 한신대학교 사회복지정책연구소)에 실은 두 편의 논문을 발췌하고 또 결론 부분을 새로이 추가하여 정리한 글이다. 신노사관계 구상이 ‘새로운 노사관계로의 전환 사례와 특징’으로 미국 기업을 들고 있는 요즈음 미국 기업복지의 역사와 변화요인을 분석한 이 글은 ‘미국 기업의 선진성’이 얼마나 허구적인 지를 잘 보여주고 있다.
정세초점에 실린 ‘미국의 복지개혁, 새로운 역사를 향한 의미있는 전진(?)’과 함께 읽으면 미국 사회의 사회복지와 기업복지를 입체적으로 이해하는 데 많은 도움이 될 것이다.



1. 서론

미국의 경우 1800년도 말부터 시작된 기업복지 프로그램은 현재까지 명맥을 이어오고 있다. 이 글에서는 어떤 요인들이 영리추구의 극대화라는 목표를 가진 기업복지 프로그램에 자본가들이 재정적인 투자를 하게 만들었는지를 분석하고자 한다. 먼저 ‘기업복지’라는 용어에 대한 간단한 정의를 내린 후, 그 다음 지난 1세기 동안의 미국의 기업복지 발달과정에 영향을 미친 주요인들을 분석하고, 그 다음 이러한 미국 내의 기업복지 발달과정에 대한 이해를 근거로 한국에서의 기업복지와 관련된 노동조합의 역할에 대한 시사점도 제시하고자 한다.

2. 기업복지의 개념정의

기업복지에 대해서 다양한 개념정의가 존재하는데 여러 학자들의 개념정의 중의 핵심적인 내용을 정리하자면, 기업복지란 사회복지와 구분되는 것으로 고용과 연계된 여러 부가급부(fringe benefits)를 말한다. 즉 임금 이외에 제공되는 여러 혜택과 서비스를 의미하는데 이러한 혜택과 서비스의 제공은 법적으로 의무화되어진 것이 아니라 자본가들에 의해 자발적으로 제공되어지는 것이다. 흔히 혜택(benefits)이란 금전적 제공물, 즉 현금이나 현금에 준하는 것을 의미하고, 서비스(service)란 직접적인, 개인적인 도움의 제공을 의미하는 것으로 노동자에게 이런 서비스를 제공하기 위하여 보통 인간서비스 전문가들(예 : 사회복지사, 심리치료사 등)이 고용되어진다. 한국에서는 현재 경조금, 건강검진, 중식대, 유류대, 주택자금, 기숙사 등 주로 금전적, 물질적인 성격의 혜택(benefits) 형태가 기업복지의 주된 내용을 이루고 있고 서비스의 제공은 거의 미미한 상황이다.

3. 미국에서의 기업복지 발달과정

1) 복지자본주의(welfare capitalism)의 등장과 몰락
(1880년대∼1920년대)

(1) 복지자본주의의 출현

미국 사회에서 가장 초기 단계의 기업복지는 1800년도 후반부터 1920년대까지 지속된 ‘복지자본주의(welfare capitalism)’라는 형태 속에서 출현하였다. 자본가들은 노동자들의 안락함과 개선을 위해 자발적으로 여러가지 형태의 기업복지 프로그램을 제공하게 되었다고 주장하는데, 당시 제공되어지던 기업복지 프로그램의 내용은 연금, 의료서비스, 주택, 교육, 학교, 교회, 오락서비스, 집단상담, 개별상담과 같이 금전적, 물질적인 혜택과 직접적인 서비스가 모두 포함된 것이다. 하지만 과연 노동자들의 복지에 대한 자본가들의 인간적인 배려가 이러한 기업복지 프로그램을 시작하게 만든 동기였는가에 대한 질문이 제기될 수 있다. 그 질문에 대한 해답은 미국에서의 초기산업화 기간 중, 변화하는 경제적, 정치적, 사회적인 맥락 안에서의 노자관계의 분석 속에서 얻게 된다.
1865년 남북전쟁이 종식된 후 미국 사회는 빠른 산업화의 과정으로 진입하게 되었고 자본가들은 생산과정에 완전한 통제를 가할 수 있는 새로운 생산기법을 추구하기 시작하였다. 그 결과, 일터가 자동화된 생산체제로 전환하면서, 미숙련, 반숙련 노동자들의 수요는 늘게 되는 반면에 숙련노동자들이 지금껏 누려온 생산과정에 대한 영향력과 통제력은 점차 취약해져 갔다. 1880년도와 1890년도 사이에 상당한 노동자계층의 불안이 생겨났고, 그 결과 1886년에는 미국에서 가장 대표적 노동조직의 하나인 미국노동총동맹(American Federation of Labor : AFL)이 형성되었는데 이는 직종별로 조직된 형태였다. 직종별노조주의(craft unionism)에서는 숙련노동자들만 가입되었고 반숙련 혹은 미숙련 노동자, 그리고 흑인노동자들은 가입하지 못하였다. 숙련노동자들로만 구성된 AFL은 주로 임금이나 근로혜택을 보호받기 위한 노력을 기울였다.
노동자들의 조직화 노력이 증가하면서 노자간의 갈등과 대립이 심해지게 되었는데 자본가들은 흔히 노동조합을 탄압하기 위해 격렬한 대립 방법을 사용하였다. 하지만 일부 자본가들은 결렬한 폭력도 원치 않고 동시에 노동조합도 반대하면서, 복지라는 장치를 노동자 소요의 가능한 타협적인 해결책으로 여기기 시작하였다. 그 결과 1886년과 1888년 사이에 24개의 복지 프로그램들이 처음으로 출현하였다. 하지만 1890년대의 경제불황은 노동조합운동과 복지 프로그램의 성장을 모두 후퇴시켰다.
1890년 이후 미국 경제는 중요한 전환점을 맞이하는데, 1800년도 후반의 주기적 경제불황은 자본가들로 하여금 극심한 경쟁과 경제적 불안정으로부터 자신들을 보호할 방법을 찾게 만들었고 그에 따라 경쟁적인 기업들간의 합병을 통한 산업체의 공고화가 제도적인 해결책으로 받아들여졌다. 1898년과 1902년 사이에만도 3,653건의 합병이 발생하였는데 이런 합병 노력의 결과로 거대한 기업들이 출현하게 되었다. 산업구조에서의 이원화(대기업과 작은기업들의 공존)가 미국 기업복지 발달에 갖는 시사점은, 규모가 크고 자원을 많이 가진 대기업들은 기업복지 혜택을 근로자들에게 후하게 제공하는 반면, 규모가 작고 자원이 적은 소기업들은 근로자들에게 거의 아무것도 제공하지 않는다는 점이다.
1890년대의 계속 심해지는 노동자들의 과격한 저항에 직면하여 대기업의 자본가들은 더욱 단합하여 노동자 소요에 대처하고자 하였다. 그러나 노동조합을 저지하려는 자본가들의 단합된 노력은 오히려 더욱 격렬한 노동운동을 불러 일으켰고, 마침내 1905년에는 사회주의지향의 노동자조직인 세계산업노동자(Industrial Workers of the World : IWW)가 형성되었다. IWW는 자본주의와 임금제도의 철폐를 주장하며 미국 내에서의 사회주의 혁명을 가져오려는 강한 신념을 보였다.
과격한 노동운동에 직면한 대기업 자본가들은 노동자들의 저항을 저지시킬수 있는 여러 전략들을 실험해 보기로 결정하였고, 그중 가장 널리 받아들여진 전략이 복지자본주의(welfare capitalism) 프로그램이었다. 자본가들이 시도한 기업복지 프로그램들은 여러 목적을 달성하기 위한 것이었다. 예를 들어 포드기업의 복지 프로그램에 관한 연구에 따르면, 자본가들은 노동자들을 분열시키고 진압하고자 노력하였는데 이를 위해 소수집단의 노동자들에게만 복지혜택을 적용시켰고 따라서 그런 혜택을 받으려는 노동자들이 서로 경쟁하도록 만들었다. 결국 복지혜택을 받는 노동자들과 받지 못하는 노동자들 사이에 분열이 생기기 시작하였다.
또한 복지혜택은 고용과 연계되기 때문에 안정적인 고용을 유지하는 사람들에게만 제공되어지므로, 고용되어진 기업에 대한 의존성과 충성을 불러 일으키고자 하였다. 직업을 잃는다는 것은 노동자 본인과 가족들의 생활 전반에서의 타격을 의미하였는데, 그 까닭은 주택, 자녀교육, 대출금, 교회활동과 같이 누리고 있던 모든 기업복지 혜택이 중단되기 때문이었다.
기업내의 복지 프로그램을 운영하기 위해 자본가들은 복지사무원(welfare secretaries)들을 고용하였는데 사회복지사들이 이런 복지사무원들의 대다수를 차지하였다. 초기 복지사무원들의 주된 활동은 산업체조직 생활에 익숙하지 못한 미숙련의 이민노동자들과 여성노동자들을 산업현장에 적응시키는 것이었다. 하지만 노동운동이 점차 과격하고 급진적인 형태로 변해가면서 자본가들은 복지사무원들을 노동운동을 억압하는 요원으로 활용하기 시작하였다. 이들은 노동자들을 고용, 배치하는 일에서 감독의 책임을 맡기도 하였는데 고용, 배치의 결정에 있어서 주된 관심사는 노동자들의 결속을 깨뜨리고 문제를 야기시키는 노동자들을 골라내는 것이었다. 노동자들의 감시와 통제를 위해 필요한 경우 이들은 노동자들의 개인적, 가정적인 일에도 개입하는 것이 다반사였다. 노동자들이 복지사무원에 대한 높은 경계심과 적의를 가지게 된 것은 당연한 결과였다.
복지자본주의는 1910년대에 계속 확산되어 갔고 1920년대의 초기와 중반에 전성기를 맞게 되는데 1926년 노동통계국이 실시한 조사결과에 의하면 조사되어진 미국의 가장 큰 155개의 기업중 약 80%가 어떤 형태로든 복지 프로그램을 실시하고 있었다. 마찬가지로 복지사무원의 숫자도 1906년 27명에서 1925년 400명으로 증가하였다.

(2) 복지자본주의의 몰락

일부 학자들은 1929년에 시작된 대공황이 복지자본주의의 쇠퇴를 가져온 주원인이라고 주장하지만, 실제 복지자본주의가 서서히 쇠퇴하기 시작한 것은 1920년대 중반부터인 것으로 보인다. 1925년과 1930년 사이 새로 복지 프로그램을 시작한 기업은 한군데도 없었고 기존의 프로그램을 없앤 기업도 나타났다. 또 어떤 학자들은 1920년대의 노동조합원수의 감소는 자본가가 제공한 복지혜택의 효과, 즉 기업복지의 제공으로 인해 노동자들이 더이상 노동조합의 필요성을 못 느낀 탓이라고 주장하기도 하였다. 실제로 AFL 성원이 1921년 400만명에서 1929년 300만명으로 감소하였다. 하지만 다소 약해진 노동운동은 자본가들의 기업복지전략의 성과로 인한 것이 아니라 1910년대 후반의 변화된 정치분위기 탓이었다. 1914년에서 1918년까지의 1차대전 기간중 사회주의 지향적인 IWW는 전쟁참여에 반대한 반면 온건한 AFL은 전쟁노력에 지지를 보냈다. 또한 1919년의 러시아의 볼셰비키혁명에 힘입어 미국 내에서 공산당이 조직되었는데 고조된 시민들의 불안에 편승하여 미연방정부는 대대적으로 정치와 노동분야의 선동자들을 체포하기에 이르렀고 이런 과정중에 IWW는 거의 와해되어졌다. 노동운동에서 과격한 요인들이 사라진데다가 1920년대 초기의 노동조합에 대한 자본가들의 성공적인 탄압노력이 첨가되어 결국 1920년대 노동운동이 상당히 약세를 보이게 되었다.
따라서 이러한 상황적인 맥락을 볼 때 기업복지에 대한 노동자들의 우호적인 수용과 인정이 1920년대의 노동운동의 축소를 가져왔다는 논리는 설득력을 잃게 된다. 또한 복지혜택의 중단으로 인한 노동자들의 일상적인 삶의 여러 측면에 미치는 타격을 포함하여 일자리를 잃는 등 그 대가가 상당히 큼에도 불구하고 1920년대 초기, 중기에 노동자들의 매우 높은 이직율은 노동자들의 불만을 잘 반영하는 현상으로 해석할 수 있다.
초기의 기업복지 출현과 몰락의 경험을 볼 때 노동자 복지에 대한 자본가들의 인간적인 배려가 복지 프로그램 실시의 주된 동기부여적 요소가 아닌 것은 자명해진다. 단지 기업복지의 노력들은 미국 산업체 상황에서 노동에 대한 완전한 통제를 가능하게 하기 위해 노동운동을 뿌리뽑으려는 자본가들의 의도에서 기인했던 것으로 볼 수 있다. 영리추구 지향의 자본가들을 복지노력으로 이끌게 한 요인의 정확한 파악은 매우 중요한데, 왜냐하면 이러한 기업복지 프로그램들은 자본가들에 의해 자발적으로 제공되는 법정 외적인 것이므로 원래 의도되어진 일차적인 목적을 성공적으로 달성하지 못할 경우 쉽게 와해되어질 수 있기 때문이다. 대공황 이후 1932년 민주당이 집권하게 되면서 1935년 미국노동관계법(National Laobr Relation Act)이 제정되었고 이로 인해 노동자들이 이전보다 노동조합을 훨씬 더 조직하기 쉬워지게 되었다. 따라서 이 법은 기업복지 프로그램을 통해 노동조합을 저지하려던 자본가들의 노력에 최후의 타격을 가한 셈이었다. 1930년대에 와서 미국 기업으로부터 복지자본주의는 그 본래의 모습 형태로는 완전히 사라지게 되었다. 여기서 기업복지의 두 번째 단계로 넘어가기 전 1930년대의 노동운동 상황에 대한 소개를 하자면 다음과 같다. AFL의 조합원수는 지속적으로 증가하였으나 여전히 직종별로 구성되어 있었다. 따라서 1930년대에는 많은 반숙련과 미숙련 노동자들이 산업별노동조합회의(Congress of Industrial Organization : CIO)로 조직되었으며 산업별노동조합주의(industrial unionism)가 주류의 움직임으로 되어갔다. 약 400만명의 노동자들이 1934∼1938년 사이에 CIO로 조직되었고, 많은 CIO 노조들은 사회주의 지향적이었다.

2) 기업복지혜택(benefits)의 증가시기(1940∼1960년대)

2차대전 기간과 그 이후 냉전시대에 진입하면서 노동에 대한 통제를 다시 되찾으려는 자본가들의 노력은 어느 정도 성공적이었다. 종전 후 발생한 대규모의 노동파업에 직면하여 공화당이 다수를 차지했던 미국 국회는 1947년 Taft-Hartley법을 제정하였는데 이 법은 노동조합의 힘을 엄청나게 제한하도록 만들었다. 또한 냉전시대의 미국, 소련의 대립은 1946년에서 1950년 사이에 CIO에 대한 반공주의적 추방운동으로 이어졌고 그 결과 CIO의 급진적 성원들은 거의 대부분 제거되게 되었다. 이런 변화는 두 개의 노동조직 지도자들로 하여금 통합가능성을 탐색하도록 이끌었고 마침내 1955년 AFL-CIO 통합이 이루어졌다. 급진적 성원들의 제거 후에 이루어진 AFL-CIO 합병은 온건한 실리지향적인 노동조합의 공고화를 의미하였다.
1940년 후반 이래로 확산된 기업복지 혜택(대부분 금전적인 성질)의 주된 목적은 효율적이고 영리지향적인 기업활동을 촉진시키기 위해 필요한 안정된 노사관계를 유지하기 위한 것으로 보인다. 실리적인 노동조합성향을 가진 AFL-CIO는 주로 임금과 혜택 부분(기업복지 부분)에 치중하였고, 반면 자본가들은 임금과 혜택 부분에서의 상승을 보장하는 대신에 작업조직(노동과정)에서의 완전한 통제를 행사할 수 있고자 노력하였다. 비록 1940년대에서 1960년대 사이에 노동자들이 임금과 혜택 부분에서 상당한 상승을 얻었다고 해도 노동과정에 대한 통제력 획득에 있어서의 노동조합의 실패는 생산직 노동자들에게 높은 직업불만족을 야기시켰다. 직업불만족 등 광범위하게 퍼진 노동자들의 불만은 1973년도 출판된 ｢Work in America｣라는 유명한 보고서에 잘 나타나 있다. 노동과정에 대한 통제 부분에서 노동조합이 양보를 한 대가로 얻어낸 기업복지혜택의 성장은 노동자들의 삶에서 물질적인 측면에서는 향상을 가져왔으나 동시에 직업불만족이라는 심리적인 대가를 가져온 것이다.
임금과 혜택 부분에서 자본가들이 관대할 수 있었던 것은 1940년대에서 1960년대까지 미국이 누린 경제번영 탓에 기인한 것인데 이런 경제적 번영 속에서 자본가들은 노동조합에 양보를 하면서도 높은 이윤을 거둘 수 있었기 때문이었다. 하지만 1970년도의 초기부터 세계경제의 구조가 변화하기 시작하면서 미국기업 내의 노자관계의 성격도 또한 상당히 변화하게 되었다. 1970년대 이후의 노자관계에서의 주요한 변화를 이해하는 것은 매우 중요한데 그 이유는 이 기간 동안에 자본가들이 지원하는 직장내의 상담서비스 프로그램들이 많이 출현하였기 때문이다.

3) 기업복지 서비스(services)의 증가시기(1970년대∼현재)

먼저 기업복지 서비스가 증가하게 된 요인을 파악하기 위하여 자본가들이 처한 상황과 또 변화된 노자관계를 살펴볼 필요가 있다. 1960년대 후반 이래로 미국 경제성장은 세계경제구조의 변화로 서서히 둔화되기 시작하였다. 1960년대 초기에 미국기업이 세계 시장경제에서 차지하였던 25%의 점유율은 1980년대에는 12%로 감소하였다. 마찬가지로 GNP 성장율도 1960년대의 4%에서 1970년대에는 2.8%로, 그리고 1980년대는 2.4%로 감소하였다. 세계시장에서 미국기업들이 경쟁에서 실패한 이유는 자본이 국가의 근간적인 산업에 생산적으로 투자되기보다는 비생산적인 투기, 합병, 인수 그리고 해외투자로 전환되었기 때문이다.
1960년대 말 이래로 새로운 선진국들과 개발도상국들은 여러 근간적인 대량생산산업에서 노동비용이 비교우위를 가져왔다. 줄어드는 수익율에 직면하여 미국의 자본가들은 노동비용을 줄일 수 있는 방법을 찾게 되었고 그 주된 전략중의 하나가 제3세계 국가로의 자본이동이었다. 또한 미국 내에서도 자본이동이 발생하였는데 주로 Sunbelt와 같이 임금이 낮고 노동조합이 약한 지역으로 이동하였다. 이 외에 자본가들이 사용한 또 다른 전략은 소위 '종이기업가정신(paper entrepreneurialism)'으로 불리는, 즉 새로운 시장을 개척하고 보다 효율적인 기술개발에 투자를 하기보다는 합병, 투기, 인수노력에 몰두하는 것을 말한다. 이러한 단기적인 영리추구적 활동들은 새로운 부를 창출하는 것이 아니라 단지 기존의 기업 자산들을 다시 재배열하는 것이었다.
자본가들의 이러한 단기적인 영리극대화의 경영전략들이 노동조합과 수백만의 미국노동자 및 그들의 부양가족에 미친 영향은 심각한 것이었다. 기업의 폐쇄, 자본유출, 기업자산의 재배열 등으로 인해 사라진 일자리는 1970년대 중반에만도 3,200만 개에 달했고 일자리를 잃은 수많은 노동자와 그 가족들은 심각한 경제적, 정서적인 어려움을 겪을 수밖에 없었다. 직업을 잃었던 대다수의 노동자들은 다른 지역과 다른 분야에서 새로 일자리를 찾았는데 보통 서비스산업 분야였다. 1970년대에서 1980년대까지 20년 동안에 서비스영역은 상당히 커지게 되어 농업인구를 제외한 노동인구 중에서 76%를 차지하는데 이는 대체로 이전의 직업과는 다른 기술을 요하고 임금과 혜택, 직업안정성 면에서 훨씬 열악하였다.
1970년대 초 이래로 자본가들은 노동조합에 대해서도 더욱 탄압을 가속화시켰다. 이것은 비공정 노동행위에 대한 고발장 숫자의 엄청난 증가에 잘 반영되어 있는데, 1970년 18,651건에서 1980년에는 41,259건으로 크게 늘었다. 그 주된 이유는 자본가들이 노동조합 가입을 막기 위해 고용에서의 차별을 두거나 노동조합 활동을 이유로 해고를 하였기 때문이다.
또한 자본유출의 위협이나 실질적인 자본유출은 노동조합의 영향력을 상당히 약화시키게 되었다. 많은 노동조합들은 자본가로부터 고용안정의 동의를 얻어내는 대신에 임금과 혜택의 삭감을 양보하였다. 예를 들어 1981년 크라이슬러에 고용된 노동조합원들과 Firestone에서 일하던 노동조합원들은 직업보호의 보장을 받아내는 조건으로 임금삭감을 받아들였다. 또 다른 경우, Ford 회사는 노동자들이 임금과 혜택에서 50%의 삭감을 받아들이지 않자 몇 개 공장을 폐쇄하였다. 전체적으로 미국노동자들의 평균적 실질임금은 1973년도부터 서서히 낮아지기 시작하여 1981년에 와서는 이전의 1960년∼1962년의 수준으로 되었다.
미국 기업의 자본가들이 어떤 방법이로든 노동관련 비용을 줄이려는 전략을 적극적으로 찾았던 이 시기에 동시에 기업에서 서비스 프로그램이 급속하게 성장하기 시작한 현상은 매우 특이하다고 볼 수도 있다. 1970년대 중반부터 출현하기 시작한 기업 내의 서비스 프로그램은 80년대에 들어와 더욱 확산되었는데, 자료에 의하면 1988년도 미국의 500위 안에 드는 대기업중 90%가 노동자들의 정신적, 신체적인 문제를 개선하고 재활시키기 위한 형태의 서비스 프로그램을 가지고 있는 것으로 나타났다. 이런 서비스 프로그램 중 가장 대표적인 것이 직장인원조 프로그램(Employee Assistance Programs : EAPs)으로 불리는 것인데 현재 약 8,000개의 EAPs가 존재하는 것으로 보고되고 있고 이들 중 74%가 1,000명에서 60,000명의 노동자를 둔 대규모의 기업에서 운영되어지고 있다. 이런 EAPs를 운영하기 위해 사회사업가, 심리치료사 등 전문가들이 다수 고용되어져 있다. 초기 복지자본주의 프로그램이 몰락한 후 산업체에서 사라진 인간서비스 전문가들이 1970년대 이후 다시 산업체로 복귀하게 된 것이다. 자본가들은 노동자들의 정서적, 신체적, 행동적, 가정적인 문제에 대한 인도적인 배려가 직장내의 상담 프로그램을 시작하게 된 동기라고 표명하고 있지만, 1960년대 후반 이래 미국자본가들에 의해 채택되어온 여러 전략들은 노동자의 임금, 혜택 그리고 일자리의 대가를 치르면서도 단기적인 이윤추구에 주로 치중되어져 온 것을 볼 때 자본가들의 인도주의적인 배려가 이런 프로그램의 성장을 이끌었다고 믿긴 어렵다. 오히려 직장내의 서비스 프로그램 그 자체도 노동관련 경비를 줄이면서 이윤을 올리려는 자본가들의 전략으로 보는 것이 더 정확할 것 같다. 이런 분석을 뒷받침하는 상황적인 요인들은 다음과 같다.
첫째로, 먼저 국가 의료보험 제도가 부재한 미국에서는 미국 총인구 중 82%가 사적 의료보험에 가입되어 있는데 이중 85%가 고용주에 의해 지불되어지는 형태이다. 자본가들이 노동관련 비용을 줄이려고 엄청난 노력을 기울이던 같은 시기에 미국 사회의 총의료비용은 엄청나게 폭등하기 시작하였다. 그 예로 1950년에 120억 달러이던 연간 총의료비용이 1977년도에는 1,630억으로 증가하는데 이는 총 GNP에서 차지하는 비율로 보자면 4.5%에서 9%로 증가한 셈이다. 특히 정신질환의 치료에 사용되어진 의료비용은 전체 의료비용 중 12%를 차지하였다. 또한 스트레스로 인한 행동장애로 보여지는 알콜중독과 마약중독도 노동자들 사이에 만연하였는데 추정에 의하면 미국 전체 노동자중 5%가 심각한 알콜중독 문제, 10%가 마약남용 문제를 안고 있는 것으로 보고되어 진다.
따라서 노동자들의 심리적, 행동적인 문제들 때문에 계속 증가하는 의료비용에 대한 우려가 경영주들로 하여금 노동자들의 문제를 그대로 방치해 두기보다는 상담치료 프로그램을 도입하는 것이 경비절감에 더 효과적이라고 보게 만든 것이다. 실제로 미국 제조업체 연합에서 실시된 1,625개의 EAPs를 대상으로 한 설문조사에 의하면 단지 5개의 프로그램만 제외하고 나머지 1,620개의 EAPs를 실시한 기업이 모두 프로그램의 경비효과를 보았다고 보고하였다. 또 다른 연구조사에 의하면 EAPs 실시 후 고용주가 부담하는 의료혜택 비용이 55.5% 감소하였다고 보고되었다.
둘째로, 1960년대말 이후부터 70년대 사이에 미국에서 일어나기 시작한 민권운동, 소비자운동, 환경운동 등은 정부로 하여금 기업에 많은 규제를 가하게 만들었고 그 중 1973년도에 제정된 직업재활법이 직장내의 상담 프로그램 도입에 가장 직접적인 영향을 끼친 법으로 볼 수 있는데 이 법은 주정부 공사업체나 하청업체들이 정신장애자와 신체장애자에 대한 고용차별을 금지한 법이었다. 중요한 것은 1977년도 개정된 법안에서 장애의 범주속에 알콜중독과 마약중독까지 포함시킨 것이었다. 만약 고용주들이 이 법을 위반할 경우 그들은 제소당하거나 벌금을 물거나 공사계약의 파기 등의 불이익을 당해야 하는 입장이 되었다. 이 법에서는 노동자의 해고이유로 정당한 유일한 기준은 작업 수행능력이라는 것을 명시하였다. 현재 미국기업 내의 대표적인 상담 프로그램인 EAPs에서는 직장에서 상관들이 부하직원들의 작업 수행능력이 어떤 이유로든 떨어질 경우 EAPs로 의뢰하여 상담을 받도록 한다. 이런 개입방법을 놓고 볼 때 직장내의 상담 프로그램은 자본가들로 하여금 '갈등회피기제'로 작용한 것으로 보인다. 즉, 알콜문제나 마약문제 등을 가진 노동자들을 계속 근무시키는 것은 낮은 생산성, 의료비용의 증가 등으로 많은 대가를 자본가에게 부담시킨다고 여겼지만 동시에 직업재활법을 위반하여 이들을 해고시키면 제소당하거나 벌금을 물거나 공사계약 파기의 불이익을 또 당해야 하는 입장에 놓인 것이다.
이런 상황에서 EAPs는 첫째, 직장 내에서 노동자를 위한 서비스 프로그램을 제공한다는 것은 고용주들이 노동자들의 개인적 문제 해결을 위한 노력을 기울였다는 것을 입증시킬 수 있고, 둘째로 EAPs의 개입근거로 작업 수행능력을 사용한다는 점이 알콜이나 마약문제 등을 가진 노동자를 해고할 때 겪을지도 모를 법적인 제소나 법적 제재를 피하고 싶어하는 고용주들에게 유리하게 작용한다는 점이다. 즉 만약 문제를 가진 노동자가 EAPs 상담 서비스를 통해 치료를 받은 후에도 작업 수행능력이 향상되지 않으면 고용주는 법을 위반하지 않으면서 노동자를 해고할 수 있는데 해고의 합법적인 근거로 EAPs 상담 중에 잘 기록되어진 노동자의 작업 수행능력을 제시할 수 있기 때문이다.
노동자들과 노동조합의 EAPs에 대한 비우호성은 설문조사 결과에서도 일부 나타나는데, ｢Washington Business Group on Health Reports｣의 설문조사 결과에 따르면 EAPs가 직면하고 있는 두가지 어려움은 노동자들에게 상담 서비스를 이용하도록 동기부여하기가 쉽지 않은 점과, 노동조합의 지지를 얻기가 어려운 점을 들고 있다. 결국은 임금, 혜택, 직업안정, 노동과정 등 구조적인 문제에서 기인한 노동자들의 스트레스성 문제들을 단지 노동자들의 '개인적인' 문제로 개념화시켜서 개별적인 상담과 치료로 접근하는 기업복지 서비스는 '피해자를 비난'하는 이데올로기, 즉 사회의 구조적인 문제를 미시적인 문제로 개념화하면서 현상유지에 급급해 하는 미국적인 성향에 잘 들어 맞는 형태로 볼수 있다.

4. 결론

요약하자면 미국에서의 기업복지의 발달과정은 3단계로 나누어지는데, 각 단계마다 제공되어진 프로그램의 형태와 성격, 그리고 자본가의 설립 의도도 매우 상이함을 볼 수 있다. 먼저 초기 복지자본주의 시대의 복지 기제의 일차적인 목표는 노동조합의 저지에 있었고, 제공되어진 형태는 혜택과 서비스의 혼합으로, 서비스제공을 위해 복지사무원으로 불리는 사회복지사들이 고용되어졌다. 두 번째로, 1940년대에서 60년대까지의 기간에는 후한 기업복지 혜택의 제공 대신에 노동과정상의 통제력 획득에 주력하였고 이 기간 중에는 직접적인 서비스제공을 담당하는 전문가들은 산업체로 유입되지 않았다. 마지막으로, 1970년대 이래 현재까지는 자본가들은 복지혜택 부분에서 삭감을 하면서 자본가들은 상담, 치료서비스 제공에 주력하였고 이런 서비스제공을 위하여 다시 다양한 전문가들이 산업체로 유입었다. 이런 형태의 기업복지 서비스제공은 의료경비 등 비용절감 효과를 얻으면서 노동자의 고용과 해고에서 나타날 수 있는 제소 등을 회피하려는 갈등회피 기제로서 사용되어지고 있음을 볼 수 있다. 결국 지난 1세기 동안의 경험을 볼 때 영리추구기업이 자발적으로 제공하는 법정 외적인 기업복지 프로그램은 노동조합 활동의 저지, 탄압이나 노동과정, 인사문제 등에 대한 통제 기제로 주로 활용되어온 것을 볼 수 있다.
이외에도 보편적인 기업복지의 한계에 대한 논의를 간략히 하면 다음과 같다. Gilbert와 Specht(1986)가 주장하듯, 자본주의 사회에서는 재화와 서비스가 시장경제를 통해 생산되어지고 분배되어진다. 법정복지인 사회복지의 중심기능은 시장경제에 대치하기 위한 것으로 시장경제에서 재화와 서비스를 돌려 사회시장(social market)을 통해 분배하는 것이다. 사회시장이란 시장경제 영역 밖에서 기능하는 혜택할당구조를 의미한다. 사회복지의 목적은 자본주의 시장경제의 변덕으로부터 사회성원들을 보호하고 또 사회의 전성원들의 안정과 평등을 촉진하기 위한 것이다. 반면, 기업복지의 경우, Mishra(1981)와 Gilbert(1983)이 지적하듯, 기업의 지불능력과 조직의 위계질서안의 직위에 근거하여 차등적인 혜택이 제공되고 있고, 따라서 혜택의 제공에 있어서 상당한 불평등이 기업 내에서는 숙련직과 비숙련직, 그리고 숙련직의 노동자와 관리직, 경영자 집단 사이에 존재하며, 기업 간에는 대기업과 중소기업 사이에 존재한다. 따라서 기업복지는 본질적으로 시장경제의 보상구조의 한 부분으로 여겨지는 것이다.
미국의 기업복지의 경험이 한국 노동조합운동에 시사하는 점은 여러 가지이다. 먼저 현재 노동조합의 저지를 위하여 종업원들의 복리후생에 엄청난 투자를 하는 삼성그룹과 같은 경우는 미국에서 초기에 나타났던 기업복지의 발달요인과 매우 흡사하다고 볼 수 있다. 그리고 한국에서 대기업을 중심으로 복리후생이 후한 점도 미국과 유사한데, 한국에서는 이런 요인이 대기업의 기업별노조 체제들을 산별노조 체제로 가는 것을 주저하게 만드는 요소로 간주되고 있다. 하지만 미국의 기업복지의 역사에도 드러나듯이 자본가들이 자발적으로 제공하는 법정 외적인 기업복지 혜택은 한계가 있고 또 무엇보다도 법정적인 사회복지와 달리 기업복지 혜택은 대부분 고용이 끝남과 동시에 사라지는 것이다. 현재 대기업의 사무직이나 관리직의 노동자들도 조기퇴직 등으로 불안해 하는 점을 볼 때 대기업에 속한 노동자라 하여도 고용 중의 후한 복리후생의 혜택은 사회성원으로서의 기본적인 복지권리의 보장이라는 관점에서 볼 때 큰 의미를 주지 못하는 것이다.
이런 맥락에서 볼 때 앞으로 한국에서 노동조합 체제가 산별노조 체제로 전환되는 것은 매우 절실한데, 산별노조가 되었을 때 노동자들의 정치세력화가 이루어질수 있고 사회성원으로서의 기본적인 복지권리를 제도적으로 입안하기 위한 영향력을 발휘할 수 있기 때문이다. 대부분의 노동자들은 노동자이면서 동시에 가족에 속해 있으며, 선가정 후복지라는 한국의 복지이데올로기 속에서 모든 소득보장과 사회복지 서비스 전달의 책임을 가정으로만 떠넘기면서 국가의 책임을 유기하는 사회체제 하에서는 노동자들이 개별적으로 떠맡는 부담이 너무나 큰 상황이기 때문이다. 한 예로, 노부모의 생계문제와 노부모의 간병문제, 장애자녀의 교육과 수발 등의 책임을 모두 각 가정이 전적으로 책임지는 상황에서는 생계부양자인 노동자는 소득보장의 책임을, 그리고 가사책임자는 사회복지 서비스 전달자의 책임을 질 수밖에 없고 이로 인한 각 가정의 부담과 파생하는 문제가 너무 심각하기 때문이다. 무엇보다 복지국가로 나가기 위해서는 세제개혁 등이 이루어져야 하고 이를 위해서는 계층간의 힘싸움이 필연적인데, 이런 복지 목표를 관철시키기 위해서는 노동자들의 정치세력화는 필수적인 선결 과제이다. 기본적인 소득보장 등 금전적이고 물질적인 사회복지 혜택은 노동자들의 단결을 통한 정치세력화로 얻어낼 과제이지만, 일단 우선적으로 노동조합은 앞으로 사회복지사 등 전문가들을 고용하여 노동자들의 가족문제와 개인적, 대인관계적인 문제 등을 상담하고 집단적으로 공론화시킬 필요가 있다. 미국에서도 상대적으로 소수이기는 하지만 노동조합이 사회복지사들을 고용하여 노동자들의 개인적, 가족적인 문제들에 대한 지지적, 교육적, 정보적 서비스를 제공하고 있다(한 조사에 의하면 조사대상의 기업내의 상담서비스 프로그램 중 5%가 노동조합에 의해 운영되고 있다). 자본가들이 설립하는 프로그램과는 달리 미국노동조합에 의해 설립된 서비스 프로그램들은 일차적으로 노동자들의 이익을 보호하고 향상하기 위한 것이었다. 또한 여성들의 노동시장에의 대거진출로 pink collar들이 증가하면서 노동조합이 새로운 노동자들의 욕구에 반응하지 않을 수 없는 상황도 일조를 하였다. 실제로 노동조합이 자신들에게 별로 도움이 되지를 못한다고 느낀 노동자들이 조합을 탈퇴하는 성향도 나타났기 때문이다.
한국의 노동자들은 노동현장이라는 공적 영역에서의 안건들은 노동조합을 통해 집단적으로 공론화 해 왔었지만, 사적영역(가정 등)에서의 안건들은 집단적으로 공론화될 매체가 전혀 부재한 것이 현실이다. 따라서 노동조합이 사회복지사와 같은 전문가를 고용하여 사적 영역에서의 안건들에 대한 문제를 다룬다는 것은 노동자들의 연대감을 높이는 데에도 상당히 기여를 할 수 있게 된다. 미국과 같이 구조적인 문제를 개인적인 미시적인 문제로 돌리는 성향의 상담서비스가 아니라, 오히려 사적 영역인 가족영역 등에서 발생하는 문제 중 많은 부분이 구조적인 문제에서 기인함을 노동자들과 그 가족들에게 인식시키고 또 동시에 집단적으로 다루고 공론화하게 된다면 노동자들의 연대감 향상과 정치세력화에 상당한 기여를 하게 될 것이다. 그리고 그렇게 하여 축적된 노동자들의 정치적인 힘은 모든 사회성원들의 안정과 평등을 보장하는 복지제도의 제도화로 모아질 수 있을 것이다. 한/노/정/연