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연 ◦ 구 ◦ 논 ◦ 문
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독일의 공동결정제도
- 노동자 경영참가의 교훈 -



이상호(연세대 경제학과 석사, 정책사업위원)


노동운동의 역사적 발전과정 속에서 노동자의 경영참가 문제만큼 많은 논란을 일으킨 주제는 그리 많지 않을 것이다. 이는 노동자 참가(Workers' Participation)라는 말이 포괄하고 있는 내용이 논자에 따라 넓은 편차를 보이고 있을 뿐만 아니라, 개별국가의 노사관계 현실에 따라 참가의 결과가 다양하게 나타나기 때문이다.
이러한 노동자의 경영참가에 대한 불명확한 인식은 한국의 노동운동에서도 극단적인 두 가지 양상으로 확인되고 있다. 하나는 경영참가가 지닌 자본주도의 노동자포섭 가능성을 강조한 나머지, 이에 대한 적극적인 대처보다는 일정조건의 성숙을 전제한 대기론적 발상으로 나타난다. 다른 하나는 참가의 수준과 내용, 노조의 조직적 위상에 대한 보장, 자본의 참가전략에 대한 고려없이 참가 그 자체를 추종하는 경향으로 나타난다. 현시기 경영참가에 대한 적절한 시각은 노동운동 차원에서 볼 때, 노동자의 경영참가문제를 노사관계제도의 일 형태로 한정시켜서 바라볼 것이 아니라, 노사관계시스템의 전반적인 변화에 따라 이 문제가 노동과 자본의 새로운 접점이 되고 있다는 사실을 주지하는데 있다. 이는 개별기업에서 더 구체적인 측면을 지니는데, 경영참가문제를 기업의 합리화조치로 인해 발생하는 노동자의 피해를 최대한 방어하는 적극적인 전술로서, 더 나아가 배타적 경영권이라는 자본의 신경영전략의 약한고리를 이용하여 기업내 세력관계를 역전시킬 수 있는 주요방안으로 활용해야 한다는 것이다.
이 글은 현존하는 경영참가제도들 중에서 진일보한 것으로 평가되는 독일의 공동결정제도의 역사적 경험과 노동운동진영의 대응에 기초하여, 현시기 한국노사관계의 질적 발전을 위한 논의 속에서 제기되고 있는 노동자의 경영참가문제에 대해 필자가 생각하고 있는 몇 가지 견해를 정리한 것이다.

노동자의 경영참가는 왜 제기되고 있는가?


노동자의 경영참가는 자본으로의 체제내화와 노동자에 의한 통제라는 양면적인 모습을 그 본질로 한다. 이러한 모순적인 성격은 특히 경제적 조건의 변화에 따라 진행되는 노․사․정의 세력관계와 그 전략에 의해 현실화된다. 현재 한국노사관계를 규정하는 다양한 구조환경적 요인은 노동과 자본으로 하여금 경영참가문제를 적극적으로 고려하게끔 하고 있다. 이미 기업은 경쟁력 향상과 이윤 확보를 위해 다양한 참가조직을 이용하고 있다. 이러한 양상은 주로 신경영전략의 프로그램에 의해 나타나는데, 그 목적은 노조를 무력화시키고 개별노동자들을 실질적으로 포섭하여 기업의 이해에 편입시키기 위한 것이다. 하지만 자본의 참가전략은 노동자의 단결과 연대를 기본으로 하는 노조를 그 논의에서 철저히 배제하는 것은 물론, 기업의 경영위계질서를 침해할 수 있는 실질적인 참여를 보장하고 있지 않다. 이는 경영참가로 인해 발생할 수 있는 노동자들의 자율적 현장관리, 기업경영에 대한 감시와 통제를 미연에 방지하기 위한 것이다. 즉 노동자의 경영참가는 노동자 또는 노조의 대응전략이 전제된다면, 배타적 기업경영권을 고집하는 한국의 기업에게 약한 고리로서 작용할 수 있다. 작업장에서의 품질관리나 고충처리제도에는 적극적인 기업이 인사징계위원회에 대한 노조의 참가에 대해서는 반색을 하는 이유가 바로 여기에 있다.
이와 함께 요즘들어 노동자의 경영참가에 대한 관심이 노조는 물론, 일반노동자들까지 확대되고 있다. 이러한 사실은 노동자들이 단지 생산수단의 부속물로서 전락하는 것을 막기 위해서 자신이 노동하고 있는 작업현장의 관리체계 및 의사결정과정에 참여하려는 것에서 확인된다. 이는 일상생활의 반을 몸담고 있는 현장문제를 능동적으로 해결하고자 하는 노동자 의식의 성숙을 반영하는 것일 뿐 아니라, 산업구조와 경기변동의 영향으로 인해 초래되는 생존권 문제에 보다 적극적으로 대처하기 위해서는 기업경영에 대한 통제가 불가피하다는 인식에 기초한다. 특히 우리나라와 같이 독점화된 경제구조와 일방적 노동통제가 일반화되어 있는 경우, 노동자의 경영참가는 재벌의 반사회적인 경제행위를 감시하고 기업내 민주주의를 확대시키는 중요한 수단이 될 수 있다. 이와 같이 노동자의 경영참가는 생산의 주체로서 노동자의 존재를 제고시킬 뿐만 아니라, 기업의 경영관리를 감시하는 통제의 담지자로서 그 역할을 격상시킨다.
또 하나의 중요한 이유가 있다. 노동운동의 모든 투쟁전술과 마찬가지로 경영참가문제도 노동자의 조직적 구심인 노조의 전략과 깊은 연관을 지닌다. 우리는 지금 기업별 노조체제가 지닌 한계를 극복하고 보다 강화된 조직력을 확보하기 위해서 민주노총의 건설과 산업별 체제로의 조직재편을 추진하고 있다. 기존의 기업별 노조체제는 많은 문제점에도 불구하고, 산업별 체제로의 재편과정에서 우리가 반드시 짚고 넘어가야 할 중요한 경험을 남겼다. 그것은 바로 산별체제인 유럽 노동운동에서 계속 제기되고 있는 중앙조직과 현장노동자간의 괴리를 극복할 수 있는 길은 바로 현장조직력의 유지와 그들의 능동적인 참여에 있다는 사실이다.
이러한 예는 독일의 경험에서도 확인된다. 독일의 노동운동은 70년대 중반에 들어 두 가지 중요한 도전을 받는다. 그것은 바로 경기침체로 인한 실업의 증가와 현장노동자들의 산별 중앙조직에 대한 저항이다. 결국 이러한 상황은 노조 조직율의 하락과 현장 장악력의 약화로 표현된다. 독일노총은 경제적 위기라는 조건하에서 무조건적인 임금인상의 확대는 실업의 증가를 부추키고 이는 곧 조직율의 하락을 초래하는 반면, 낮은 수준의 임금인상은 대기업을 중심으로 한 정규노동자들의 중앙조직에 대한 반발을 확산시킬 수 있는 어려운 상황에 봉착하였다. 이 때 그들은 이러한 딜레마를 극복하는 하나의 투쟁전술로서 ‘포괄적인 노동자의 공동결정권’을 요구하였다. 예를 들면 고용불안이 야기되는 기업의 경우는 고용상태의 변화를 발생시키는 경영방침의 결정에 대한 공동결정권의 확대를, 임금인상 보다는 산업민주주의의 필요성이 제기되는 대기업의 경우는 작업장의 배치나 관리에 대한 노동자의 자율권을 강화하는 조치나, 인사경영사항에 대한 노동자의 결정권을 확대하는 방식으로 노조의 현장 장악력을 유지시켰다.
이상과 같이 노동자의 경영참가문제는 현장노동자들의 자발적인 요구에 의해 제기되는 동시에, 질적인 내용은 전혀 다르지만 노조와 기업에게 현 시기 봉착하고 있는 조직적 장애를 극복할 수 있는 하나의 대안으로서 동시에 검토되고 있다.

독일 공동결정제도의 경험은 어떤 교훈을 주는가?

이러한 상황에서 우리가 독일의 공동결정제도를 논의의 근거로 삼는 이유는 노동자의 경영참가문제에 대한 다양한 사례가 존재함에도 불구하고, 사회개혁적인 노조전략으로 장기적인 경험이 축적된 예가 드물기 때문이다. 또한 공동결정제도는 현실적 조건에 의해 그 의미가 많이 퇴색되었지만, 근저적으로 노동자 통제라는 사상적 단초를 지니고 있다. 참가와 통제라는 이중적 성격을 내포하고 있는 공동결정제도는 자본주의체제 내에서 경영참가제도의 발전과정과 그 한계를 보여주는 전형적인 사례이다. 따라서 독일의 경험은 경영참가의 제도화를 향한 출발선상에 서 있는 우리에게 향후 경영참가운동의 방향과 운용과정에 따라 나타날 수 있는 결과들에 대한 현실적 교훈이 될 수 있다. 아래의 네 가지 내용은 노동자의 경영참가에 대해 필자가 지니고 있는 생각을 독일의 경험적 사례와 결부하여 간략히 정리한 것이다.

1) 노동자의 경영참가에 있어 참가사항과 참가수준의 결정은
먼저 현장노동자들의 폭넓은 의견을 수렴하고
그들의 이해와 밀접하게 연관된 것으로부터 출발해야 한다.

노동운동의 투쟁사안과 전술을 결정하는데 가장 중요한 판단기준은 현장노동자들의 조직동원력과 그 성과의 의미라고 할 수 있다. 특정사안을 경영참가의 방식으로 제기하고자 할 때, 그 결정기준은 기존의 단체교섭방식보다는 결정권이 보장된 참가방식이 노동자들의 실질적인 이해를 더 적절히 반영하는가에 대한 판단에 달려 있다. 이러한 사안을 단정적으로 규정할 수는 없겠지만, 사무직의 경우 가장 큰 관심사가 될 수 있는 인사배치의 결정을 공개적이고 민주적인 노사공동위원회에 의해 감독하거나 결정하도록 요구하는 것을 예로 들 수 있을 것이다.
독일의 경우 실질적인 공동결정권이 보장되었던 탄광철강산업의 경우, 70년대 들어 몰아닥친 경기불황의 영향을 노동자에게 전가시키기 위해 기업이 추진한 대량해고의 피해를 고용조정에 대한 공동결정권한의 확보로 최소화시킨 사례가 존재한다. 당시는 독일에서 산업구조조정이 본격화되는 시기로서, 여타 국가와 비교해 볼 때 경쟁력을 상실한 것으로 판단된 탄철산업을 합리화시키기 위한 다양한 조치가 시행되었다. 이 때 노조는 단체교섭에서 고용보장을 협약화하는 동시에, 자본이 추진하려고 한 일방적인 인원감축과 합리화의 피해를 막기 위해서 두 가지의 대응전략을 수립하여 이를 여론화하였다. 그 하나는 탄철산업의 합리화조치를 인정하는 대신에, 그 피해를 최소화하기 위해 합리화조치의 계획, 진행과정, 결과를 감독하는 조직에 노동자들이 일 주체로서 참가하여 중요사안에 결정권을 행사하는 것이었다. 다른 하나는 탄철산업의 노동자들이 다른 직종으로 전직하기 위해서 필요한 기술과 기능에 대한 재교육프로그램을 보장받는 것이었다.
즉 노조는 단체교섭에 의해 결정된 사항이라고 하더라도 그 실현가능성에 의문이 들고, 그 결정사안이 현장노동자들의 이해와 직접적으로 연관될 경우 수동적 입장보다는 합리화조치의 중요한 의사결정과정에 능동적으로 참가하고 그 결정권을 행사하였다. 이러한 노조의 대응은 산업구조조정이라는 불가피한 상황에서도 탄철산업 노동자들의 사회경제적 이해를 보장하고 피해를 최소화시킨 것은 물론, 노조에 대한 현장노동자들의 기대를 충족시킬 수 있었다.

2) 노동자의 경영참가에 있어 구체적인 내용과 참가방식의
결정은 노동조합을 중심으로 조직적으로 이루어져야 하고
그 성과는 노조의 조직력 강화로 귀결되어야 한다.

경영참가에 의한 노동자의 포섭가능성과 자본의 주도성을 막기 위해서는 현장노동자들의 조직적 구심인 노조의 역할이 상당히 중요하다. 현재 기업에서 신경영전략의 일환으로서 추진되고 있는 반생산회의나 제안제도는 노동자들의 개별화와 노동자간 경쟁을 통해 노조를 무력화하고, 경영참가를 통해 노동자를 기업에 몰입하도록 유도하는데 그 일차적인 목표가 있다. 우리나라 기업별 노조체제의 경우 단체교섭과는 별도로 노사협의회를 운용하는 이유도 바로 노조를 외곽화시키는데 있다.
이러한 상황은 독일의 사례에서도 확인되고 있다. 72년 공장조직법에 의해 공장평의회의 노동자대표구성에서 노조의 대표성이 제한되면서 나타난 문제는 바로 공장평의회의 ‘기업이기주의’이다. 사회경제적 조건의 악화와 기업이데올로기의 확산에 의해 조성된 이러한 상황은 노동자의 연대와 단결을 그 존재근거로 하는 산별노조에게 큰 위협으로 작용하였다. 이러한 경험에 기초하여 노조는 공장평의회의 구성에서 노조의 대표성을 강화하고 기업이기주의를 제어하기 위한 노력을 경주한다. 그 구체적인 성과가 76년 공동결정법에서의 노동자대표구성에 있어 노조의 참여로 나타났고, 개별기업차원에서는 기업내 노동자와 노조간의 긴밀한 관계를 유지시키는 조직으로서, 노조신뢰인이 평의회위원의 다수를 차지하는 방안으로 구체화되었다. 이와 같이 독일의 산별노조는 현장내의 조직력을 바탕으로 하여 노조와는 독립된 공장평의회의 구성과 활동에 실질적인 영향력을 행사하여, 공장평의회가 범할 수 있는 기업이기주의를 제어하고자 하였다.
하지만 독일 노조의 고민은 보다 강화되고 있는 공장평의회의 기능과 역할을 제어하는데 한계가 분명하다는 사실이다. 기업이해에 대한 노출은 공장평의회 위원으로 하여금 노조원으로서의 자신의 위상에 의문을 제기하게 하며, 산별단위의 노조의 견제와 통제를 기업내 노동자의 이해를 침해하는 것으로 파악하게끔 한다. 독일의 경험과는 약간의 차이를 보이고 있는 스웨덴 공동결정제도의 경우는 노동자의 경영참가가 노조의 조직력 강화로 이어지는 모범적인 사례로 평가할 수 있다. 스웨덴 공동결정제도는 노동자측의 결정권한의 대표성을 노조가 지니고 있기 때문에, 산별단위의 노조가 조직적 전략과 방침에 의해서 기업내 노사관계를 적절히 조정할 수 있다. 이러한 노조의 주도성은 경영참가가 지닐 수 있는 기업주의로의 매몰이나, 노조와의 갈등을 최소화하고 궁극적으로 노조를 새로운 조직력 강화로 이끌게 된다.

3) 노동자의 경영참가는 일차적으로 단체협약을 목표로,
최종적으로는 법제도화를 추구해야 한다.

노동자의 경영참가에 대해 회의적인 시각의 대부분은 참가제도의 운용과 결정과정에 있어 현실적으로 노동자적 입장을 견지하기가 힘들다는 사실에 있다. 이는 우리나라의 노사협의회제도에서 보이듯이 실질적인 동의권은 보장하지 않고 다만 형식적인 절차를 위한 협의권 정도가 명문화된 현실 속에서 확인되고 있다. 이는 우리나라 기업이 생산성 향상과 직결되는 작업장 효율성 제고와 관련된 참가는 선호하지만, 경영방침이나 경영성과에 대한 성의있는 자료를 노조에 제공하지 않으려는 데서 극명하게 드러난다. 노동자의 경영참가를 실현시키고 있는 많은 국가들의 경험을 보더라도 경영참가내용의 단체협약화, 더 나아가 법제도화는 경영참가의 실질적인 성과측면에서 볼 때 필수적인 요소이다.
독일의 경우 각 산업의 특성에 맞는 표준적인 경영참가의 사항과 결정권한을 중앙단위의 노조집행부가 기업내 공장평의회를 통해 실현시키는 것은 물론, 부족하지만 기업협약과 노동법을 통해 법적인 보장을 받고 있다. 이는 독일의 공동결정법의 역사 속에서 확인되는데, 특히 51년 몬탄공동결정법이나 76년 공동결정법의 경우 노동자의 법제도적 권리를 개선하기 위해서는 그 사회경제적 이해를 대변할 수 있는 정치세력이 반드시 필요하다는 사실을 우리에게 알려주고 있다. 현재 우리나라와 같이 노동자를 대변할 수 있는 정치세력이 부재한 상황에서는 산업이나 업종의 특성에 맞는 기본적인 경영참가의 요구안을 마련하고, 이를 업종·산업공동사업으로 단체교섭에 적극적으로 제기해 나가는 방법이 강구될 수 있을 것이다.

4) 노동자의 경영참가는 다양한 경제(산업)민주주의적 장치들과
결합될 때만이 노동자적 사회통제시스템으로 나아갈 수 있다.

노동자의 경영참가는 생산현장에서의 실질적 민주주의의 실현으로 규정할 수 있다. 하지만 이러한 경영참가가 단편적인 모범사례로만 머물지 않고, 사회개혁의 구체적 프로그램으로 자리잡기 위해서는 보다 확대된 경제민주주의와 산업민주주의적 장치들과 밀접하게 결합되어야 한다. 나아가 노사관계의 변화가 아닌 노사관계의 궁극적인 지양을 위해서는 노동자적 통제의 구체적 내용과 장기적인 체제변화 전략이 필요하다. 이러한 변화의 출발은 구성원들의 참여확대와 권리의 강화에서 시작될 수 있다. 독일의 공동결정제도가 노사관계의 구조환경적 조건과 맞물리면서 공동경영적 기능으로 전락하는 경향도 산업단위 혹은 국가경제단위의 노동자이해를 대변하고 사회경제적 변화를 능동적으로 추동할 수 있는 통제장치가 아직도 부족하기 때문에 발생한다고 볼 수 있다. 사회변화의 담지자로서 노동자들이 그 역할을 확대하고, 노조가 이해집단적 속성을 극복하기 위해서는 개별기업의 작업현장에서부터 사회정책의 결정과정에까지 민주주의적 참가장치들을 적극적으로 활용하는 지혜가 필요할 것이다.

이상과 같이 노동자의 경영참가문제는 이미 주객관적 요인에 의해 새로운 노동운동의 투쟁전술로서 제기되고 있다. 물론 현시기 우리는 경영참가문제를 그렇게 낙관적으로 바라볼 수 있는 상황에 있지는 않다. 하지만 자본주도의 참가전략이 구체화되고 있는 이 시점에서 경영참가문제는 현장조직력의 복원이라는 구체적 목표를 가지고 접근할 수 있는 좋은 매개고리가 될 수 있을 것이다. 향후 노동자의 경영참가문제는 단기적으로 노동배제적인 신경영전략의 다양한 조치들에 대해 실질적인 참가결정권과 거부권을 확대하는 방향으로 대처해야 하며, 장기적으로 현장통제력을 바탕으로 한 기업의 노동자주체적 관리를 완성시킬 수 있는 방안들을 개발해야 할 것이다. 한노정연