유연보장: 노동시장정책 개혁의 새로운 패러다임?(1)

톤 빌트하겐(Ton Wilthagen)

암스테르담대학 SInzheimer 연구소 선임연구원

차 례 1. 서론 2. 네덜란드의 법적?사회적 보장제도와 사회경제적 정책결정의 몇가지 전형적 특징 2-1 네덜란드의 코포라티즘 제도 2-2 능동적 노동시장정책 대 수동적 노동시장정책 2-3 탈규제와 노동시장의 유연화 3. ‘Flexicurity’로의 길 3-1 예상하지 못한 길 3-2 탄력적 고용의 제한 3-3 유연성과 보장 3-4 사회적 파트너의 역할 3-5 이론에서 실천으로 4. 결론: 유연보장과 이행기 노동시장

1. 서론¹⁾

현재 노동시장 이론과 정책이 새로운 유형의 시험대에 오르고 있다. 이 이론과 정책은 사회적 배제라는 문제를 대처하는 과정에서 유망하고 창의적인 관점을 추구하면서 검토되고 있다.

Schmid에 의해 발전된 이행기 노동시장 이론의 핵심적 가정은 ‘노동시장과 다른 사회제도 사이의 경계가 현재의 구조적 고실업을 완화하고, 노동시장으로부터의 지속적인 배제를 예방하고 노동시장의 분할 또는 직종별 격리를 감소시키기 위하여 유익한 고용과 생산적인 비시장적 활동 사이의 이행상태에 대해 더욱 개방적으로 되어야 한다’는 것이다(Schmid, 1998).

이행기 노동시장은 구조적 고실업과 투쟁하는(또는 보다 낙관적으로 완전고용을 이룩하는) 수단, 도구 또는 방법으로 볼 수 있다. 이미 잠정적으로, ‘유익한’ 이행기 노동시장을 위한 수많은 전제가 제시되었다: 효과적인 고용증진과 (‘장래성 없는 직업’ dead end jobs보다는) 유지 가능한 고용으로 이어질 노동자의 권한 강화(empowerment), (네트워크와 공공­민간 협력체제에서)조직적 협력, 역동적 효율성(Schmid, o.c.).

게다가, 노동시장은 고용으로부터, 가정, 재교육, 퇴직, 실업과 같은 고용과는 구별되는 사회제도들로의 이행을 촉발․촉진․보장하도록 할 일정한 선결조건을 필요로 한다고 주장할 수 있다. 이러한 선결조건 전체 또는 최소한 상당 부분을 정의하기 위하여, 필자는 ‘유연보장’(flexicurity)이라는 개념을 탐구할 것을 제안한다. 이 개념은 한편에서 점증하는 노동시장의 유연화(의 필요)와 다른 한편에서 (사회 및 고용)보장을 결합시키거나 또는 화해시키고 균형을 잡아주는 개념이다.

유연보장의 개념은 1995년 여름 이래로 진행된 네덜란드 노동시장 정책개혁에서 핵심적 개념들 중의 하나이다. 이 개념은 한편에서 이른바 핵심 노동자와 다른 한편에서의 파견, 비정형적 또는 유연 노동력의 법적․사회(보장)적 권리가 뒤얽혀 연결된 일정한 변화를 가리킨다. 동시에 이 개념은 또한 (여러 수준의)사회적 파트너들과 정부가 관련된 협상 및 정책결정 과정의 기본적 특징을 가리킨다. 이른바 ‘윈-윈’ 성과의 추구이다. 다음으로, 적어도 네덜란드에서는 이 개념이 ‘직업내 보장’에서 ‘직업의 보장’으로의 이전, 경제와 가계의 변화, 그리고 그에 상응하는 유연한 사회보장제도의 출현과 강력한 관계를 가진 이전과 관련된 개념이다.

이 논문에서 필자는 먼저 네덜란드의 법률제도와 사회보장제도, 그리고 네덜란드의 사회경제적 정책결정의 몇가지 전형적인 특징을 간략히 기술할 것이다(2장). 이러한 기술은 유연보장의 개념이 등장한 바로 그 상황을 이해하는 데 도움이 될 것이다. 이 상황은 3장에서 논의되며, 거기에서 또한 이 개념의 발전, 그 다양한 측면 그리고 노동시장에서 그것이 적용되는 방식 등에 대해 기술할 것이다. 4장에서는 유연보장의 개념이 이행기 노동시장 이론과 어떻게 연관성을 갖으며, 그 의의는 무엇인지 보여주려고 시도할 것이다.

2. 네덜란드의 법적․사회적 보장제도와 사회경제적 정책결정의 몇가지 전형적 특징

2-1 네덜란드의 코포라티즘 제도

요즘 이른바 ‘네덜란드 모델’(Dutch Model)의 수행²⁾에 대해 많은 논의가 이루어지고 있는데, 이 모델은 네덜란드 자체에서는 협의경제(overlegeconomie, Uberlegungwirtschaft)라고 정의한다.³⁾ 이 모델은 다양한 수준에서 사회적 파트너들간의, 그리고 중앙수준에서 정부와 사회적 파트너들간의 지속적인 협의와 협상과정에 기초하고 있다. 이런 측면에서 두 개의 중요한 중앙기구가 존재한다: 사회경제협의회(Sociaal-Economische Raad, SER)와 노동재단(Stichting van de Arbeid, STAR). 양 기구는 사회경제적 정책결정과 입법의 영역에서 자문적 지위를 가지고 있다. 이 기구들은 지위와 중요도에서 대등하지만, 현재 노동재단이 사회경제협의회보다 정치적 주목을 훨씬 더 많이 받는 편이다.

노동재단은 민간조직으로 ― 반면 사회경제협의회는 공식 법률에 기반하고 있다 ―, 2차 세계대전말(1945년)에 설립되었다. 재단의 회원은 사용자 및 노동자 조직들의 최대 연맹들이다. 사회경제협의회(1950년에 설립)와는 달리, 노동재단은 정부측의 회원이나 대표를 두고 있지 않다(cf. Windmuller, 1969). 네덜란드의 모든 코포라티즘적 제도와 관행은 기독교, 특히 카톨릭의 유기론적 사회사상에 강력한 뿌리를 두고 있다.

전쟁직후 노동재단은 이른바 네덜란드 정부의 임금통제정책에서 지도적 역할을 수행하기 시작했으며, 이 정책은 70년대 말까지 민간․공공부문의 임금을 고정시켰다. 의심의 여지없이, 노동자 조직들은 거시적 수준의 정책결정에 대한 영향력에 있어서 일정한 대가를 치렀다. 사실 그들은 기업경영에 있어 노동조합의 적극적 역할을 포기했다. 이런 관행은 ‘빅딜’(Big Deal)로 묘사되어 왔다.

70년대 네덜란드 정부는, 사용자와 노동자 조직들에게 임금에 관한 협상의 지위를 부여하는 새로운 입법⁴⁾이 있음에도 불구하고 임금기준 결정과정에 계속 개입했다.

이런 압력에 대한 대응으로서 노동재단은 중앙의 임금기준결정에서 자신의 책임을 회복하기 위한 방법을 모색했다. 1982년, 실업률이 급속히 증가하자 재단에 참여한 조직들은 ‘고용정책의 제측면에 관한 중앙권고’(Centrale aanbevelingen inzake aspecten van een werkgelegenheidsbeleid)라는 제목의 합의안에 도달했다(나중에 이 합의는 ‘바세나르 협정’[Wassenaar Agreement]으로 알려지게 된다). 이 협정에서 재단은 부문별 수준에서 단체교섭의 우위성을 인정한다. 노동조합과 부문별 사용자 조직이 고용증대, 영업증대, 노동시간 단축(arbeidstijdverkorting)을 통한 고용의 재분배․공유를 지향해야 한다는 장기정책의 개발이 권고되었다. 소득에 대해 고용에 우선권이 주어졌다. 일반적으로 이 협정은 현재 네덜란드의 사회경제적 모델의 청사진으로 간주된다.

재단은 계속해서 단체협상 주체들과 기업에 대해, 다른 한편에서 정부(특히 사회보장고용부 장관)에 대해 사회적․경제적 정책에 관한 상당수의 권고안을 제출했다. 그 외에도, 재단은 빈번하게 사용자 및 노동자 참여단체들 간의 양자합의, 그리고 정부를 포함한 삼자합의(‘Small Deals')에 도달했다. 특히 후자의 경우는 재단과 정부 간의 이른바 춘계․추계 협의의 성과였다. 양자 및 삼자합의 모두는 노사관계 및 노동법 영역에서 법안을 정교화․보완하거나 법률적 규제를 피하기 위하여 이용되었다고 보는 것이 확실할 것이다.⁵⁾ 사회적 파트너들과 정부(특히 사회복지고용부 장관) 사이의 관계를 ’위계질서의 그림자 속에서의 거래‘라고 규정하는 것이 가장 적절하다.

그러나, 재단과 사회경제협의회, 사실상 ‘협의경제’ 전체는 1980년대 내내, 1990년 초반까지 심한 비판을 받았다. 이 체제는 결단력을 결여한 ‘인견’(viscose)으로, 그리고 대규모 사회경제 제도에 아주 필요한 혁신의 장애물로 인식되기에 이르렀다. 노사관계의 지속적인 탈중심화 시대에 중앙수준의 협의․자문기구들의 존립근거에 대해 심각한 의문이 제기되었다. 1994년말에 이르러 경제․사회정책 문제에 있어 사회적 파트너들의 자문을 구할 정부의 법적 의무가 폐지되었다.

90년대초 거시경제 학자들 뿐만 아니라 일부 회원조직들까지 재단의 장송곡을 썼다(cf. Van Bottenburg, 1995). 연구결과에 의하면 재단의 권고안들은 중간․미시적 수준에서, 적어도 엄격한 의미에서는 아주 제한된 영향을 미쳤다(Van Heertum &Wilthagen, 1996).

그럼에도 불구하고 아래에서 논의하는 것처럼, 협의경제와 특히 재단의 재활성화는 1995년부터 목격할 수 있었다. 이런 부활의 새로운 조짐으로 지적할 수 있는 것은 1993년 ‘새로운 길: 1994년 단체협약을 위한 중기전망적 의제’(Een Nieuwe Koers)에 관한 재단의 합의안이다. 이 양자협정(아직은 정부가 강력히 권유한)에서, 재단은 노동과정의 ‘적합한’ 조직화와 결합된 ‘합리적인’ 임금변동과 고용조건에 관한 적합한 협의의 중요성을 강조한다. 암시적으로, 단체협상 합의는 기본골격에 대한 합의로 상정되었으며, 그 결과 개별기업 수준에서 해석과 조정, 정교화를 위한 여지와 범위를 남겼다. 더욱이, 임금비용의 일부를 신입사원에 대한 임금격차의 축소와 기존 직원의 교육을 위해 사용하는 데 합의했다. 특히 중점을 두어 다루었던 문제는 파트타임 노동과 기업수준에서의 노동자 공동결정 문제였다.

이론적 차원에서, Crouch(1994)를 따르면 네덜란드 코포라티즘 체제는 'positive sum 전략'을 특징으로 하는 ‘협상 코포라티즘’으로 분류할 수 있다. 네덜란드의 경우 이 전략은 경제 및 사회정책 목표들 간의 상당한 정도의 합의와 고려된 교환으로 귀결되었다.⁶⁾ Crouch의 주장에 의하면 이런 종류의 전략은 적어도 명목상의 의미에서 상대적으로 취약한 노동조합을 포섭하는 체제 내에서 발전할 가능성이 높다.⁷⁾

Hemerijck(1995)는 Crouch에 대해 설명하면서, 네가지 전략 또는 유형의 코포라티즘을 구별한다. 이 유형론을 활용하면, 2차대전 후에 네덜란드는 ‘혁신적’ 및 ‘대응적’ 코포라티즘의 시기를 경험했다고 주장할 수 있다. 그러나 80년대와 90년대초 이 체제는 국가를 개혁과 조절시도에 ‘묶어두는’ ‘정체적’ 코포라티즘으로 인식되었다. 그 당시 국가주도적 ‘코포라티즘의 해소’가 근접한 것처럼 보였다. 그럼에도 불구하고, 많은 논평자들의 눈에는 코포라티즘 체제가 특히 사회적 파트너들이 유연성과 보장의 문제를 다루는 방식으로 일종의 대응력을 다시 획득하는 것으로 보였다. 일반적으로 인정하는 바와 같이, 이것이 단지 코포라티즘의 해소로 가는 장기적 이행에 있어 일시적인 국면을 의미하는 지에 관한 의문을 제기할 수 있다.⁸⁾

체계론의 관점에서 노동재단은 정치제도, 경제제도와 노사관계 제도 ― 이 모두는 각자의 고유한 방식으로 높은 수준의 자기준거를 가진 제도이다 ―간의 구조적 결합을 상징하는 초경계적 기구로 볼 수 있다.⁹⁾

표1은 네덜란드 ‘협의경제’의 기본적 주체와 그 기능을 정리한 것이다.

<표 1> 네덜란드 협의경제

* 사회경제정책에 대한 권고

           * 삼자합의

노동재단                             정부 :                        사회경제협의회 :

사용자 및 노동자 조직의              법률적 규제                사용자와 노동자

5대총연맹:                                                     중앙조직 대표 11명,

FNV, CNV, MHP,                                             정부임명 독자적

LTO, VNO/NCW                                            대표 11명;

                                                            법률상산업별조직의

                                                             중앙기구(PBO)

* 양자합의                                             * 경제계에 대한 일정한 권고

* 권고안                                               * 산업별 조직에 대한 일정한

                                                      규제․감독기능

             부분별 수준의 사회적 파트너                       산업별 기구

                  * 단체협약

                    개별기업

                    * 기업수준의 단체협상

                    * 기타 협정(예를 들어, 작업장평의회와)

                    * 기업별 정책

2-2 능동적 노동시장정책 대 수동적 노동시장정책

전통적으로 네덜란드 체제와 네덜란드 정책결정의 또다른 기본적 특징은 능동적 노동시장정책보다는 수동적 노동시장정책 지향이었다는 것이다. 이것은 기독교 철학과 사상에 완전히 근본적인 ‘사적 집단의 자주권’(sovereignty un private circles)이라는 지도원리에 의해 설명되어 왔다. 사회보장제도들은 역사적으로 기독교적 형태의 자선과 상호적․직업적 협력에 뿌리를 두고 있기 때문에, 그 체제는 아주 오랜 기간동안 어떠한 도구주의적 정책들에 대해서도 영향을 받지 않은 채 유지되었다. 오히려, 사회보장제도의 범위가 1970년대 말까지 상당히 확대․확장되었다(cf. Roebroek, 1993). 하나의 예는 장애와 장기결근 수당입법에 있어 직업보험(risque professionel) 대신 사회보험(risque social)의 원칙이 수립된 것이다.¹⁰⁾

1980년대 네덜란드 노동력 중에서 비활동인구의 높은 비율에 대한 우려가 점차 늘어났다. 이와 같이 낮은 참여율, 특히 55세 이상 인구의 낮은 경제활동 참여율은 상당한 정도로 노동장애로 판정받은 사람들의 수적 증가와 광범한 조기퇴직 계획으로 인한 것이었다. 다른 나라들처럼, 탈산업화로 인한 장기실업도 또다른 중요한 요소였다. 그러나 네덜란드에서 장애 및 조기퇴직계획이 70년대와 80년대의 경제위기 동안 정리해고를 피하기 위한 방식이었다는 것은 일반적으로 인정된다. 이런 방식으로 특히 노령층 노동자들은 개별회사가 그다지 많은 부담을 지지 않더라도 상대적으로 넉넉한 퇴직계획을 제공받았다.

80년대 중반이 되자 네덜란드 정부는 체제를 능동적 노동시장정책과 연결시킬 의도로, 사회보장제도에 대한 개혁에 착수했다. 그러나 개혁은 무엇보다도 먼저 정부의 재정지출을 축소하고 노동참여율을 증가시키기 위해, 사회보장 지출의 전면적인 삭감을 포함했다. 더욱이, 의도했던 체제의 재조직화는 사회적 파트너들에 의해 상당한 정도로 운영․관리되던 그 시행기관들의 자율권과 저항 때문에 실패했다.

명백하게, Wim Kok이 이끄는 새로운 네덜란드 정부, 1994년 집권한 자주색연합(Purple Coalition: 사회민주주의적 PdvA, 자유주의적 VVD와 진보적 자유주의 D66의 연립정권)은 사회보장의 문제를 능동적 노동시장정책과 연결시키려는 훨씬 더 강력한 의지를 보여주었다. 이 정권의 주요 슬로건, ‘첫째도 고용, 둘째도 고용, 셋째도 고용!’(Jobs, Jobs, and Jobs!)은 소득의 결핍이나 손실의 보전에 대해 (유급)고용의 (최)우선성을 분명하게 보여준다.¹¹⁾ 비록 사회보장제도의 개정과 현대화를 위한 포괄적인 계획이 여전히 존재하지 않지만, (사회)보장의 관점에서 유연화의 문제에 접근하려는 흥미로운 조치들이 취해지고 있다.

2-3 탈규제와 노동시장의 유연화

1980년대초 네덜란드는 일반적으로 탈규제, 특수하게는 노동시장의 탈규제를 추구함에 있어 서유럽의 다른 나라들과 첨예하게 대비되지 않았다. 그러나 아마도 네덜란드는 적어도 한가지 측면에서, 즉 해고법규의 체계에 관한 반복적인 토론이라는 점에서는 특수하다. 네덜란드에는 예방적 성격을 가진 해고법의 이른바 ‘이중체계’가 존재한다. 즉, 사용자는 고용계약의 종료를 고지하기 이전에 지역고용사무소장(Regionaal Directeur voor de Arbeidvoorziening: RDA)에게 허가를 받거나, 아니면 하급법원에 신청원을 제출하여 ‘심각한 이유’로 인한 고용계약의 해제를 요청해야 한다. 후자의 방안은 원래 예외적 경우를 위해 만든 규정이지만, 최근에는 널리 이용되고 있다.¹²⁾

지역노동사무소의 해고절차는 원래 2차대전 당시 점령군에 의해 공포되었다가 전후의 혼란스런 노동시장을 규제하기 위해 계속 유지되었던 노사관계 특별법에 포함되어 있다. 어떤 다른 나라에도 유사한 규정이 없는¹³⁾ 이 허가제도는 그 이후로 빈번한 공격을 받아왔다. 일부 변호사들은 이 제도가 사용자와 노동자 사이의 사적 관계에 대한 부당하고 불법적인 형태의 국가개입이라고 주장했다. 80년대 이래 허가제도는 ‘경제의 주요한 부담’ 중의 하나이자 노동시장의 비탄력성과 경직성의 원인이라고 비난받아 왔다. 하지만, 경험적 연구에 의하면 이런 비판은 근거가 없는 것이었다.¹⁴⁾ 오히려 이런 종류의 규제는 특정한 나라의 보다 광범한 제도적 장치들과 복잡하게 얽혀있기 때문에 실제로 별 차이를 만들어내지 못하는 것같다(OECD, 1994).

현재의 네덜란드정부는 이 제도가 노동시장에서 보다 힘이 약한 노동자들(예를 들어 부분적인 장애가 있는 노동자들)을 보호하기 위해 사용할 수 있는 도구라고 생각하기 때문에 이 제도를 폐지하지 않기로 결정하였다. 그럼에도 불구하고, 네덜란드의 해고법 체계는 여전히 ‘변호사의 천국’이라고 불리고 있으며, 논쟁이 확실히 중지되지 않고 있다. 논란이 되는 또다른 법률적 측면은 현재 계약해제 사건의 경우 하급법원의 결정에 항소할 수 없다는 규정이다.

명백히, 정리해고법에 관한 광범한 정책 ‘파일’은 현재 마감되지 않았다. 해고제도의 개선은 유연화와 보장의 영역에서 정부와 사회적 파트너들이 창의력을 발휘해야 할 주요한 요소들 중의 하나다. [다음호에 계속]

한/노/정/연

번역 : 원영수(정세분석실 연구원)