‘일자리 창출을 위한 사회적 대합의’ 비판(1)

이승협 ∙ 독일 “일자리를 위한 연대”의 실패와 그 원인

채만수 ∙ 이른바 ‘고용 없는 성장’과 대통령의 명실상반한 ‘일자리 만들기 최우선 정책’

2004년 노무현 정권은 신년사부터 “일자리 창출을 위한 사회적 대합의”를 추진하겠다고 선언했습니다. 이미 지난 2003년부터 실업률을 낮추겠다며 불안정노동자들을 대거 양성하는 방안들을 강구해왔습니다. 또한 작년 하반기 노동시간단축 노동법 개악을 시행하였고 정규직 대공장 노동자들에 대해서는 이기주의, 강성노조 운운하면서 민주노조운동을 공격해오고 있습니다. 게다가 노사관계로드맵 등을 통해서 노동자들의 파업투쟁을 억제하려는 총체적인 노동정책을 구상하고 있는 것입니다.
이러한 총자본 노무현 정권의 노동자에 대한 전면적인 공격은 한국자본주의 사회가 회생하는 데 회생하는 데에는 노동자들의 희생뿐이라는 점을 반영하는 것이기도 합니다.
반면에 이러한 총자본의 공격에 대한 노동자들의 투쟁은 이미 정권 출범에서부터 비정규직노동자들의 투쟁까지 다양한 각도로 터져 나왔습니다.
그런데도 총자본 노무현 정권은 여전히 노동자들의 투쟁을 어떤 방식으로건 막아내고 노동자운동을 훼손시키고자 고용창출 정책으로 포장된 노사정 대타협을 추진하는 것을 2004년의 핵심의제로 제기하고 있습니다. 이미 서구에서 많은 고용창출 대타협이 노동자들의 목숨과 희생을 담보로 거래되고 있다는 것은 역사적으로 경험하고 있습니다. 그런 만큼 민주노총을 비롯한 노동자운동의 계급적 대응도 절실히 요구됩니다.
따라서 <현장에서 미래를>에서는 이러한 ‘고용창출 사회적 합의’를 주제로 2차례 기획연재 할 예정입니다. 이번 호에서는 독일의 경험을 비판적으로 살펴보고 한국의 일자리창출 정책의 본질을 되새겨 볼 것이고 다음 호에서는 일본의 사례와 경제적 분석을 싣고자 합니다.
읽고 많은 공감과 비판적 논의를 통해서 풍부한 현장 실천과 대응이 이뤄지길 기대합니다.

특별기획



독일 “일자리를 위한 연대”의 실패와 그 원인


이 승 협/ 연구위원





1. 들어가는 말
1998년 1월 15일 IMF 위기 하에서 위기극복을 위한 한 방편으로 만들어진 노사정위원회가 6년째를 맞고 있다. 특히 올해는 그동안 노사정위원회에 참여를 거부해왔던 민주노총이 이수호 위원장의 당선을 계기로 참여할 것이 예상되고 있어 더욱 그 활동이 주목되고 있다. 이러한 기대에 맞추어 노사합의주의의 한국적 정착을 목표로 했던 노사정위원회는 노사정위원회는 노․사․정 3자의 자율성에 기초한 사회적 합의주의를 목표로 하고 있으며 스스로를 사회적 합의의 장으로 자리매김하고 있다(노사정위원회 2003, 4쪽).
최근 들어 심각해지고 있는 고용문제의 해결을 위해 사회적 합의에 근거한 ‘고용협약’을 준비 중에 있다고 한다.
사회적 합의주의는 특히 유럽 노사관계체계의 바탕을 이루는 기본원칙이며 국가별로 차이가 있지만 상당한 정도로 제도화되어 있다. 이렇듯 사회적 합의주의에 기초한 노사정협의는 다양한 사회협약들(Soziale Pakte)을 통해 당면한 문제에 대한 해결방안과 그 책임있는 이행을 추구하고 있다. 대표적으로 독일의 ‘협조행동(Konzertierte Aktion)’과 ‘일자리를 위한 연대(Bündnis für Arbeit)’, 이탈리아의 ‘고용협약(Accordo per il Lavoro)’ 및 네덜란드의 ‘바르쩨나 협약(Wassenaar Agreement)’와 최근의 ‘어젠더 2002(Agenda 20002)’ 등이 있다.
이 글에서는 최근 1995년부터 독일에서 시도했다 실패한 ‘일자리를 위한 연대’의 경과, 각 참여 주체의 입장을 살펴보고 그 실패의 원인을 간략히 규명해 보고자 한다.


2. 독일 ‘일자리를 위한 연대’의 경과
독일은 사회적 합의주의가 선한승은 Korporatism을 조합주의라는 말 대신 합의주의라는 말을 쓰고 있다. 그 이유로는 1) 중세 길드체계나 카톨릭 전통과 연결된 결속과 연대의식의 의미를 찾을 수 없으며 2) 미국 노사관계의 협조주의를 나타내는 Unionsm의 번역어 역시 조합주의로 번역되어 사용되고 있기 때문에 용어상의 혼동을 피하기 위해서다(선한승 1993, 337쪽). 따라서 여기서도 Korporatism을 합의주의로 옮겨 사용한다.
정착된 나라로 알려져왔다. 이러한 사회적 합의주의의 대표적인 경우가 60년대 말 70년대 초에 독일에서 노사정 3자 사이에 맺어진 ‘협조행동(Konzertierte Aktion)’이라는 일종의 경제안정화 협약이다. 독일의 ‘협조행동’은 당시의 경제위기와 실업문제에 대해 노사정이 한자리에 모여 고용증대와 임금억제에 합의하여 양보를 통한 윈－윈게임으로 경제문제를 해결하고자 했던 대표적인 사회적 합의주의의 일례라고 볼 수 있다.
90년대 이후 독일통일의 후유증과 경제구조개편, 세계화로 인한 국가 간 경쟁의 심화, 유럽통합의 진행 등으로 독일 내 실업문제가 심각해지면서 다시 이러한 사회적 합의주의에 입각한 문제해결 노력이 시도되고 있다.
독일에서의 사회적 합의제도는 당면한 실업문제를 해결하기 위해 독일금속노조의 의장인 클라우스 쯔빅켈(Klaus Zwickel)은 1995년에 기민/기사당의 콜 정부와 사용주 측에 ‘일자리를 위한 연대(Bündnis für Arbeit)’를 제안함으로 새로운 협의의 장으로 떠올랐다. 이전에 시도되었던 ‘일자리를 위한 연대’에 대해선 이승협(1996)을 참조.

독일노동조합은 ‘일자리를 위한 연대 96’을 통해 지난 70년대의 ‘협조행동’과 같이 노동측은 임금인상을 억제하고 경영측은 고용창출에 노력하며 정부 또한 재정, 조세, 경제정책을 통해 이러한 노사간 합의사항을 지원하는 노사정 협약체결을 목표하고 ‘일자리를 위한 연대’를 제안했었다. 하지만 이후 협의사항 불이행을 문제 삼아 노사정 협의테이블을 거부함으로써 더 이상 진척되지 못했다.
그 이후 다시 1998년 총선을 앞두고 당시 기민당/기사당 보수정권에서 사회민주당/녹색당으로의 정권교체 가능성이 높아짐에 따라 독일노동조합은 다시 ‘일자리를 위한 연대’를 재개할 것을 제안했고, 총선에서 ‘일자리를 위한 연대’를 적극 지지했던 슈뢰더 사민당 정부는 노조의 제안을 받아들이고 사용주 측을 초청함으로써 노사정 협의창구가 새로 만들어졌다.
이러한 노동조합의 제안은 상당히 정치적인 고려 하에서 이루어진 것으로 볼 수 있다. 더구나 당시 슈뢰더를 수상후보로 내놓은 사민당은 실업문제해결을 최우선과제로 선정하고 예비내각에 발터 리스터 당시 독일 노총 부위원장을 노동부장관으로 선정해 놓은 상태였다. 노동측은 새로운 사민당정부의 지원 하에서 ‘일자리를 위한 연대’를 통해 사용주 측을 압박함으로 보다 획기적인 고용창출방안을 마련하고자 했던 것이라고 볼 수 있다.
1998년 12월 7일 공동선언 발표를 시작으로 매년 2차례씩 행해오던 공동선언을 통한 합의 및 경과에 대한 보고는 2001년 7월 20일의 독일노총과 고용주연맹의 공동선언을 마지막으로 더 이상 진행되지 못 했다. 마지막 공동성명에서 노사양측은 지난 2년간의 ‘일자리를 위한 연대’를 통한 활동을 긍정적으로 평가하고 있다. 이 공동성명 중 다음 3가지 사항이 그간의 노사정협의 결과와 향후 전망에 관련된 내용이다:

1) ‘일자리를 위한 연대’에서 협의된 사항은 실제 단협을 통해 이행되었으며 그 결과 1999년의 경우 약 600,000개의 일자리가 새로 창출되었다. 청소년 실업문제의 해결을 위해 기업에서의 직업훈련기회를 확대하도록 노력한다.
2) 노동시간의 유연화를 통한 초과노동시간의 해소를 위해 노력한다.
3) 직장 고령 연금제의 강화를 위해 노력한다.

하지만 이 2001년의 공동성명을 끝으로 ‘일자리를 위한 연대’는 노사 양자간의 이견으로 더 이상 진척되지 못하게 된다. 그 이후 슈뢰더 독일수장이 주재한 노사정 최고위 협의와 부속위원회의 지속적인 협상이 있었지만 결국 2003년 3월 4일 ‘일자리를 위한 연대’가 실패했음을 공식적으로 천명하는 것으로 끝을 맺게 된다.


3. ‘일자리를 위한 연대’에 대한 정부의 입장
1998년 슈뢰더를 내세워 16년만의 정권 재획득에 성공한 사민당 정권은 녹색당과의 연정을 통해 이전 보수당 콜 정권하에서 지연되었던 독일 사회의 총체적 개혁을 수행하고자 했으며, 이러한 기획의 중요한 부분이 바로 ‘일자리를 위한 연대’를 통한 개혁의 사회적 합의 형성이었다(Eichhorst, 2002).
독일 슈뢰더 사민/녹색 연정이 ‘일자리를 위한 연대’를 바라보는 관점은 다음과 같이 요약될 수 있다. 우선 긴급한 실업문제의 해결을 위해선 노동시장의 개혁이 필요했으며, 노동시장의 개혁을 위해선 노동시간과 단체교섭제도의 유연성제고가 요구되었다.
결국 이러한 문제는 다시 고용창출을 위한 기업의 경제환경 조성에 초점이 맞추어 졌고, 이를 위해 기업의 노동비용 감축을 통한 투자촉진, 기업 부대비용의 감축을 위한 재정, 금융 및 조세제도 및 연금, 실업보험, 의료보험, 사회부조제도 등 각종 사회복지제도의 재조정 등 다양한 부문에서의 제도개혁이 시급한 것으로 인식되었다.
이러한 구조개혁을 수행하는데 있어서 노동시간, 임금, 직업훈련, 연금 등 국가개입 없는 노사간 자율적 단체협상에 규정되는 노동시장정책에 있어서는 노사 양측의 협력이 절대적으로 필요했다고 볼 수 있다.


4. ‘일자리를 위한 연대’에 대한 사용자 단체 측의 입장
‘일자리를 위한 연대’에 참가하는 사용주 측은 사회적 고용협약을 맺는데 적극적이지 않았으며 이러한 협약의 실행가능성에 대해서도 상당한 정도로 회의감을 갖고 있었다. 더구나 사민/녹색 연정으로의 권력구조의 변화에 대한 불안감 역시 존재했다. 하지만 심각한 고용위기로 인한 사회적 압력으로 인해 노사정 협의에 수동적으로나마 참여할 수 밖에 없었다.
당시 ‘일자리를 위한 연대’에 참여하는 사용주 측의 입장은 다음과 같이 정리될 수 있다:

1) 정권이 교체되더라도 기존 콜 정부 하에서 추진되던 노동, 복지, 조세 개혁을 무위화하지 말 것. 특히 병가시 임금지급 병가시 임금지급을 둘러싼 노사정간의 대립관계에 대해선 이승협(1997)을 참조.
및 고용보호와 관련된 내용을 이전의 상태로 되돌리려 할 경우엔 ‘일자리를 위한 연대’에 참여하지 않겠다.
2) 노사정 3자 이외에 체결될 합의사항의 이행력을 높이기 위해 금융정책을 담당하는 국책은행인 연방은행도 참여시킬 것.
3) 기업의 경제활동 환경개선을 위해 정부는 적극적으로 노력할 것.
4) 노동측은 사용주 측으로부터 어떠한 공식적인 고용창출에 대한 확답을 참여조건으로 걸지 말 것.
5) 임금억제가 가져올 고용창출효과에 대한 엄밀한 연구모델에 기초한 임금억제 고용창출 교환 모델 마련.
6) 고용창출의 이행에 대한 단기적 평가가 아닌 중장기적 평가가 필요.

5. ‘일자리를 위한 연대’에 대한 노동조합 측의 입장
독일 노동조합은 사민/녹색 연정의 등장을 고용문제 해결을 위한 절호의 기회로 간주하여 보다 적극적인 자세로 ‘일자리를 위한 연대’에 임했다. 무엇보다도 지난 콜 정부 하에서의 ‘일자리를 위한 연대’가 최소한의 협의사항마저 후속대책 미비로 인해 이루어지지 않은 경험이 있었기 때문에 보다 확실한 실업고용대책 방안을 마련하고자 했다.
‘일자리를 위한 연대’에 임한 노동조합의 입장은 다음과 같이 요약될 수 있다:

1) 노동조합은 확고한 입장은 있으되 어떠한 조건도 내세우지 않는다.
2) 고용창출을 가져올 고용정책의 획기적 전환은 노사정 3자의 공동노력에 의해서만 달성될 수 있다.
3) 고용주 측에 의한 탈규제 시도는 받아들일 수 없다.
4) 96년 ‘일자리를 위한 연대’와는 달리 이번엔 공식적 약정이 맺어져야 하며 구체적인 협력방식이 논의되어야 하며, 이 모든 과정은 3자간 협의에 의거해야 한다.
5) 자율적 단체협상제도에 대한 어떠한 정치적 간섭도 받아들일 수 없다.
6) 노동조합 측은 고용과 노동비용 사이의 연관성에 대해 기꺼이 논의할 준비가 되어 있으며 고용주 측 또한 노동시간정책의 중요성과 노동자 수입의 안정성을 고려해주어야 한다.


6. 평가
2003년까지 진행된 ‘일자리를 위한 연대’는 수상인 슈뢰더를 포함한 최고위급 협의와 실무협의 등 다양한 채널을 통해 고용창출을 위한 다양한 정책과 방안 들이 논의되었다.
우선 청(소)년 실업문제를 해결하기 위한 다양한 직업훈련과 정부 프로그램들이 마련되었고, 근로시간 단축, 기업의 부대비용을 줄이기 위한 각종 조세개혁, 연금개혁, 탄력적 변형고용제, 노동시간의 유연화 등 다양한 정책들이 논의되고 실시되었다. 하지만 결국 ‘일자리를 위한 연대’의 핵심은 노사 간의 임금억제 고용창출의 정치적 교환과 이러한 합의에 대한 국가의 보장 및 지원이라고 볼 수 있다(Hassel, 1999).
4년간 지속되어 온 ‘일자리를 위한 연대’에 대한 평가는 대체적으로 부정적이다. 실재로 실업율은 1998년 이후 현재까지 계속 높아져 독일전체로는 10%를 넘어섰으며 동독지역의 실업율은 15%를 넘고 있다. 실업자수 역시 4백만 명을 넘어 섰다. 특히 청(소)년, 여성, 미숙련 노동자 및 장기실업자의 실업율 역시 줄지 않고 계속 늘어나고 있다. 특히 청(소)년에게 제공되어야 할 기업의 직업훈련자리는 계속 줄어 노동시장으로의 입구 자체가 열리지 않고 있는 상황이다.
베르트홀트는 제반 제도의 구조개혁 없는 노사정합의에 의한 고용창출은 제한된 효과만을 가져올 수 있었을 뿐이라고 지적한다(Berthold, 2000). 아이히호르스트는 ‘일자리를 위한 연대’에서 내세운 의제는 부분적으로만 실천에 옮겨졌으며, 중요한 결정은 노사정합의구조 밖에서 내려졌으며, 노동시장 활성화에 관련된 구조개혁은 제대로 논의조차 되지 못했다고 평가한다.
특히 슈뢰더 정권의 경제정책의 중심이 기업 경제활동환경의 개선으로 옮아가면서 이전의 친노동 노선에서 친자본 노선으로의 급격한 정책변화를 시도하면서 사민당정권과 노동조합 사이의 거리가 급격히 멀어지게 되었다. 따라서 중요한 정책결정이 점차 노사정 협의를 통하기 보다는 사민당/녹색당 연정 주도하에 의회에서 이루어짐으로써 노동조합의 불만을 사게 되었다.
아이히호르스트는 그 책임을 슈뢰더 정부가 노사정합의에 적극적으로 개입하지 않고 노사 양측의 합의에 모든 것을 맡겨 둠으로써 중재자로서의 적극적 역할을 포기한 데에서 찾는다(Eichhorst, 2002). 하지만 여기에는 독일에는 네덜란드의 ‘노동재단’이나 ‘사회경제자문위원회’ 같은 노사정 상설협의기구가 존재하지 않았다는 점과 독일 특유의 ‘자율적 단체협상제도(Tarifautonomie)’로 인해 정부의 직접 개입 능력이 제한되어 있다는 점이 지적되어야 한다.
다른 한편 슈트렉은 ‘일자리를 위한 연대’의 지지부진함은 변화된 환경에 적극적으로 적응하기 보다는 아직도 고용창출에 대한 케인즈주의적 공급모델에 미련을 갖고 있는 독일 노동조합에 더 책임이 있다고 평가한다(Streeck 2001). 노동조합은 변화를 거부하기 보다는 변화된 환경을 정확히 파악하고 대응해야만 신자유주의적 길이 아닌 대안적 길을 찾을 수 있으며 신자유주의적 합리화의 공세 속에서도 ‘지속가능한 고용창출’의 가능성을 열 수 있다고 충고한다.
결과적으로 고용문제에 직면한 독일 노사가 정치적 타협을 위해 마련한 ‘일자리를 위한 연대’는 오히려 공론화된 단체교섭제도의 기업별 예외규정의 신설 여부를 두고 사용주 측과 노동조합 측이 대립함으로써 서로간의 간격만 넓어지게 되었다고 볼 수 있다. 사용주 측은 고용의 탄력성을 확보하기 위해 단체교섭의 적용을 받지 않을 수 있는 예외규정의 확대를 원했고, 노동조합 측은 그러한 노동조합과 협의되지 않는 예외규정의 확대는 자율적 단체교섭제도의 형해화를 가져온다는 이유로 적극 반대했다.
이러한 상황에서 슈뢰더 정부로서도 계속되는 지방정부 선거에서의 패배로부터 오는 정치적 압력으로 인해 더 이상 해결의 실마리가 보이지 않는 ‘일자리를 위한 연대’에서 획기적인 노사정 합의가 나오기 까지 기다릴 수 없는 입장이었다. 슈뢰더 정부는 정치공학적 선거를 통해 연임에는 성공했지만 높아져가는 실업율과 생기를 잃은 내수와 그에 따른 불경기의 지속 등의 해결 없이는 안정된 정국 운영이 불가능한 상황에 처해 있었다. 따라서 이러한 상황을 헤쳐가기 위해 노사정 합의 없는 국가주도의 일방적 개혁정책을 시행하는 쪽을 방향을 잡았고 이것이 ‘일자리를 위한 연대’의 공식적 사망신고로 이어진 것이다. 한/노/정/연





< 참고문헌 >
노사정위원회 (2003): 『노사정위원회 5년백서』, 노사정위원회.
선한승 (1993): “사회적 합의주주의 정치경제적 조건”, 『사회비평』, 9호, 337～363쪽.
이승협 (1996): “일자리를 위한 연대?”, 『현장에서 미래를』, 9호.
_____ (1997): “병가시 임금지급 분쟁과 독일노동조합의 대응”, 『현장에서 미래를』, 17호.
Berthold, Norbert (2000): ‘Das Bündnis für Arbeit Ein Weg aus der institutionellen Verflechtungsfalle?’, Wirtschaftswissenschaftliche Beiträge des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, Wirtschaftsordnung und Sozialpolitik, Nr. 39.
Eichhorst, Werner (2002): ‘Bündnis für Arbeit Chancen vergeben?’, Sozialer Fortschritt, H. 11.
Hassel, Anke (1999): Bündnisse für Arbeit: Nationale Handlungsfähigkeit im europäischen Regimewettbewerb, Discussion Papaer, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Nr. 99/5.
Seifert, Hartmut (2000): ‘Betriebliche Bündnisse für Arbeit Beschäftigen statt entlassen’, in WSI-Mitteilung, H. 7/2000.
Streeck, Wolfgang (2001): ‘Die Gewerkschaften im Bündnis für Arbeit’, Jörg Abel & Hans-Joachim Sperling (Hg.): Umbrüche und Kontiuitäten: Perspektiven nationaler und internationaler Arbeitsbeziehungen, München und Mering, S. 271～279.
Uellenberg - van Dawen, Wolfgang (1998): ‘Bündnis für Arbeit: Konturen und Chancen aus der Sicht der Gewerkschaften’, Vorträge auf dem Workshop ‘Soziale Pakte: Aussichten auf ein Bündnis für Arbeit’, 16. September 1998, am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln.
Vajna, Thomas (1998): ‘Bündnis für Arbeit: Konturen und Chancen aus der Sicht der Arbeitgeber’, Vorträge auf dem Workshop ‘Soziale Pakte: Aussichten auf ein Bündnis für Arbeit’, 16. September 1998, am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln.