국 ◦ 제 ◦ 노 ◦ 동

남아공의 국가재건강령(RDP)과 노동조합운동


김 영 수 (정책사업위원, 외국어대 강사, 정치학)


1. 들어가는 말

남아공 흑인 노동자들은 80년대 중반 이전까지 억압적 노사관계와 이중적 착취체제 아래에서 고통을 받아 왔다. 79년 위하흔 위원회의 노동관계법 개정안을 수용한 백인국가가 흑인노조의 합법성을 인정한 이후, 남아공 흑인 노동자들은 노동조합 건설투쟁을 전개하였다. 그 결과 대표적인 흑인노조연맹들이 건설되었다. 79년 FOSATU(남아프리카 노동조합연맹), 85년 COSATU(남아프리카 노동조합회의), 그리고 86년 NACTU(남아프리카 노동조합협의회)가 그것이다. 현존 남아공 노동조합운동을 이끌고 있는 양대 조직은 COSATU와 NACTU이다. 양 조직은 86년∼87년 임금인상 투쟁과 88년 노동관계법 개정 투쟁을 주도하면서 남아공의 민주적인 노사관계와 반아파테이드 운동의 핵심주체로 부상하였다.
90년 백인정권의 임금차별정책을 무너뜨린 남아공 노동조합운동은 3자 동맹(Tripartite Alliance) 3자 동맹의 주체는 ANC, SACP(남아공 공산당), COSATU이다. 이 동맹은 아파테이드 정책이 폐지되고 난 이후 백인정권과의 협상 주체였으며, 94년 총선에서는 SACP, COSATU의 후보들이 ANC 당의 후보로 출마하여 선거투쟁을 전개하였다. 만델라 정권 하에서도 이 동맹은 유지되고 있는데, 향후 남아공의 민주주의 개혁과 구조적 변화의 핵심적 주체로 존재하고 있다.
의 주체로 참여하여 91∼93년 백인정권과의 협상투쟁과 94년 총선투쟁을 승리로 이끌었으며, 남아공 흑인정권의 수립을 주도하였다.
1993년 백인정부에 대한 협상투쟁 과정에서 3자 동맹은 노동자들의 이익을 보장하고 남아공의 미래 사회체제를 구상할 수 있는 ‘3자 동맹 합의안’을 제시하였다. 이 합의안이 바로 국가재건강령(이하 RDP)이다. 만델라 정권의 민주주의적 개혁과제와 구조적 변화의 이행기적 과제 역시 RDP에 응축되어 구체적인 정책으로 집행되고 있는데, 그 핵심적 주체가 바로 남아공 노동조합운동 진영이다. 남아공 노동조합운동은 3자동맹체의 주체로서 3자동맹 조직들과의 ‘연대와 경쟁’이라는 원칙을 설정하고 ‘협조와 투쟁’을 동시에 수행하고 있는데 이는 남아공 노동조합운동의 중층적 존재기반과 과제를 반영하고 있다. 남아공 노동조합운동은 남아공 자본주의 생산력 발전의 주체로, 남아공의 민주주의 개혁을 실현하는 주체로, 남아공 흑인 노동자들의 계급적 이해를 보장하는 주체로, 그리고 사회체제의 구조적 변화를 도모하는 주체로 존재하고 있다. 즉 RDP의 포괄적 내용과 과제들을 반영하고 있는 것이다.
따라서 남아공 노동조합운동은 RDP의 핵심주체로서 새로운 ‘사회적 합의주의(Bargained Corporatism)’를 실현해 나감과 동시에 계급권력을 지향하는 계급주체로서 ‘노동자헌장 NACTU는 1986년 창립 이후 노동자헌장의 채택을 제안해 왔다. 이 제안에 대해 KOSATU는 1989년까지 별 반응을 보이지 않다가 89년 KOSATU와 NACTU가 공동으로 노동자헌장을 채택하였다. 노동자헌장은 주요 이념으로 “… 자본주의 착취구조 폐절, 계급적 통일의 강화, 경제구조와 소유구조에 대한 계급국가의 통제, 노동자계급 권리의 완전 성취, 사회주의 실현 …” 등을 제시하고 있다.
(Worker's Charter)주의’를 강화시켜 나가고 있다.

2. RDP의 이중적 성격

RDP는 남아공 사회구조의 민주적 변화 전략과 정책 뿐만이 아니라 남아공 자본주의의 발전정책도 동시에 포괄하고 있다. 전자가 남아공 흑인 민중들의 제반 권리를 보장하는 내용이라고 한다면 후자는 80년 이후 지속되고 있는 경제불황 구조에서 자본축적의 어려움을 겪어야만 했던 자본가들에게 새로운 자본축적의 기회를 보장하는 내용이다.
RDP는 ‘남아공의 근본적인 전환’을 이루기 위해 ‘민주적이고, 비-인종적이며, 비-성차별적인 미래’로 이끄는 ‘통합적이고, 조화로운 사회․경제 정책의 뼈대’(White Paper:4)를 구축하려는 정책으로 대표된다. 즉 RDP는 ‘근본적인 전환’을 보여주며 ‘이러한 전환을 수행하는 것이 정부의 임무’(WP 1.5.2)라고 규정하고 있는데, ‘흑인 민중들의 가난과 착취를 공격하는 것을 민주 정부의 최우선 과제’로 여기고 있다. 특히 RDP는 흑인 노동자계급의 제반 권리보장 정책의 내용을 구체적으로 담고 있다. 그간 노동자계급이 노동관계법 개정투쟁에서 요구했던 내용, 즉 노조의 조직화 권리, 파업권, 생활임금제, 직장폐쇄권의 불인정, 노동자의 경영참여, 노동자의 정보요구권, 노동자계급의 권리가 보장되는 차원에서 회사법과 세금법의 개정, ILO 조약 비준 등 거의 모든 권리를 포괄하고 있다.
그러나 남아공의 화합과 진보라는 행렬은 자본주의의 발전과 자본가들의 기득권을 강화시켜 낼 수 있는 지표면을 걸어가야만 한다. 80년대 초반 이후로 지속되고 있는 마이너스 성장의 극복, RDP 재원의 확보, 47.9%에 달하는 실업율의 해소 등 남아공 자본주의 생산력의 발전과 국제경쟁력을 강화시켜야 하는 과제를 안고 있다.
그리하여 RDP는 또한 거시경제 안정, 안정된 물가, 투자 인센티브, 국제 경쟁력 강화, 정부 지출 삭감(공공 서비스 분야의 규모를 줄임으로서), 그리고 ‘체계적인 경제발전계획’의 도입(WP 3.3.4.) 등에 대해서도 자신들의 약속을 확신시키고 있다. 자본가들에게 법인세 삭감을 지원하기까지 하며, 최종적으로 국가 소유의 기업들을 매각하고, 환율 자유화를 추진하는 것에 대해서도 명시하고 있다.
ANC 정부는 국가재건 정책의 주요 수단으로 백인 정권이 89년부터 시도해 왔던 민영화 정책을 95년도에 실시하려 하였다. 민영화 정책의 의도는 RDP 자본의 확보, 국민적 소유로의 전환, 고용창출, 경쟁력 강화 등이었다. 민영화 정책은 곧바로 노동조합운동 진영의 저항에 부딪쳤다. 노동조합운동 진영은 ‘민영화로 RDP의 재원을 확보할 수 있을 것인가? 국영기업의 민영화로 수혜를 받을 사람은 누구인가? 주요 전략산업에 대한 국가의 규제와 통제가 완화되어서는 안된다! 국민적 소유로 전환될 수 있을 것인가?’ South African Labour Bulletin, April/1996, VOL 2.
라는 강력한 문제제기를 하면서 국가소유를 토대로 한 전략 산업의 지속적 발전 정책과 고용창출을 강조하였다.
또한 1996년 ANC 정권은 ‘5% Growth for All’이라는 슬로건 하에 경제성장 정책의 기조를 ‘신자유주의’로 설정하고, 구체적인 정책으로 ‘무역자유화, 탈규제, 외국자본의 투자 유치, 신속한 민영화, 수출드라이브 강화, 거시경제의 안정성 보장, 긴축재정’ 등을 결정하였다.
우리는 여기에서 한편으로는 ‘근본적인 전환’을 위한 공정한 공약을, 또 한편으로는 거시경제의 안정을 추구하는 RDP의 이중적 측면을 볼 수 있다. 흑인 민중들의 이해로부터 백인 자본가들의 이해를 동시에 보장하려는 이중적 성격을 유지하고 있는 것이다. RDP는 자본가들에게도, 노동자들에게도, 그리고 가난한 흑인 대중들에게도 아주 필요한 국가재건 정책이다. 남아공의 4계절용 정책인 것이다.

3. RDP와 노동조합운동

남아공 노동조합운동은 노동자계급의 이익을 보호하기 위해서 한편으로는 3자 동맹의 강화와 RDP수행의 주체로 나서야만 하고 다른 한편으로는 노동자계급의 정치적․조직적 통일을 일궈내야만 한다. 전자의 과제들은 주로 ‘민주정치블럭’의 형성과 RDP 정책의 집행동력을 강화시켜 나가기 위해 형성된 국정위원회(NWC), 국가경제위원회(NEC), 국가경제와 노동발전위원회(National Economic Development and Labour Council : NEDLAC 이 위원회는 정부, 노동, 자본 그리고 시민사회의 대표가 참여한다. NEDLAC의 역할은 정부, 노동, 자본공동체 조직들 간의 협력과 파트너쉽을 효과적으로 보장하고 경쟁력 강화운동과 생산성 향상운동을 전개해 나가는 핵심적 기구이다.
), 그리고 각종의 정부포럼에 참여하면서 해결해 나가고 있다. 후자의 과제는 1989년 COSATU와 NACTU가 공동으로 채택한 노동자헌장을 토대로 한 ‘1산업 1노조 건설’ 투쟁으로 구체화되고 있다.
남아공 노동조합운동은 단기적으로는 RDP의 성공적 수행을 통한 남아공 노동자들의 당면 과제들의 해결과 노동자들의 삶의 질을 높여야만 하고, 중장기적으로는 착취가 없는 사회체제와 생산수단에 대한 노동자계급의 통제체제를 구축해 들어가고 있는 것이다. 그래서 남아공 노동조합운동은 단기적 과제를 위해서 ANC 정부의 이념적 토대인 자유헌장의 실현 주체가 되어야 하지만, 중장기적 과제를 위해서는 노동자헌장의 이념적 기조와 정책실현을 위해 헌신하여야 한다. 즉 노동자헌장은 ‘자본주의 착취구조의 폐절, 계급적 통일의 강화, 경제와 소유에 대한 계급국가의 통제, 계급권리의 완전 성취, 사회주의의 실현’ 등을 제시하는 것으로써 남아공 노동조합운동의 계급적 과제를 구체적으로 표현하고 있다.
그러나 RDP는 노동 - 정부 - 자본 사이에 전략적인 화합을 전제조건으로 한다. 남아공 노동조합운동 진영은 ‘국제화와 사회주의에 대한 요구’들을 논의․제기하고 있지만, 노조들은 자신들의 이익을 ANC와의 협정을 통해 보호하려고 한다. 그리하여 남아공 노동조합운동의 계급적 요구와 계급적 통일의 문제는 그 강도가 약해지고 있거나 외면당하고 있다. 오히려 자본주의 체제의 발전과 공고화에 더 긍정적이다. 예를 들면, COSATU의 산업정책의 목표들 중에서 실업은 줄어들고 있고 생산, 투자 그리고 교역은 증가하고 있다(Industrial Strategy Project, 1994). 또한 COSATU 산하 노동조합들은 ‘공동결정’이 자본의 횡포를 대신할 것이고, 국가의 부를 전체적으로 증진시켜줄 ‘시장경제’를 지원하겠다고 이야기해 왔다. Robert Fine and Graham Van Wyk, ‘South Africa: State, Labour, and the Politics of Reconstruction’ Capital and Class, 1996년 봄 호.

더욱이 RDP는 노동자들에 대한 구체적인 지원 계획들이 제한적이다. RDP는 ‘노동자들과 고용주들 사이의 힘의 불균등함을 탄원하기’로 약속하기 있지만, 노동기준을 규정해주는 틀을 만드는 상세한 작업들을 해야 한다거나 부패와 싸우고 보조금을 잘 분배해 주어야 한다는 제안은 거의 없다. 복지나 실업수당을 개선시켜야 한다는 말도 거의 없다.
현존 RDP는 확실히 원래의 의도와는 거리가 멀다는 비판이 제기되고 있다. ‘RDP가 자본과 노동, 그리고 국가 사이의 합의적 해결를 도모하려 했던 의도는 처음부터 노동자계급의 계급투쟁을 ANC 정부의 전략적인 계획 과정에 묶어 두려고 하였다’는 것이었다. 위의 논문.
즉 창조적이고 혁신적인 대안으로 발전할 수 있었던 탈인종주의 국가의 발전 전망이 자본의 위력에 굴복하고 자본주의의 합리성을 쫓아감에 따라 재빨리 퇴색되고 있다.
그러나 남아공 노동조합운동은 퇴행적인 RDP를 수용하지 않고 있다. 노동자계급의 민주적 권리가 완전하게 보장되고, 조합원들의 단기적인 이해를 추구하면서 동시에 중장기적인 계급전략을 추진해 나가고 있다. 95년 노동관계법 개정안은 기존의 노동조합운동 진영에서 요구했던 ‘노동관계법 적용의 차별금지, 집회․결사의 자유, 단체교섭 및 단체협약권, 파업권, 작업장 포럼(Workplace Forum) 자본가들은 이제 작업장에 관한 제반 문제를 선출된 노동자 대표와 공동으로 협의하고, 작업장에 관한 정책 결정시 공동으로 결정하여야 한다. 노동조합운동 진영은 이 권리를 토대로 노동자통제의 강화를 추진할 수 있을 것이라고 평가하고 있다. ① 작업장 포럼은 다수의 지지를 받거나 50% 이상을 획득한 노조는 정당성을 부여받을 수 있다. ② 작업장 포럼의 대표자는 단지 노조원만이 되는 것은 아니다. 전체 노동자들의 선거를 통해 대표를 선출한다. ③ 임금이나 노동조건에 대한 협상은 작업장포럼에서 하지 않는다. ④ 작업장 포럼은 광범위한 정보요구권을 갖는다. ⑤작업장 포럼은 비노조원에 대한 자문권을 동시에 보유한다 등. South African Labour Bulletin, March/1995, VOL19, NO 1.
, 부당해고금지’ 등의 노동자권리를 보장하고 있다. 하지만 ‘직장폐쇄권 인정, 노동자의 정보요구권 불인정’ 조항을 제시하고 ‘연대파업권, 개인적 해고문제에 대한 파업권, 사회․경제적 파업권, 대체노동의 금지’ 조항을 개정안에 포함시키지 않았다. The Shopsteward Aug/Sep 1995. VOL 4, NO. 4.
‘직장폐쇄권 인정’ 조항은 96년 신헌법 제정안에도 포함되어 있었다. 이에 COSATU를 비롯한 남아공 노동조합운동 진영은 95년 5월과 96년 4월에 88년∼89년 노동법개정투쟁 이후 최대의 출근거부(Stay-Away)투쟁을 전개하였다. 그리하여 ANC 정권은 노동자들의 투쟁에 굴복하고 신헌법에서 직장폐쇄권 인정 조항을 배제시켰다.
그러나 남아공 노동조합운동은 기본적으로 RDP의 성공을 기원하면서 정부-자본과의 협조․투쟁관계를 유지하지 않을 수 없다. 왜냐하면 조합원들의 일상적인 요구를 담보할 수 있는 국가 - 자본의 능력을 강화시켜야만 하는 객관적 조건에 처해 있기 때문이다.

4. 새로운 사회적 합의주의와 노동조합운동

남아공의 사회적 합의주의는 남아공 갈등구조의 제도화 남아공의 노사갈등 문제가 제도화되고 있다. 즉 임금 및 근로조건의 문제 등이 중앙집권화된 교섭 포럼(Bargained Forum)에서 협의 결정하고 있으며, 고충처리 및 노동자들의 요구사항이 노동법원에서 해결되고 있다. 특히 국가의 노동정책 결정과정인 NEF에 3자 동맹의 일원으로서 참여하고 있다.
와 남아공 내 새로운 노사관계의 발전을 토대로 한 코포라티즘적 노동조합운동의 조건을 발전시켜 나가고 있다. 즉 사회적 합의주의는 노동조합운동을 경제적․사회적 문제들에 대한 사회적 결정주체로 흡수하는 제도적 틀로서 NEC, NEF와 같은 3자 동맹 정책협의 제도로 고착화되고 있다.
남아공 노동조합운동 진영은 국가재건 과정에서 국가, 노동, 자본 사이의 ‘협조와 투쟁’을 토대로 남아공의 공공선(公共善)을 지향해 나가고 있다. RDP는 이론적으로는 ‘통제주의적 계획경제(commandist central planning)’와 ‘족쇄 풀린 자유시장’ 모두를 받아들이지 않는다. 하지만 RDP는 재건과 발전을 위한 국가의 경제정책과 시장정책에 노조의 적극적인 참여와 주도적인 역할을 요구한다(BD:80). 즉 RDP는 경제정책 수립 과정에서 ‘민주정부, 노조운동, 자본가연합, 그리고 시민사회의 관련 조직들’의 협력에 호소하면서 동의를 구하고 있다(Base Document of the RDP:81). 따라서 RDP는 주택공급과 같은 ‘기본적인 필요’와, 계획을 세울 때 국민들의 폭넓은 참여와 계획 자체에 대한 일치가 필요하다는 것을 강조하기도 하고 ‘가진 자들의 행동이 우리 국가경제에 미칠 해로운 측면들을 놓고서 그들과 토론’하는 것이 아주 중요하다고 강조한다(BD:112-3).
그러나 NACTU는 새로운 사회적 합의주의를 남아공 노동조합운동의 코포라티즘적 경향이라고 강력하게 비판하면서 ‘노동자헌장’에 기반한 사회주의적 노동조합운동의 필요성을 역설하였다. 즉 현 남아공의 국가 - 자본 - 노동의 관계는 경제정책 결정 과정에서 ‘참여를 통한 이중적 협상, 참여를 통한 피지배의 구조화’를 강화시켜 나가고 있다는 것이다. 남아공 노동조합운동의 코포라티즘적 경향의 근거로 다음과 같은 점들을 제시하였다. ① 이행기는 최고 수준의 사회적 합의를 요구한다. ② 남아공의 민주화가 파괴될 우려가 있다. ③ 남아공의 경제적 상태가 최악이다. ④ 경제성장은 자본-노동을 비롯해 모두의 관심이다. ⑤ 생산력의 증가로 고임금과 사회적 서비스의 증가를 가져올 수 있다 South African Labour Bulletin, May/June/1993, VOL 17, NO 3.
등등.
남아공 노동조합운동의 ‘코프라티즘’적 경향은 사회주의로의 이행기 동력을 강화하는 것이 아니라 오히려 자본주의 구조를 강화시킨다는 것이다. 즉 자본주의 국가의 제도적 형태로 묶여서 노동자들의 힘을 해체시키는데 오히려 기여한다는 점을 강조하였다. ANC의 전 경제고문이었던 로렌스 해리(Laurence Harris)는 남아공의 사회․경제적 개혁과정을 살펴보면서, 국가 - 노동 - 자본 간의 협상 테이블에서 노조들의 더 큰 목소리가 대중적인 민주개혁으로 이끌어 나아갈 수 있고 결국에 사회주의자들의 승리로 갈 수 있다는 남아공의 사회적 합의주의의 중심 사상은 실제로 아무 근거가 없다고 말한다. Harris, South Africa's Economic and Social Transformation:from 'No middle road' to 'No alternative', Review of African Political Economic, 57, July. (1993:95∼96).

그래서 남아공 노동조합운동의 좌파진영은 남아공 노동조합운동의 문제점을 제시하면서 사회적 합의주의에 근거한 코포라티즘적 노동조합운동의 한계를 명백히 하고 있다. 그들은 남아공 노동조합운동을 이렇게 진단하고 있다. 즉 현 남아공 노동조합운동은 노동운동 내 무책임한 관료 형성, 노조지도부와 노조대중들 간의 괴리를 심화시키고, 반민주적인 사회적 효과와 권력의 소수 집중화 현상을 야기시키고 있다. 3자 동맹 포럼은 단지 조직화된 소수의 인구만을 대표하여 결국 자본주의 사회를 안정화시키고 사회주의적 노동운동을 할 수 없게 한다는 것이다. 이들은 사회주의적 노동조합운동의 내용과 과제를 명시하고 있는 노동자헌장의 변혁적․전투적 노동조합주의를 강조한다.

5. 결론

남아공 노동조합운동은 노동자계급의 제반 이해를 관철시켜 냄과 동시에 계급권력을 지향해 나가는 노동조합 본연의 임무를 수행하는데 있어서 중층적 존재기반의 딜레마에서 발생되는 어려움들을 쉽게 극복하지 못하고 있다. RDP의 핵심적 주체로서의 과제와 사회주의적 계급운동의 주체로서의 과제가 쉽게 통일되지 못하고 있다.
이는 남아공 노동조합운동의 이중적인 이념적 좌표에서 발생하는 어려움이다. 반아파테이드 운동의 구심으로 존재했던 ‘자유헌장’은 ANC 정권 하에서 사회주의적 계급운동의 질곡으로 작용할 수 있다. 왜냐하면 자유헌장의 이념을 구체화하고 있는 RDP가 오히려 자본주의 구조의 발전과 안정화를 가져올 수 있고 노동자계급을 체제내화시킬 가능성을 내포하고 있기 때문이다. 사회적 합의주의에 기반한 남아공 노동조합운동의 코포라티즘적 경향이 이를 잘 대변하고 있다.
반면에 노동자헌장은 자유헌장의 한계를 극복할 수 있는 사회주의적 노동운동의 이념적 좌표로서의 기능을 담당하고 있다. 그러나 노동자헌장은 남아공 노동조합운동의 양대조직인 COSATU와 NACTU의 정치적․조직적 통일을 어렵게 하고 있다. COSATU와 NACTU는 노동자헌장을 공동으로 채택하였을지라도, 그것은 선언적 수준에 불과하다. 왜냐하면 COSATU는 3자 동맹의 주체로서 노동조합운동의 무게중심을 자유헌장과 RDP의 실현에 두는 반면에 NACTU는 노동자헌장과 사회주의적 노동조합운동에 무게중심을 두고 있기 때문이다.
모든 계급과 계층의 이해를 대변하려는 권력은 곧 어떠한 계급, 계층의 이해도 대변하지 않겠다는 것과 동일할 수 있다. 위에서 제기한 것처럼, 만약 ANC와 만델라 정부가 RDP를 매개로 모든 계급, 계층의 이해를 대변하려 한다면, 이는 곧 남아공 노동계급의 계급적 이해를 대변하기 어렵다는 것을 의미한다. 따라서 남아공의 계급권력을 지향하는 사회주의적 노동조합운동은 노동자헌장을 토대로 RDP 수행과정을 새롭게 재편해 들어가고 있는 것이다. 한/노/정/연