새만금 관전법, 왜 이리도 쉽게 끝나지 않는가?

이 헌 석

청년환경센터

“새만금 얘기만 나오면 참으로 답답하다. 전문가들도 의견이 다르니 무엇이 좋은지 모르겠다.” 지난 31일 각 부처 장관, 비서관들과 함께 식사를 하면서 김대중 대통령이 한 말이다. 경제, 개발에 관련된 부처에서는 “건설 강행”을 주장하고 환경 관련 부서에서는 “건설 중단”을 주장하니 환경문제에 대한 관점과 입장이 없는 정책 판단자의 입장에서는 “판단”을 내릴 수 없는 것은 물론이거니와 “당혹”스럽기까지 할 것이다.

연정에 심각한 타격이 갈 정도로 “핵발전 정책을 어떻게 할 것인가”하는 문제로 논쟁을 벌인 독일의 사민-녹색당이나, “핵발전소 건설을 반대 한다”는 이유로 정권 퇴진운동을 벌이는 대만 국민당, 그리고 유럽을 비롯한 세계 각국의 비난에도 불구하고 기후변화협약을 사실상 파기한 부시 행정부와 달리 한국 정부에게 있어 환경은 “단지 좋은 것”이라는 관념적․추상적 존재에 지나지 않는다. 자신의 주장을 강하게 펼치기에는 논리가 부족하고, 주변 상황에 따라 이리저리 휩쓸려 다니는 것은 단지 한 정권의 무능함을 떠나 그동안 한국사회가 환경문제에 대해 무관심하고 몰상식했다는 것의 반증이다.

이는 진보진영에 있어서도 마찬가지일 것이다. 우리나라의 진보 진영에게 있어 “환경”문제가 큰 이슈로 떠오른 적이 없을 뿐더러, 개량(!)적인 색채를 띠고 있는 시민운동에 의해 진행되는 환경운동이 주류인 탓에 “환경운동”은 남의 것이라는 생각이 지배적인 것이 현실이다. 따라서 필자는 이 글을 통해 부족하나마 “요즘 널리 알려진” 새만금 간척사업을 통해 환경문제의 속이야기를 하나 더 말해 보려고 한다. “요즘 널리 알려진” 사안을 굳이 강조하는 것은 대부분의 환경문제(특히 개발을 둘러싼 문제)로 인한 갈등 구조가 거의 비슷하기 때문이다. 과거 동강댐 문제가 그러했고, 지금도 계속 진행되고 있는 핵폐기장․핵발전소 문제, 유전자 조작문제 등이 모두 마찬가지이다. 물론 각 사안에 따라 많은 경우의 수가 생기고 미묘한 차이가 있지만 큰 틀에서 이익을 보는 자와 피해를 보는 자. 그리고 그것을 이용하는 자들 사이의 관계는 마찬가지인 것이다.

따라서 이 글에서는 새만금의 환경적 가치와 같은 일반론은 피하려고 한다(이와 같은 자료는 말미의 참고자료를 참조하기 바란다). 다른 자료를 통해서도 충분히 접할 수 있을 뿐더러, 보다 속 깊은 이야기를 하기 힘들기 때문이다. 부디 진보진영에서 환경문제를 접하고 바라보는 데 도움이 되길 바라며, 글을 시작한다.

새만금 간척사업의 탄생

불과 몇년전까지만 해도 간척사업 자체에 문제제기를 하는 사람은 많지 않았다. 학교 수업을 통해 간척사업은 “우리나라와 같이 좁은 국토를 가진 나라에서 국토의 효율성과 면적을 높이는 데 필수불가결한 사업”이라고 가르쳐왔고, 네델란드 등의 예를 들면서 더욱 많은 간척사업이 장려되었기 때문이다.

새만금 사업 역시 이러한 맥락에 놓인 대표적인 간척사업이다. 조선조말기와 일제시대 때부터 본격적으로 진행된 우리나라의 간척사업은 그동안 꾸준히 진행되어 오다가 80년대 후반기부터 새로운 전환기에 접어들기 시작한다. 70년대 중동 건축 붐을 타고 외국에 나가 있었던 대규모의 장비와 인력이 80년대 들어 효용성이 없어지자, 정부와 기업은 국내에서 대규모 토목사업을 모색하게 된다. 그 가운데 가장 대표적인 예가 간척사업이다. 현대의 서산 간척지(80년 기공). 시화호 간척지(87년 기공). 새만금 간척지(91년 기공) 불과 10년 사이에 단군이래 최대 간척지 기록을 몇 번이나 갱신해 온 사실이 이를 뒷받침해 준다.

이런 바탕에서 시작된 새만금 간척사업은 70년대부터 인근지역의 간척사업이 진행되다가 87년 대선을 앞두고 본격적인 계획이 추진된 곳이다. 당시 경제기획원에서 경제성이 없다는 이유로 반대할 정도로 정부 내부적으로도 논란이 많이 있었던 새만금 사업은 초기부터 많은 불씨를 안고 있었던 사업이었다.

<새만금 간척사업 개요> * 전북 군산-부안을 연결하는 방조제 33Km를 건설 40,100ha의 해수면을 28,300ha의 토지와 11,300ha의 담수호로 개발하는 사업 * 주무부서 : 농림부(사업시행), 전라북도(보상업무), 농업기반공사(공사대행) * 사업기간 : 1991년~2011년 * 총사업비 : 1조 9000억(91년) → 2조 510억(98년) → 5조9530억(98년/감사원 국감)

새만금 간척을 둘러싼 갈등(1) - 정치권의 지역 개발 공약

“민정당에서 새만금 간척사업을 선거공약에 넣기로 했다는 얘기를 듣고 깜짝 놀랐습니다. 재원마련도 문제였지만 쌀이 남아도는 상황이어서 농업간척의 경제성이 적었고 지역특성으로 보아 인근에 대불공단이나 군장산업기지건설이 추진되고 있었기 때문에 굳이 공업지역으로 개발할 필요도 없어 포기한 사업이었거든요. 무턱대고 그러면 나중에 뒷감당을 어떻게 하느냐고 항의했지만 소용이 없었지요” 당시 이일에 관여했던 실무자의 설명이다.¹⁾

<새만금 간척사업 관련 주요 일지> 86.1. 새만금 지구 종합개발 사업 구상 및 예비 조사 87.11-12. 김영삼. 노태우 후보 새만금 사업 추진 대선 공약 발표 89.10-11. 각 부처별 새만금사업 기본 계획 확정 91.8. 사업시행계획 확정 고시 91.11. 새만금간척종합개발사업 기공식 97-98.2 전북도. 통상산업부. 외자유치를 위한 다우코닝. 마이클 잭슨 등과의 접촉. 97.11. 이회창후보 새만근 신항만 건설, 방조제 조기 건설, 복합개발 등 공약발표 98.2. 다우코닝 유치 무산 98.9. 감사원. 감사 결과 발표 98.12. 호방조제 준공 99.1. 농진공. 새만금 복합산업단지 계획 백지화 99.1. 유종근 도지사 새만금 사업 전면 재검토 기자회견 99.1. 전북지역 국회의원 새만금 사업 계속 추진 결의 99.2. 진념 기획예산위원장. 새만금 사업 계속 추진 의사 99.5. 민관공동조사단 발족. 2000.6-9. 민관공동조사단 보고서 파문 2001.3. 지속가능발전위. 새만금 사업 검토의견서 발표

정부 내부에서 반대를 했음에도 불구하고 이 사업이 추진되었던 이유는 무엇일까?

여러 가지 관측이 가능하겠지만, 위에서 보듯 87년 대선을 둘러싼 선심성 공약이라는 주장이 가장 신빙성 높은 주장²⁾이다. 이전까지 정부에서는 경제성이 없다는 이유로 다른 지역의 간척(인근 군장지구)을 추진하고자 했으나, 87년 대선 당시 전북지역에서 평민당에 비해 열세를 면치 못하던 민정당 노태우 후보 측이 전주지역 기자회견을 통해 급작스럽게 “새만금 사업 발표”를 한 것이다. 바로 다음날 농수산부는 89년 상반기 세부실시계획 확정 추진, 96년 방조제 완성을 발표하면서 측면 지원을 하는 수고를 아끼지 않았다.

이후 새만금 간척사업은 91년 노태우 대통령과 김대중 신민당 총재의 영수회담의 주제가 되기도 하고, 92년 4․13총선, 92년 대선, 95년 지자체 선거 등 선거철만 되면 “조기 완성”과 “자신이 주장했음”을 강조하는 정치인들의 대상이 되었다. 특히 98년에는 대통령이 직접 새만금 지역 공단유치를 위해 외국기업 총수와 전화통화까지 하고, 99년 농공단지 건설이 전면백지화되면서 새만금 사업 자체도 전면 재검토되는 분위기가 있자, 전북지역 국회의원들과 전북도지사가 관련회의를 열고 계속 추진을 결의하는 등의 모습을 보였다. 이렇듯 새만금 문제는 노태우-김영삼-김대중 3개 정권을 거치면서 단순한 지역문제가 아닌 표의 향방을 좌우하는 정치권의 주요한 수단이 되었다. 따라서 새만금 간척사업문제는 단지 “거대한 토목공사 ”수준을 넘어 전북지역 민심을 잡는 정치권의 주요 전략으로 다가섰던 것이다.

이러한 것들이 가능한 것은 “대규모 토목공사=지역개발=이권”이라는 전통적인 사고가 있었기 때문이다. 도로건설, 그린벨트 해제, 핵발전소 건설 등 대부분의 환경파괴에 대한 가장 대중적 이데올로기는 “지역개발”이데올로기이다. 하지만 대규모 토목공사를 통한 일시적인 신규 일자리 창출이 그대로 지역개발로 이어지지는 않는다. 어차피 공사는 몇 년 이후면 끝나게 되고, 시화호의 예에서 알 수 있듯이 남는 것은 오히려 오염된 물과 복구되지 않는 삶의 터전³⁾이다.

새만금 간척을 둘러싼 갈등(2) - 복합산업단지 건설과 외자유치

한편 건설하기로 결정된 이후에도 새만금은 “건설한 이후 어떻게 사용할 것인가?”를 가지고 많은 논쟁에 휘말리게 된다. 처음부터 새만금 간척지를 농지로 사용하려는 계획을 갖고 있던 농림부와 이 지역을 복합산업단지화하려는 전북도의 입장이 서로 달랐던 것이다.

처음에 농지로 허가된 새만금 간척지는, 인근에 대불, 군장 공단이 있기에 중복되고 간척지라는 특성 때문에 지반이 약해 산업단지로 적합하지 않다는 평가를 듣고 있었다. 이렇던 것을 전북도의 요청으로 94년 복합 산업단지로 사업계획을 변경하면서 5~6배나 되는 추가비용이 발생하게 된 것이다.

하지만 실질적인 문제는 들어올 기업이 없다는 데 있었다. 96년 당시 현대의 제철 사업 진출이 예상되던 때 군산에서는 시장 등 1만명이 참석한 가운데 “현대제철 새만금지구 유치를 위한 범시민결의대회”가 열리기도 하고, IMF 이후 다우코닝사의 외자를 유치하겠다는 목표로 도지사와 대통령까지 나서서 세일즈 외교를 하는가 하면, 마이클 잭슨이 무주리조트와 새만금에 관심이 많다는 이야기가 들리자 도지사가 발벗고나서 직접 순시를 같이하는 등 해프닝 아닌 해프닝이 계속 이어졌지만 막상 새만금에 들어올 기업은 없었다. 결국 2000년 전북도가 공식적으로 복합단지 건설을 철회하면서 결국 수조원의 돈만 날린 꼴이 되고 말았다. 그럼에도 불구하고 유종근 도지사는 방송 등을 통해 “복합산업단지를 건설하는 것은 자신의 소신이며, 중앙정부와 민주당의 권유에 따라 단지 소신을 피력하지 않을 뿐이다.”고 밝히고 있다.

간척지의 형질 변경에 대한 논쟁은 새만금의 예가 처음이 아니다. 98년 동아매립지의 산업단지화 신청에서 드러나듯, 주 사업자는 이미 매립이 끝난 간척지의 경우에도 기회만 있으면 산업단지나 택지 등으로 용도 변경을 추진한다. 농지에 비해 월등히 땅 값이 높은 공장용지는 제반비용을 고려하더라도 이익이 되는 경우가 많기 때문이다. 또한 지자체의 경우에는 공업단지로부터 수많은 세입을 거둘 수 있기에 원래 간척지의 목적과 무관한 형질 변경을 끊임없이 요구하는 것이다(전북도의 형질변경신청으로 인한 추가 비용은 국고에서 부담된다).

어쨌든 87년 대선부터 92년 대선까지 새만금 간척을 통해 복합산업단지를 건설하겠다는 공약(公約)은 모두 공약(空約)으로 돌아가고 이후에는 “식량자원 확보와 물공급”이 새만금 간척의 주된 이유로 떠오르게 된다.

새만금 간척을 둘러싼 갈등(3) - 경제성이냐 환경문제냐

위의 (1), (2)가 그리 널리 알려지지 않은―그러나 새만금 문제를 움직이는 가장 핵심적인 사안이라면, 경제성과 환경문제는 널리 알려졌지만 논쟁의 여지만 증폭되면서 결론이 모아지지 않은 문제이다.

사실 환경경제학에서 경제성과 환경문제를 저울질하는 것은 매우 어려운 문제이다. 예를 들어 새만금 갯벌에 살고 있는 온갖 생명체들의 가치를 화폐로 환산하기 힘들기 때문이다. 즉 새만금을 매립해서 농지로 사용하는 것은 ***원의 가치가 있고, 미래 세대들의 환경권까지 인정해서 보존하는 것은 ***원의 가치가 있다고 가름하는 것은 학자에 따라, 계산 방식에 따라 천차만별이다.

그렇다보니, 김대중 대통령의 말대로 “전문가들의 의견이 모두 달라 무엇이 좋은지 모르겠다”는 말에도 어느 정도 일리가 있는 것처럼 보인다. 특히 학자의 “소신”이라는 강한 칼날을 들이 내밀면 더욱 곤란해 질 것이다. 여기서 중요한 것은 전문가 집단이 어디에 속해 있는지와 자신의 가치판단 기준일 것이다.

96년 강원도 고성지역에 큰 산불이 났을 때 생태학 전공자들과 임학(林學) 전공자들 간의 일대 격돌이 일어난 적이 있었다. 생태계 보존을 우선시하는 생태학 전공자들은 산불이 난 지역을 그대로 보존할 것을 주장했고, 산림의 효율적 이용을 중요시하는 임학 전공자들은 조림을 통해 빨리 산림을 만드는 것이 중요하다고 주장했다. 이와 같은 논쟁은 매우 학술적이고 전문적인 논쟁인 것처럼 보일 수도 있으나, 학문 기반에 따라 나타나는 차이다. 벌채와 가공, 그리고 경제적인 이득을 중요시하는 임학에서는 빠른 생육과 산림 이용이 중요한 것이다.

이처럼 학문의 특성에 따라 다른 의견이 있는가 하면, 실질적인 이권에 따라 의견이 달라지는 경우도 있다. 실제로 각종 건설 사업자와 결탁해서 환경영향평가서를 조작하고 학문적 양심을 버리는 경우들을 우리는 언론을 통해 종종 접할 수 있다. 이와 같이 실질적인 이권에 따른 입장의 변화는 학자 사회의 경직성과 폐쇄성으로 인해 잘 알려지지는 않지만, 우리 사회에서 분명히 존재하는 차이이다.

하지만 이와 같이 의견이 충돌하는 경우 무엇보다 중요한 것은 가치판단 기준이다. “자연과 생태를 보존해야 한다”는 일반 명제에 얼마나 충실한지가 이와 같은 경우에 드러나기 때문이다. 마치 “나는 성차별을 하지 않는다”고 외치지만 생활 속에서 많은 성차별적 요소를 가지고 있는 것처럼 “나는 환경문제에 관심이 많다”고 외치지만, 결정적인 순간에는 자신의 판단을 흐리는 것이다. 그리고 이의 근저에는 단지 “선언”이 아니라, 환경을 파괴하는 “자본”에 대한 직접적인 반대가 전제되어 있어야 한다.

대외적으로 지속가능한 발전을 국가의 주요한 가치로 삼고 있으면서 지속가능한 발전위원회까지 두고 있는 김대중 정권이 새만금 문제와 같이 중요한 문제에서 판단을 내리지 못하고 있는 핵심적인 근거가 바로 이것이다. 수많은 이윤과 개발로부터 자유롭지 못한 정권의 입장에서 상대적으로 친환경적인 정책은 가능하다 할지라도 예민한 문제에 대해서는 과감한 판단을 내릴 수 없는 것이다. 특히 앞서 말한 대만이나 독일의 예처럼 정권의 생명과도 맞바꿀 수 있을 정도로 이들 환경적 가치를 중요시 여기지 않는 것이다. 언제라도 개발과 이윤 앞에서 자신의 말을 바꿀 수 있고, 그러하기에 이들에게 환경은 “껍데기”에 불과한 것이다.

매우 다양하고 복합적인 환경문제

필자는 주위사람들에게 “환경문제를 결코 생물학적으로 접근하지 말라!”고 외치는 편이다. 앞서 살펴본 것처럼 환경문제를 생물학적으로만 접근하는 것은 매우 일면적일뿐더러, 별로 현실적이지도 못하다. 실제 사회에서 환경문제는 정치문제이며, 경제문제이며, 이권문제⁴⁾이다.

하지만 이렇게 복잡해 보이는 환경문제도 그 내부를 보면 단순하게 보일 수도 있다. 파괴하는 자와 피해받는 자가 너무나 분명하기 때문이다.⁵⁾ 새만금 문제에서 파괴하는 자는 대규모 농지(혹은 복합산업단지)를 얻으려는 개발론자들이고 피해받는 이들은 인근에 살고 있는 농-어민, 그리고 기타 지역주민들이다. 그리고 이것을 이용하는 보수 정치꾼들과 파괴의 선봉에서 이를 대변하고 추진하는 많은 학자들이 있다. 이들이 만들어가는 환경파괴의 현장은 단지 그들이 “생태적 감수성이 없다는 이유”들만으로 설명되지 않으며, 이들에게 “21세기는 환경의 세기”라고 외치는 것만으로 해결되지도 않는다. 거대한 이윤집단의 파괴에 맞서는 즉각적인 행동만이 그들의 파괴를 막을 수 있을 것이다. 

한/노/정/연

》참고자료《

새만금 관련자료는 인터넷 홈페이지를 통해 충분히 제공되고 있습니다. 함께 살펴보시기 바랍니다.

농업기반공사 새만금사업단 사이트 http://www.karico.org/saemangeum/

새만금 사업에 반대하는 부안사람들 사이트 http://www.nongbalge.or.kr

새만금 갯벌을 살립시다 환경운동연합 갯벌 사이트 http://sos.kfem.or.kr

2) 새만금사업을 반대하는 부안사람들, http://www.nongbalge.or.kr