한국 공무원의 노동기본권


박 재 범/전국공무원직장협의회총연합 사무차장





1. 들어가며
지난 3월 24일 서울대 자연대 강당에서는 지난 50여년간 권력의 하수인, 부패한 집단으로 치부되던 공무원들이 노동자로서 다시 서는 역사적인 순간이 연출되었다. 90만 공무원노동자들의 노동기본권 회복과 공직사회 개혁의 주체로 서기 위한 “전국공무원직장협의회총연합”(이하 전공련) 제1차 대의원대회가 학교측의 단전조치로 긴급히 준비된 촛불과 라이터불을 밝히면서 일사불란하게 진행된 것이다.
행사 전날 전공련 소속 대의원 및 회원들은 지역 경찰서와 감사실로부터 행사 참석시 전원 징계 및 사법처리 방침을 통보받았으며, 심지어는 대상 대의원 전원에 대하여 행사 당일 조사를 목적으로 경찰출두를 요구받는 등 전공련 활동자체를 무력화시키려는 정부의 방해공작이 그 어느 때보다도 극에 달했던 시점이었다.
이러한 어려움 속에서도 250여명의 대의원 및 회원이 참석한 대의원대회에서 위원장을 비롯한 임원을 선출하고 공무원 노동기본권 쟁취를 위한 사업계획이 승인되었다.
정부는 “공무원노조 도입”이 시기상조임을 천명하고 전공련을 불법단체로 규정, 주요 임원 12명에 대하여 소환장을 발부한 상태이다. 이처럼 공무원노조 문제는 전공련을 중심으로 하는 공무원 노동자들의 노동기본권 회복을 위한 요구와 정부의 공무원노조 불허라는 입장 속에서 일대 격돌을 예고하고 있다.
현재 전공련은 100여개 기관 협의회 약 5만여명의 회원으로 구성되어 있다. 만약 공무원노조가 허용된다면 약 40만명의 가입대상을 갖는 최대 단일조직이 출범하는 역사적 계기가 될 것이다. 그러나 공무원노조로 가기 위한 과정은 아직 험난하다. 무엇보다도 사회적 인식이 공무원을 노동자로 인식하고 있지 못하며, 공무원들 스스로도 자신을 노동자로 규정하고 정당한 노동기본권을 보장받기 위한 투쟁에 나서기 위해 이제 첫발을 내딛은 것이다.
따라서 이 글에서는 한국 공무원들의 노동기본권 현황을 중심으로 공무원노조 건설의 당위성과 사회적 역할에 대한 의미를 짚어보는데 초점을 두고자 한다.


2. 공무원 노동기본권 박탈의 제도적 상황
우리나라 현행법상 노조결성권이 명백하게 보장되어 있는 공무원은 교육공무원, 현업공무원의 일부, 법원공무원 중 고용직 공무원뿐이다. 이를 제외한 모든 공무원은 법적으로 또는 사실상 단결활동의 권리를 박탈당하고 있다.
현행 헌법은 모든 근로자의 자주적 노동3권을 보장하면서(제33조 1항) 다만 ‘공무원인 근로자’에게는 일정한 범위에서 그 권리향유를 제외할 수 있는 가능성을 부여하고 있다(제33조 2항).
이러한 헌법상 근로자의 단결활동권을 실현하기 위해 제정된 노동조합및노동관계조정법(이하 노조법)은 동 제5조에서 ‘노동조합의 자유설립주의’를 선언하면서 “다만, 공무원과 교원에 대하여는 따로 법률로 정한다”는 단서조항을 두어 공무원의 단결권에 대하여 일단 예외를 규정하고 있다.
헌법 제33조 2항 및 노조법 제5조에 상응하는 단행법으로서 교원노조법이 제정되어 교육공무원을 포함한 모든 교원(단, 대학교원 제외)의 단결활동권을 보장하고 있으나, ‘공무원노조법’은 아직 제정되지 않은 채 다만 일반 공무원법 가운데서 공무원의 노동운동 관련규정을 포함하고 있을 뿐이다. 즉 국가공무원 제66조와 지방공무원 제58조는 “사실상 노무에 종사하는 공무원”에 한하여 노동운동권을 인정하면서 다시 “사실상 노무에 종사하는 공무원”의 범위는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙, 대통령령, 그리고 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있다.
이 위임에 근거한 공무원복무규정(대통령령) 제28조는 “정보통신부 및 철도청 소속의 현업기관과 국립의료원 작업현장에서 노무에 종사하는 기능직 및 고용원”에 국한시켜, 결국 행정기관 공무원은 이러한 일부 현업공무원에 한하여 예외적으로 노동기본권이 보장된다. 다만 법원공무원규칙(대법원규칙) 제91조는 “사실상 노무에 종사하는 공무원”의 범위를 “고용직 공무원”으로 규정하여 행정부와는 달리 비교적 객관적 기준을 정하고 있다. 지방자치단체의 조례에서는 그나마도 아직 이와 관련된 규정을 하지 않은 채 방치하여 현재 ‘전국지방자치단체노동조합’과 같은 법외노조가 공무원노조 합법화와 일방적 구조조정 저지를 위해 투쟁하고 있다. 이와 같이 법률상 단결권이 보장된 ‘사실상 노무종사 공무원’의 경우에도 그 입법위임을 받은 기관이 규칙 또는 조례의 제정을 기피함으로써 실제로 단결활동권을 박탈당하고 있는 형편이다.


3. 공무원 노동기본권보장의 필요성
1) 공무원 노동자의 인간다운 생활과 합리적인 작업환경을 위한 활동을 보장하여야 한다
공무원도 노동자로서 당연히 그들의 인간다운 생활을 위한 활동이 보장되어야 한다. 공무원노조를 원칙적으로 금지하는 우리나라의 입법정책은 법리적으로 아무런 근거나 정당성이 없다는 사실을 직시하여야 한다. 법리적으로 본다면, 공무원의 근무관계의 성질은 일부 고급공무원과 특수공무원(공안공무원 등)을 제외하고는 기본적으로 일반노동자와 다르지 않다. 과거에는 공무원신분 자체에 따르는 특별규제를 당연한 것으로 전제한 논리가 전개되기도 하였으나 오늘날은 그러한 주장들에 대한 비판이 지배적이다.
대표적인 논쟁 중 ‘공무원의 사용자는 국민’이라는 주장은 공무원의 사용자는 국민이기 때문에 국민을 상대로 단체교섭이나 쟁의행위를 할 수 없다는 것이다.
그러나 선거에 의하여 임명되는 공무원(각급의회 의원, 지방자치단체장 등)의 경우는 그러한 성질이 없다할 수 없지만, 선거에 의하지 않은 일반공무원의 경우 국민은 그 임면의 권리를 전혀 행사하지 않는다. 그것은 오로지 정부 등의 행정기관․법원․국회 등의 권한이다. 그러므로 사용자는 국민이 아니라 그러한 국가기관 자체이다. 그리하여 ILO는 공무원의 노동관계에서 정부는 ‘정부로서의 정부와 사용자로서의 정부’ 양면을 가진다고 확인하기도 하였다.
요컨대 ‘공무원’이라는 신분을 근거로 하여 모든 일반공무원의 노동기본권을 박탈할 수 있는 법리성과 타당성은 전혀 없다. 따라서 공무원 단결활동권에 대한 특수적 규제는 각 공무원의 구체적인 직무성질을 기준으로 하여(구체적 직무성질설) 결정될 수 있으며, 국방 및 치안질서유지업무와 같이 그 ‘공공성’이 특히 강한 공무원에게만 금지의 가능성이 주어진다고 할 것이다. 그 밖의 경우에는 다만 일반근로자에 비하여 단체교섭 및 쟁의권에 관하여 그 보장의 정도 및 방법을 달리할 수는 있을 것이다.

2) ILO 등 국제기준에 저촉되는 법제를 정비하여야 한다
우리나라는 국제노동기준을 제시하고 있는 주요 국제기구 ILO와 국제인권규약에 모두 가입하였다. 또한 노동기준과 관련하여 ILO에 버금가는 위상을 가지고 영향력을 행사하는 기구인 경제협력개발기구(OECD)에도 가입하였다. 그리하여 더 이상 후진국적 자의적 노동기준으로는 국제사회에서 버티기 어려운 상황이 되었다.
ILO 단결활동권 관련조항(조약 87호, 98호, 151호, 154호)에 의하면, 공무원이라고 하여 일반노동자와 다르지 않으며, 다만 군대와 경찰․고급관리직 공무원과 고도의 기밀담당직원만 달리 취급할 수 있도록 규정하고 있고, 이 경우도 반드시 권리보장을 배제해야 한다는 취지는 아니고 다만 자국의 선택에 맡기고 있는 것뿐이다.
ILO 가입국은 개별 조약의 비준여부와 상관없이 ILO 헌장이 요구하는 원칙은 무조건 준수하여야 하며 ILO 결사의 자유위원회의 감시를 받는다. ILO 헌장상의 원칙의 핵심은 단결활동권 보장이다. 또한 국제인권규약의 A규약 ‘경제적․사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약’(사회권조약)에서도 공무원의 단결활동권의 완전한 보장규정을 포함하고 있다.
한국의 노동관계를 규율하는 법제도가 국제노동기준에 크게 위배되고 있다는 사실은 이미 ILO와 UN을 통해 아래와 같이 공식적으로 확인된 바와 같다.

국제기구의 한국정부에 대한 공무원ㆍ교사의 단결권보장 촉구부분

ILO 결사의 자유위원회(1993.3. 제286차보고서, 1994.4.6. 제2727차보고서)
“공무원과 사립 및 공립교사들의 단결권 금지에 대해서도 본위원회는 어떠한 차별도 없이 그리고 국내법상의 특수한 지위와 관계없이 노동자들이 자신들의 이해를 옹호하기 위해 스스로 선택하는 단체를 결성하고 가입할 수 있어야 한다는 중요성에 대해 정부의 주의를 환기시키지 않을 수 없다. 이에 본 위원회는 정부에게 공무원과 사립 및 공립교사들이 단결권을 자유로이 행사할 수 있도록 필요한 조치들을 취할 것을 요청한다.”
“사립 및 공립교사들의 단체행동권에 대하여, 본위원회는 파업권은 노동자와 그들 단체의 기본적인 권리 중 하나이자 그들이 자신들의 직업적 이해를 증진ㆍ옹호할 수 있는 필수적인 수단중의 하나이며 따라서 공공서비스와 엄격한 의미에서의 필수서비스의 경우에만 제한 또는 금지할 수 있음을 상기한다.”

UN 경제사회문화권 위원회(1995.5.18.)
“위원회는 노동조합 결성권과 관련된 제약들이 규약8조에 따른 한국정부의 의무와 배치된다고 본다… 위원회는 경제ㆍ사회ㆍ문화적 권리 분야에서 본 규약이 신구를 막론한 모든 국내법에 우선하도록 한국정부가 그 법적 지위를 보장할 의무가 있다는 점을 상기하고자 한다. 위원회는 국내법과 규약의 규정 사이의 적합성을 보장하기 위하여 한국정부가 모든 국내법률을 검토하도록 권고한다… 위원회는 본 규약 및 기타 적용가능한 국제적인 기준과 일관되도록 관련된 법과 규정을 한국정부가 즉각 개정할 것을 권고한다. 특히 교사와 공무원 및 기타 집단의 노조결성권과 파업권을 보장하기 위한 조치가 시행되어야 한다.”

1996.12.12. 한국의 OECD 가입의 선결조건으로 약속한 “공무원ㆍ교사의 단결권 보장” 감시를 위한 OECD 교육ㆍ고용ㆍ노동ㆍ사회위원회(ELSA)의 ‘한국 법개정 상설감시기구’ 설치

ILO 제268차 이사회(제네바 1997. 3. 25)에서 “공무원ㆍ교사의 단결권과 단체교섭권을 인정하도록 잠정권고”

OECD산하 ELSAC에서 1997.3.26. 정례회의를 갖고 “… 13일 국회에서 채택된 개정노동법에도 여전히 교사ㆍ공무원의 결사의 자유가 허용되지 않고 있다”고 지적

ILO 제271차 이사회(1998.3.26.)에서 “… 직장협의회 가입대상공무원의 범위를 확대하고 공무원노조를 즉각 인정하라”는 권고를 채택함

1998.9.7. 민주노총, 전국공무원노동조합(준), PSI 공동명의로 공노준 공동대표에 대한 정부의 탄압과 관련하여 정부의 결사의 자유조약 위반으로 ILO 결사의 자유위원회에 제소

PSI 아태지역집행위원회(싱가폴, 1999.10.5.)에서 공무원노조 결성의 자유를 완전 인정할 수 있도록 한국정부 촉구 결의문 채택

1999.11.13. PSI, 민주노총 주최로 “공무원노조합법화 쟁취를 위한 국제심포지움” 개최
PSI세계 집행위원회(부다페스트, 1999.11.24.)에서 한국 공무원의 노동3권을 보장하고 노동조합 설립을 즉각 인정할 것을 촉구하는 결의문 채택 및 청와대 항의공문 발송

OECD 고용노동사회위원회(ELSAC) 정례회의(파리, 2000.4.13.)에서 한국의 노동상황을 점검한 결과 “공무원노조”의 불인정 등을 이유로 “한국노동상황 실사단”을 강화하기로 의결

PSI(국제공공노련)에서 2001.2.1. “전국공무원직장협의회발전연구회 총회”탄압 관련 청와대와 행자부에 한국공무원의 노동기본권 보장을 촉구하는 항의공문 발송

제280차 ILO 이사회 본회의(2001.3.28.)는 한국 정부에게 결사의 자유를 확대와 관련하여 공무원노동기본권 보장촉구

3) 군사정권시절의 잔재를 청산하여야 한다
현업공무원을 제외한 모든 공무원의 단결권까지 박탈한 우리나라의 현행 법제는 5․16 군사쿠데타 이후의 법개정에 의한 것이다. 군사정권 이전까지는 공안공무원을 제외한 모든 공무원의 노조결성권이 보장되었고, 다만 단체행동권은 현업공무원(사실상 노무종사공무원)에게만 보장되었던 것이다.
당시 이러한 법제는 비교적 ILO기준에 접근해 있었다.
그러나 5․16 군사정권의 ‘국가재건최고회의’는 국가공무원법 제37조를 개정하여 종래의 “공무원은 정치운동에 참여하지 못하며 공무이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다”(1949년 제정법)를 “… 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니된다”로 개정(1961.9.18.)하여 노동운동을 명시적으로 금지한 후, 이를 다시 개정하여 “… 단, 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동은 예외로 한다”는 단서를 신설(1962.2.23.)하였다. 그리고 1962년 12월 26일 헌법 전면개정을 통해 공무원에 대한 노동3권 제한의 특칙규정을 신설하여(동 제29조 2항) 헌법에 명문화시켰다. 그 후 다시 국가공무원법을 전면개정(1963.4.17.)하여 현행 국가공무원법 제66조와 같은 내용으로 되었다. 당시 헌법 개정 후 뒤이어 노동조합법을 개정(1963.4.17.)하여 군인․경찰 등에 대한 노조가입․결성의 제한규정을 삭제하는 대신 “공무원에 대하여는 따로 법률로 정한다”(동 제8조 단서)고 규정하고, 또한 노동쟁의조정법 개정(1963.4.17.)을 통해 일반공무원에 대한 쟁의행위 금지규정을 삭제함으로써 공무원법에서 일률적으로 공무원 근로자의 노동3권을 규율하게 되었다.
이렇게 하여 현업공무원에 한하여 단결권 등이 인정되고 그 외의 모든 공무원(비현업공무원 또는 일반공무원)이 노동3권을 박탈당하게 되었다. 그리하여 현업공무원을 제외한 모든 공무원의 단결활동권 금지는 마치 당연한 것과 같은 군사문화적 고정관념이 자리잡게 되었던 것이다. 이러한 개악의 내용과 그 유지는 한결같이 정상적 입법기관(의회)이 아닌 비상입법기관(‘국가재건최고회의’, ‘비상국무회의’, ‘국가보위입법회의’)에서 이루어진 것임을 유의하여야 한다.
다만 6월 항쟁이후에 처음으로 정상적 입법기관(국회)에서 군사독재시절의 금지악법을 시정하려는 시도로서, 1989년 3월 임시국회에서 여야만장일치로 공무원의 단결권을 회복시키는 노동법 일부개정이 단행된 바 있으나 대통령(노태우)의 거부권행사로 폐기되고 말았다.
그 당시의 관련조항은 “6급 이하의 공무원을 포함한 모든 근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있고 단체교섭을 할 수 있다. 다만 현역군인 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원은 그러하지 아니하다”(노조법개정안 제8조 1항)고 규정한 것으로서 이는 1953년 노동조합법 규정과 거의 같은 수준의 공무원 단결권의 회복을 의미한다.
이후 1997년 말 IMF 이후 한국의 위기상황으로 인해 사회적 합의 도출을 위한 ‘노사정위원회’가 구성되고 1998년 2월 6일 그 1차 ‘노사정대합의’의 주요내용 가운데 공무원직장협의회를 1999년 1월부터 그리고 교원노조를 1999년 7월부터 각각 허용한다는 내용이 포함되었다. 현재 이를 보장하는 관련법규가 마련되어 현재 시행중이며, 이에 따라 공무원 가운데 교육공무원은 이제 단결권을 회복하였으나 일반공무원은 여전히 단결권을 회복하지 못한 상태이다. 공무원직장협의회는 노조가 아니므로 명백히 단결권행사가 아니다.
요컨대 현정부는 일반공무원의 단결권에 관한 한 군사정권시절의 잔재를 청산하지 못하고 있는 것이다.

4) 공직사회의 부패방지와 행정개혁을 위한 공무원노조의 역할이 매우 중요하다.
불행하게도 우리나라는 부패의 정도와 지수가 매우 높은 나라로 꼽히고 있다. 오늘날 우리사회의 부패문제는 공직사회 뿐만 아니라 사회전반에 만연되어 있는 구조적․고질적인 것으로 되어 있다. 특히 공직사회의 부패, 특히 권력형 부정부패의 문제는 민주주의와 법치주의 자체를 위태롭게 하여 국가발전의 가장 큰 장애요소가 된다.
공직사회의 부정부패는 정부에 대한 국민들의 신뢰상실과 일할 의욕상실을 가져올 뿐만 아니라, 대다수 공무원 자신을 모멸감과 사회적 박탈감에 빠지게 한다.
노동조합이란 기본적으로 근로조건의 향상을 목적으로 하는 경제적 기능을 주된 기능으로 하면서 동시에 정치적․문화적․사회적 기능을 전개하는 헌법상의 기본권행사 조직인 이다. 그러므로 노조는 단체교섭활동을 포함하여 널리 사회개혁활동을 자신의 주요활동 내용으로 한다. 정상적인 노조라면 당연히 직장의 비리를 감시하고 비판하며 동시에 구성원인 조합원들의 비리도 스스로 제거하게 된다. 노조가 행하는 부정감시나 고발은 단지 ‘내부고발(whistle-blowing)’의 수준에 머무는 것이 아니라 자신의 본연의 업무이며 책임이기도 하다. 그 자체가 근무여건(근로조건)의 향상운동이기 때문이다. 이러한 관점에서 공무원노조는 공무원노동자들의 근로조건 향상 뿐 아니라 공직사회 개혁을 통해 사회민주화에 기여할 수 있는 중요한 의미를 가진다.
공무원노조를 통해 공직사회민주화와 공무원의 정책참여로 국가행정기관을 민주적으로 운영하여 국가행정서비스가 좋아지면 결과적으로 그 이익은 국민에게 돌아가게 될 것이다.


4. 마치며
현재 전공련의 상황을 보면 12년전 교사도 노동자로서 노동조합을 결성할 권리가 있음을 당당히 선포했던 전교조의 역사를 뒤돌아보게 된다는 말을 자주 듣게 된다.
공무원노조 건설을 둘러싸고 전개되는 전공련의 활동에 대한 정부의 태도가 12년전 당시 전교조를 탄압했던 정권의 모습과 다르지 않다는 것이다.
공무원직장협의회가 전교조의 투쟁과정에서 “노사정위 합의”를 통해 얻어진 “차려진 밥상”이라면, 90만 공무원노동자들의 민주노조 건설은 전교조 투쟁의 역사 속에서 쟁취된 민주노조의 길과 다르지 않도록 투쟁해 나갈 것이다. 서두에서도 밝혔듯이 공무원 스스로가 노동자임을 인식하고 계급간ㆍ직종간의 차별을 뛰어넘어 하나로 단결할 때, 그리고 민주노조진영의 연대의 끈이 강고할 때 40만 조직의 공무원노조는 민주노조로 탄생할 것이다. 한/노/정/연