대도시 해체 없이는 해결은 있을 수 없다

북한산 문제를 통해 본 도시의 환경문제

이 헌 석

청년환경센터 전 대표

1. 들어가며

얼마 전까지 환경운동의 주요 이슈들은 “도시”와 “서울”이 아니었다. 모든 환경문제를 개인의 탓으로 돌리는 계몽주의적 환경운동을 제외하곤 문제는 항상 강원도 깊은 산골이거나 공장지대, 발전소 건설부지였지 이미 파괴될 대로 파괴되었다고 생각되는 “도시 서울”의 문제는 아니었다. 하지만 2002년은 달랐다. 서울시장 선거를 중심으로 본격적으로 “도시 서울”의 문제들이 부각되기 시작했다. 그 대표적인 예가 “청계천 복원문제”와 “북한산 관통도로”문제이다. 청계천 문제가 이미 파괴된 하천의 복원에 주안점을 두고 있다면, 북한산 관통도로문제는 아직 파괴되지 않은 생태의 보존문제를 다루고 있다. 하지만 이 두 가지 문제는 모두 도시의 대표적인 환경문제인 도로-교통문제를 다루고 있다는 점에서 공통점을 가지고 있기도 하다. 그만큼 도로-교통문제는 대도시에선 빼놓을 수 없는 문제중의 하나이고, 이로 인한 환경문제 역시 심각하게 나타난다.

이렇듯 집중화, 거대화되어지고 있는 대도시에서 도로-교통문제는 피할 수 없는 핵심문제로 떠오르고 있지만, 이로 인한 환경적 문제와 해결책은 폭넓게 고민되지 못하고 자동차 중심-도로건설 중심의 정책에 묻혀 무시되는 경향¹⁾이 있었다. 이 글은 최근 이슈로 부각하고 있는 북한산 문제를 중심으로 도시에서의 도로-교통문제를 환경의 관점에서 다시 살펴보려고 한다. 이러한 노력이 아직은 다른 환경운동의 영역에 비해 폭넓은 고민이 부족한 “도시의 환경문제”를 살펴보는 데 작은 화두라도 되기를 바라며, 글을 시작한다.

2. 도시 환경문제의 배경

1) 도시의 거대화-집중화 경향

산업혁명 이후 자본주의 발전과 함께 급속히 팽창하기 시작한 도시는 자본주의 발전에 따라 필연적으로 발생한 모순의 온상이었다. 산업혁명 이전의 상공업 중심의 도시와 분명히 대별되는, 이러한 자본주의적 도시 형태는 공장지대로 몰려든 노동자들에 의해 매우 자연스럽게 건설되었다.

ꡔ영국 노동자계급의 상태ꡕ에서 엥겔스가 자세히 분석하고 있듯이 당시 도시는 방직공장, 탄광도시, 제철도시 등 주요 산업시설을 중심으로 만들어진 산업도시의 형태였으며, 자본가와 정부 모두가 노동자들의 상황에 대해 관심을 기울이지 않음에 따라 주택환경, 보건, 위생 등 모든 측면에서 최악의 조건이었다. 포장 안 된 도로, 채소와 동물분뇨가 뒤엉킨 도로, 하수도와 배수로조차 없는 도시임에도 불구하고 노동자들은 도시로 모여들었고, 이러한 도시형태는 전 세계로 퍼져나갔다.

이는 우리나라와 같이 뒤늦게 산업화가 된 곳도 마찬가지였다. 1960~70년대 국가주도의 산업화정책으로 인해 우리나라의 도시들은 급격한 팽창을 겪게 된다. 자본주의 발전 초기에 유럽이 그러했듯이 산업단지를 중심으로 울산 등 신흥도시가 건설되었고, 이들의 환경 또한 그다지 좋지 못했다.²⁾ 특히 우리나라에서 문제가 많이 되고 있는 것은 서울-수도권 중심의 집중개발계획으로 인한 서울-수도권의 인구밀집경향이다.

<표 1> 수도권 집중현황

구  분		전국 (A)	수도권 (B)	서울 (C)	집중도(%)
					B/A	C/A
국토면적(㎢)		99,408	11,745	606	11.8	0.6
인구(천인)		46,991	21,365	10,389	45.5	22.1
제조업 ('97)	사업체(개)	92,138	50,727	18,104	55.1	19.6
	종업원(천인)	2,697	1,225	298	45.4	11.0
대학교 (‘98)	학교수(개)	156	66	39	42.3	25.0
	학생수(천인)	1,448	586	381	40.5	26.3
금융	예금(10억)	246,310	162,302	122,012	65.9	49.5
	대출(10억)	201,056	123,980	92,602	61.7	46.1
공공 청사	중앙기관수(개)	36	25	15	69.4	41.7
	정부투자기관	18	15	10	83.3	55.5

* 건설교통부, ꡔ4차 국토종합개발계획(2000-2020)ꡕ, 1999.

위의 표에서 알 수 있듯, 산업, 금융, 공공기관 등 대부분의 주요시설들이 집중되어 있는 우리나라 수도권의 기형적인 구조는 일반적인 도시의 형태이외에도 우리나라 도시의 문제를 일으키는 주요 원인으로 지적되고 있다.

2) 무정부적 개발 경향

자본주의 초기 도시의 모순을 극복하려는 시도들이 조금씩 드러남에 따라 20세기 들어 도시는 조금씩 변화하기 시작한다. 초기에는 전원도시운동, 도시미화운동, 공중개선운동 등의 형태로 나타난 이들 흐름들은 점차 국토계획, 지역계획과 맞물리면서 제도화되기 시작한다. 이에 따라 국토이용에 대한 기본적인 원칙과 용지구분에 대한 개념이 생기게 되고, 도시 미관과 주택환경에 대한 규제들이 생기게 된다. 또한 도로, 항만같은 사회간접자본의 확충 등 도농간, 도시간 격차를 줄이고, 국토를 균형적으로 발전시키기 위한 방안들이 모색되게 된다.

이러한 노력들에도 불구하고 도시를 둘러싼 환경문제는 계속 발생하게 되는데, 그 이유 중 하나는 무정부적 도시개발에 따른 것이었다. 각종 규제와 제도의 허점을 노리거나 규제 자체를 완화시키고자하는 노력 속에서 나타나는 무정부적 도시개발은 얼마 전 사회적 이슈가 되었던 난개발을 통해서 잘 드러난다.

얼마 전 사회적 이슈가 되었던 난개발의 발단은 국토이용관리법 개정으로 10개의 토지형질을 도시, 준도시, 준농림, 농림, 자연보전지역의 5개 구분으로 통합하면서 생겨났다. 이전까지는 토지형질의 단계가 많아 농지와 산지 등을 택지로 전환하기 위해서는 많은 노력이 필요했지만, 단계가 간소화되면서 그만큼 형질전환이 쉬워진 것이다. 또한 통합으로 준농림지역이 전체국토의 27%를 차지 할 정도로 넓어짐에 따라 난개발 열풍이 전국으로 확산되기에 좋은 조건을 마련했던 것이다.

이러한 가운데 문제는 수도권을 둘러싼 용인-수지-죽전지구를 중심으로 확산되었다. 민간업자들의 민간주택개발사업과 토지공사, 주택공사, 지자체 등에 의한 택지개발이 줄지어 이어지면서 민간업자나 공공기관 할 것 없이 토지형질전환과 개발이익을 얻기 위한 경쟁이 치열하게 전개되었다. 과거 농지나 산지로 구분되었던 많은 땅들에 갑자기 아파트가 들어서기 시작한 것이다. 이미 잘 알려진 것처럼 이러한 난개발의 문제점은 다양한 환경적 문제를 일으킨다는데 있다. 민간업자들은 환경영향평가와 교통영향평가를 피하고 학교, 공원 등 도시기반시설을 짓지 않기 위해 수천 가구의 아파트를 지으면서도 1천 가구씩 허가를 얻어 공사를 강행했고, 공공기관의 택지 개발은 택지개발에만 그쳐 공공시설과 환경인프라 건설은 등한시하는 한계를 낳게 되었다. 이에 따라 난개발의 피해는 단지 농지와 산지를 개발해서 생기는 환경파괴에만 그치지 않고 생활 환경에 대한 문제로까지 이어졌다.³⁾ 정부의 토지규제 완화조치가 건설업계의 지속적인 요구 속에서 나왔다는 사실을 상기할 때, 자본주의적 도시의 환경파괴 행위는 지금도 그 형태를 달리하고 계속 이어지고 있다는 사실을 알 수 있다.

2. 도로-교통문제와 환경파괴

1) 도로-교통문제로 인한 환경피해

앞서 설명한 것처럼 일반적으로 도로-교통문제를 환경문제로 분류하지 않는다. 우리나라에서 특히 심하게 나타나는 이러한 경향은 도로-교통문제를 아직도 “건설”문제로 바라보기 때문이다. 사회간접자본으로서 도로는 “더 많이”, “더 편리하게” 건설되어야 할 문제이기 때문에 이를 둘러싼 각종 문제―환경문제, 보상문제 등은 부수적인 것들로 치부되어 버린다.

하지만 도로-교통문제는 처음 도로가 건설되는 과정에서의 생태적 파괴는 물론이고 건설된 이후 이용과정에서도 많은 환경문제를 낳는다. 또한 도로건설은 인근지역의 개발을 수반하기 때문에 인근 택지조성이나 위락단지조성에 의한 2차, 3차 환경파괴를 유발할 수 있다. 특히 도시에서의 도로-교통문제는 체감효과가 크기 때문에 가장 대표적인 도시의 문제로 지칭될 수 있을 것이다.

<표 2> 도로-교통문제로 인한 환경파괴

구분	환경문제
생태 파괴	녹지대 훼손, 자연생태계 파괴, 특정 동식물 피해
대기	자동차 배기가스로 인한 오염, 산성비, 온실가스 증대로 인한 지구온난화
소음, 진동	건설공사장에서의 소음, 건설 후 교통량증대에 따른 자동차소음과 진동
폐기물	건설공사장의 폐자재, 잡석 등
광공해	가로등, 자동차 전조등으로 인한 인근 생태계 교란
수질	도로 건설로 인한 하천흐름변화, 건설공사 당시의 수중생태계 파괴
기타	혼잡으로 인한 불쾌감 등, 도로 양측의 분리에 따른 불편함(공동체파괴)
2-3차 파괴	접근성 향상으로 인한 인근 지역의 2차 파괴

* 공동체파괴 문제 역시 환경 문제로 보지 않는 경우가 일반적이다. 그러나 환경의 의미를 넓게 해석해 “인간과 자연이 살아가는 양식과 토대”로 볼 때 공동체의 파괴는 매우 중요한 문제일 수 있다. 특히 일반적 건설공사현장에서 나타나는 보상문제와 이로 인한 공동체 파괴는 도로건설이 없었다면 전혀 나타나지 않았을 것이기에 더욱 중요할 것이다.

도로-교통문제로 인한 환경파괴가운데 가장 큰 피해를 일으키는 것은 무엇보다 생태계 파괴문제이다. 특히 북한산 관통도로처럼 생태적으로 보존이 잘 된 곳에 도로가 건설될 때 발생하는 생태파괴문제는 매우 다양한 문제들을 양산한다.

첫째, 도로를 건설하는 과정에서는 수없이 많은 절개지와 터널이 만들어지게 된다. 이로 인한 외관상 문제는 물론이고, 그만큼의 토양유출, 동식물군을 비롯한 생태계 파괴는 필연적으로 일어나게 된다. 따라서 북한산의 경우처럼 산을 돌아가는 것이 가능하다면 산을 돌아가고, 그렇지 않을 경우에는 최대한 절개지와 터널을 적게 만드는 것이 환경적 측면에서 유리하다.

둘째 도로 건설로 인한 서식처 분할은 동물들에게 매우 심각한 문제를 일으킨다. 도로의 건설은 하나의 지역이 도로를 중심으로 2개의 지역으로 나누어짐을 의미한다. 농촌지역 도로에 개구리 등 많은 동물들이 자동차에 압사한 것을 볼 수 있듯이 자동차전용도로의 건설은 수많은 동물들의 죽음을 불러 일으킨다. 특히 서식처가 넓은 고등육식동물들의 경우, 자동차전용도로의 건설은 서식처자체를 잃어버리는 큰 결과로 이어진다.

셋째, 도로로 인한 녹지대 훼손은 매우 다양하게 이어진다. 도로로 인한 녹지대 훼손은 도로가 건설된 토지에만 국한되지 않는다. 도로의 가로등과 자동차 전조등으로 인한 인근 식물군들의 스트레스 증가, 식물군의 개체 및 분포 변화는 이미 널리 알려진 도로의 생태적 문제점 가운데 하나이다. 또한 도로를 이용하는 이들의 쓰레기 투척과 행락철 행락객들에 의한 인근지역 녹지대훼손 행위는 이미 우리가 많이 보아 왔던 바들이다.

넷째, 도로 건설은 파괴의 시작을 의미한다. 도로는 사회기반시설로서 개발의 첫 단계에 진행되는 것이 일반적이다. 따라서 도로의 건설로 인한 인근 지역의 택지, 공장용지, 관광지 개발은 자연적인 수순이다. 따라서 현재 시점에서의 환경 파괴 역시 시작에 불과한 것이며, 이후 2차, 3차 파괴로 이어지게 된다.

2) 북한산 관통도로와 도로교통문제

이와 같이 많은 환경파괴를 낳는 도로-교통문제의 근본원인은 과연 무엇일까?

많은 원인들 가운데에서 가장 큰 영향을 미치는 것은 무엇보다 도시의 집중화-거대화 경향이다. 자본주의 고도화에 따라 공업지역을 중심으로 인구가 밀집하게 되고 이는 자연스럽게 도시의 형성으로 이어져 왔다. 근래에는 그린벨트, 도시계획 등으로 인구의 과도한 밀집을 막고 있는 것은 사실이지만, 도시 확대와 토지개발에 따른 시세차액을 노린 규제완화조치들로 효율적인 국토관리와 인구분산정책은 제 기능을 다 하지 못한다.

사회적 비용의 측면에서 볼 때 효율적인 인구분산과 이로 인한 도로-교통문제 해결은 매우 중요한 문제이다. 그러나 당장의 이윤추구가 더 중요한 가치로 평가되는 순간, 사회적 비용과 각종 환경적 문제들은 별로 중요하지 않은 것으로 전락하게 된다. 또한 인력자원의 원활한 수급과 산업예비군의 확보, 건설 산업의 확대재생산 등 자본의 각종 이해관계를 고려할 때 대도시화는 오히려 필수적인 것으로 부각하게 된다. 따라서 도로-교통 문제를 비롯한 각종 문제에도 불구하고―오히려 이런 문제를 양상시키는 각종 방안들이 나오게 되고 그 연장선상에 북한산 관통도로 문제는 있다.

3. 소결: 북한산 문제의 근본적 해법은 무엇일까?

북한산 관통도로 문제의 해결책은 이미 나와 있다. 그동안 환경단체들이 수없이 많이 주장해 온 것처럼, “우회노선” 건설을 통한 파괴의 최소화가 최선의 길이다. 추가 비용 부담이 있겠지만, 이미 건설 중인 다른 노선들을 고려해서 “개통”을 염두에 둔다면 그 길이 가장 원칙적이고 최선의 방책일 것이기 때문이다.

하지만 점점 늘어나는 교통수요 속에 우리의 산들이 계속 잘려 나가지 않도록 하는 “근본적인 해결책”은 불가능 한 것일까? 산을 돌아가는 수많은 도로들이 우리 주변에 존재할 수밖에 없는가? 이 문제의 해답은 “도시 서울”의 문제 해결책과 맞물려 있다. 인구 천만의 도시 서울과 인구 2천만의 수도권이 있는 한 어떠한 해결책과 방법도 제2, 제3의 북한산 관통도로를 만들지 않겠다는 보장이 될 수 없다. 북한산 관통도로 투쟁을 앞에 두고 제시하고 있는 해결책―우회노선에서 무언가 허전함을 느끼는 것도 이러한 이유 때문이다.

이미 많은 맑스, 엥겔스를 비롯한 사회주의자⁴⁾들과 생태주의자들은 도시문제 해결에 있어 “중소 도시”만이 유일한 해법이라는 것을 여러 차례 밝힌 바 있다. 반드시 논리와 이론을 내밀지 않더라도 “거대 도시”에서 해답이 나올 수 없다는 것은 중 고등학생만 되어도 직관적으로 알 수 있는 내용이다. 하지만 문제는 추상적인 중소도시가 아니라 구체적인 중소도시의 상이며, 현재 서울과 같은 거대한 도시들이 어떻게 중소도시로 나누어 질 수 있을 것인가에 대한 부분들이 폭넓게 고민되지 않았다는 점이다. 특히 우리나라의 경우, 이 모든 것들에 생소한 것이 현실이다. 이러한 측면에서 북한산 관통도로문제는 우리에게 “과연 이 거대한 도시 서울을 어떻게 변화시킬 것인가?”라는 중요한 숙제를 던져주고 있다. 

한/노/정/연

》참고문헌《

건설교통부, ꡔ4차 국토종합개발계획(2000~2020)ꡕ, 건설교통부, 1999.

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