열 린 마 당




ILO노동기준 그 역사와
내용 및 의미


홍 기 갑 (원광대 교수, 법학과)



이 글은 지난 7월호 ｢특집2. 노동운동과 노동법, 그 이론과 역사｣에 실을 예정이었으나, 글 전체의 기조를 고려하여 8월호 열린 마당에 싣는다. 이점 필자와 독자들의 양해를 구한다.



1. 노동기준의 국제적 설정 필요성

한 나라에서 일방적으로 노동조건을 개선하는 것은 그 나라의 국제경쟁력을 약화시키고 산업구조를 취약화시켜 결국 노동자의 실직으로 끝날 가능성이 높다. 따라서 국제적 협력으로 궁극적으로는 국제적 통일기준에 의하지 않으면 실효성이 약하다. “… 어떤 국가가 인도적 근로조건을 채택하지 못할 경우는 자국의 근로조건을 개선하고자 하는 다른 나라에 방해가 되므로 …”라고 하는 ILO헌장 전문은 이런 원리를 단적으로 표현한 것이다. 노동자착취에 의한 부당경쟁을 막고 점진적으로 노동조건을 향상시키기 위해서는 그 기준설정이 국제적으로 이루어져야 같은 기준이 경쟁국들 사이에 적용될 수 있다. 따라서 노동조건이야말로 국제적 문제임을 알 수 있다.
국제노동기구는 여러해 동안 국가발전은 경제적 측면뿐만 아니라 근본적으로 사회적․인간적 문제이며 경제적 발전이 사회발전을 자동적으로 이루어지게 할 수 없음을 강조하여 왔다. ILO의 초대사무국장을 지냈으며 전시 프랑스의 군수장관을 역임한 Albert Thomas는 "사회적 요인은 경제적 요인에 우선해야 한다"고 역설하였고, 2차대전중 미국의 Franklin Roosevelt대통령은 "경제정책은 그 자체 목적이 될 수 없고 사회적 목적달성의 한 수단일 뿐"이라고 하였다.


2. ILO의 역사

Robert Oweno이 처음으로 근로조건에 관한 국제적 규제의 필요성을 주장한 이래 프랑스, 벨기에, 영국 등에서 국제노동입법의 필요성이 강조되고 노동시간, 야간근로, 위험업종 근로, 연소자 근로 등에 대한 국제노동법 초안이 작성되기도 하였다.
그후 1890년 베를린에서 최초 국제노동회의가 개최되었고 1905～1906년에 스위스 베른에서 2개의 국제노동조약이 채택되는 국제회의가 열렸다. 세계 제1차 세계대전 후 전쟁발발이 기본적으로 근로자문제에서 발생하였다는 인식이 확산되면서 러시아 혁명과 세계 제1차 세계대전의 원인이 근로자문제에서 발생했다는 사실에서 근로조건의 개선없이 세계평화는 없다는 주장이 설득력을 갖게 되었다. 이런 상황에서 프랑스의 노동단체인 CGT는 평화조약에 노동입법에 관한 특별조항의 편입을 요구하기에 이르렀다.
영국에서 소집된 연합국제노동조합회의(1916년)에서 국제노동기구헌장 제정의 움직임이 있었다. 연합국제노동자 사회주의자대회(1917년 10월)와 중립국노동자대회(1918년)는 평화대회에 근로자의 참가와 평화조약 내에 경제적․사회적 부분의 기초를 요구하는 결의를 하였다. 그리하여 1919년 파리평화회의에서 근로자대표를 포함하는 국제노동입법위원회를 설치하여 그 위원회가 국제노동헌장의 기초를 담당하여 베르사이유평화조약 13편에 국제노동에 관한 규정을 하였고 이에 의거하여 ILO가 설립된 것이다. 그 후 제2차 세계대전이 끝날 즈음인 1944년 5월 필라델피아 총회에서 기구의 목표를 재확인하는 선언을 채택하고 1985년까지 161개의 조약과 171개의 권고를 채택하였으며, 1986년까지 150개 회원국을 갖게 되었다. 국제연합체제 하에서 여러 기관을 통해 많은 조약이 채택되었지만 ILO야말로 국제조약의 새로운 형태로서 초국가적 입법요소를 포함하는 특수한 것을 체결하는 기구로 등장하게 되었으며 1920년대와 1930년대에 체결된 국제노동조약은 실질적으로 이런 특수성을 갖는 최초 유일의 예가 되었다.


3. ILO의 구성과 목적

ILO는 총회, 이사회, 사무국으로 구성되고 산하에 각종 위원회가 있지만 국제기구상 유일하게 근로자대표, 사용자대표, 정부대표의 3자 대표가 동등한 자격으로 참여하는 민주적 조직이다.
ILO는 궁극적으로 근로조건을 국제적으로 균등화시키기 위하여 노동법의 세계통일화를 지향한다. 그 방법으로 각종의 조약과 권고를 통하여 각국이 이를 비준, 채택하도록 함으로써 노동법의 통일 및 근로조건의 국제적 균일화를 실현하여 세계평화를 구현하고자 한다.


4. ILO의 근로조건의 기준설정

(1) 기준설정의 방법

ILO의 근로조건에 관한 기준의 구체적 실시방법은 공식적으로 조약과 권고이며 그 외에 총회의 결의 등 보다 완화된 보충적 방법을 생각할 수 있다. 어떤 방법을 채택하느냐에 따라서 그 법적 성질이 다르며 그 효과 또한 다르다. 조약은 비준을 한 나라에게 법적 의무를 발생시켜 구속력을 가지며 권고는 이와는 다르게 단지 국가의 장래행동에 대한 지침을 제시할 따름이며 법적 의무를 발생시키는 구속력은 없다. 따라서 ILO가 어떤 근로조건의 기준을 설정하여 어떤 방식을 선택할 것인가는 기술적․정책적으로 중요한 의미를 갖는다.
일반적으로 조약은 문서에 의한 것으로서 그 특정의 명칭에 관계없이 국가간에 체결되므로 국제법에 의하여 규율되는 국제적 합의를 의미한다. 따라서 합의한 국가 사이에만 그 합의된 내용에 따라서 권리를 갖고 의무를 부담하는 것이 원칙이다. 그러나 ILO가 채택하는 조약은 노동기준의 설정이라는 특정 목적 때문에 일반조약과는 다른 몇가지 특성을 갖는다.
우선 첫째로, ILO총회는 사용자대표와 노동자대표 및 정부대표의 삼자구성형태를 가진 결과, 노동자대표는 총회에서 조약으로 할 것을 주장하지만 사용자측에서는 권고 쪽을 선호하기도 한다. 왜냐하면 각대표는 각각 독립된 투표권을 행사하기 때문이며 삼자구성이란 특성에서 조약의 유보가 인정되지 않으며 그것은 일반적으로 조약 전체의 목적과 조화될 수 없는 것이기 때문이다. 조약안에 대한 국가의 최종 동의에 비준이라는 용어를 사용하나 국가대표가 수락하는 것이 아니므로 법적으로는 비준이라는 용어가 부적당하다.
둘째, ILO조약은 일반조약이 국가간에 외교교섭을 통하여 확정되는 것과는 달리 입법절차와 유사한 과정을 거친다. 그것은 조약이나 권고의 채택에 당사국의 합의 아닌 다수결원리가 지배하여 만장일치제를 포기한데서부터 나타난다. 즉 2/3의 다수결로 채택된 조약문은 대표들의 서명으로 확정되는 것이 아니라 ILO총회의장과 사무국장의 서명으로 확정되기 때문이다. 이런 특성에서 조약의 개정도 당사국이 아닌 ILO의 입법기관이라고 할 수 있는 총회에서 이루어진다. 마찬가지 특성에서 조약의 해석도 당사국에 의해서가 아니고 국제사법재판소에 부의된다.
셋째, 일단 조약문이 확정되면 비록 그 채택에 반대한 국가도 입법부 등 권한 있는 기관에 제출하여 국민의 판단을 받도록 하는 구속을 받는다. 뿐만 아니라 비준하지 않은 조약이나 권고에 대해서도 이사회의 요구에 따라 보고할 의무를 진다. 기타 헌장상 여러가지 감독을 받는 것, 기구에서 탈퇴하여도 비준한 조약상의 의무는 면제되지 않는 것 등이 일반조약과 다른 점이다.

(2) 기준에 대한 조약의 채택과 비준

조약은 비준으로 구속력 있는 의무가 발생하고 그 의무의 이행여부를 국제감시기구에 의하여 감독을 받는다. 권고는 채택만으로는 그런 의무가 발생하지 않고 국가정책이나 행위의 지침을 제공할 뿐이지만 국내입법화가 이루어지면 구속력이 있게 됨은 물론이다. 이 점에서는 ILO조약도 다른 일반조약과 마찬가지의 효력을 가질 뿐이다. 즉, 조약의 비준은 국내적 효력의 출발점으로서 중요한 의미를 갖는다.
국제노동기구헌장은 ILO에 가입한 모든 회원국에 구속력이 있으므로 어떤 특정조약의 비준과 관계없이 모든 가입국에 적용되는 일정한 의무를 규정하고 있다. 총회에서 채택된 조약은 비준을 위하여 각 국가에 송부되고 정부는 권한 있는 기관에 제출하여 일정한 기본적 원칙을 준수하며 아직 비준 안한 조약에 대해서 ILO에 보고할 의무를 규정한 것이 그것이다. 헌장 19조 ⑤항은 총회에서 채택된 조약이 각국에 비준을 위하여 제공되면 각 회원국은 총회회기 적어도 1년 내에 예외적 상황으로 그것이 불가능해도 8월 이내에 입법, 기타 조치를 위하여 조약을 당해사항에 대하여 권한있는 기관에 제공하여야 한다(권고에 대해서는 동조 ⑥항b). 1919년 국제노동기구의 조약을 일반적 다른 국제조약보다 더 구속력 있는 것으로 하려는 일반적 희망이 헌장19조 ⑤항 및 ⑦항을 포함시키게 한 것이다.
이 규정은 1949년 헌장 개정시 더 강화되어 각가입국을 ILO의 사무국장에게 조약을 권한 있는 기관에 제출하도록 하기 위하여 취한 조치로 권한 있는 기관에 관한 세목 및 그 기관이 취한 조치와 같이 보고하도록 특정하였다(동항c). 이 규정에 의하여 ILO로 하여금 각 국가의 의무이행에 대한 치밀한 감시를 할 수 있도록 하였다. 권한 있는 기관(Competent Authority)이란 그 나라의 입법부를 지칭하는 것으로 조약이나 권고를 국내입법화 시킬수 있는 권한을 가진 기관, 즉 통상 국회를 말한다. 그러나 정부가 입법권을 갖는 경우 또는 그 사항이 의회관여를 요구하지 않고 행정부 등에서 행할 수 있는 경우에는 그런 필요한 행동을 할 권한 있는 기관에 문서를 송부하면 된다. 여기서 이러한 조치를 하도록 하는 취지는 정부가 조약을 긍정적으로 혹은 부정적으로 평가할 것인가 여부까지를 간섭하는 것은 아니지만 비준가능한 것 뿐만 아니라 모든 조약을 권한있는 기관에 제출하지 않고 사장 또는 보류하지 못하도록 하려는 의도로서 의회에 문서가 제출될 때 취할 수 있는 행동에 대한 정부의 의견이나 제안을 부착토록 한 것도 이런 취지이다.
이렇게 권한 있는 기관에 송부된 조약은 비준을 함으로써 국가는 실시할 의무를 지게 된다. 조약의 비준은 ILO가입국이 사무국장에게 특정조약의 실시에 대하여 정식으로 통지하는 것이다(헌장 19조 ⑤항 D). 구체적으로 어떤 국가가 조약을 국회동의를 얻는다든지 해서 행정부가 비준할 권한을 갖게 되는 등의 규정은 각국의 국내법 문제에 속한다. 사무국장에게 통지된 조약은 사무국장에 의해서 등록되고 각각의 가입국에게 통지되며 국제연합 사무국장에게도 통지하게 되어 등록된다.
비준안한 조약에 대해서는 국가가 구속되지 않음은 당연하나 헌장은 여기에 몇가지 의무를 과하고 있다. 즉 가입국은 당해사항에 대하여 권한 있는 기관의 동의를 얻지 못하는 경우 조약으로 취급된 사항에 관한 자국의 법률 및 관행의 현황을 이사회가 요구하는 적당한 사이를 두고 ILO사무국장에게 보고해야 한다. 이 보고에는 입법, 행정적 조치, 단체협약 또는 기타에 의하여 조약의 규정이 어느 정도로 실시되고 있는가 또는 실시될 것인가를 명시하고 또 조약의 비준을 방해하거나 지연시키는 사항이 기재되어야 한다. 권고에 대하여도 동⑥항에 비슷한 규정을 두고 있으며 정부의 보고서의 복사본은 각국의 대표자 노.사단체에 보내져야 하며 감독기관에 의하여 심사를 받게된다.


5. ILO조약의 실시와 감독

(1) 실시의무

조약은 비준으로 비준국을 구속하는 것이지만 바로 입법조치를 요구하는 것은 아니고 적용방법에 관해서는 ILO헌장과 각조약의 규정은 각국에 넓게 재량을 허용하므로 필요한 조치의 내용은 그 조약의 내용과 그 나라의 법제가 노동문제를 입법화하는 것이 일반적인가 아니면 관행이나 단체협약 등에 맡기는 것이 보통인가에 따라 달라진다. 조약을 비준한 각 가맹국은 비준 후 가능한 한 빨리 조약규정을 어느 정도로 적용할 것인가의 구속을 기술하고 조약에서 정한 세목을 제시한 선언을 ILO사무국장에게 통지해야 한다.
또 조약상의 기준은 최저기준이므로 그 기준이상을 유지할 의무를 설정한다든지, 기준초과입법은 조약과 상반되지 않으며 조약의 비준으로 조약이나 권고상의 조건보다 근로자에게 유리한 조건의 법률, 재정, 관행, 협약에 영향을 미치지 않는다(동 19조⑧).
또 국제노동기구헌장은 조약을 비준하는 국가는 비본토지역, 즉 자국이 통치하는 신탁통치지역을 포함하여 국제관계에서 책임을 지고 있는 지역에도 조약을 적용시킬 의무를 부과하였다(동 35조).
다만 그 조약의 주요사항이 당해지역의 자치하에 있거나 그 지방의 특수성 때문에 조약적용이 불가능한 경우는 예외로 적용되지 않으며 그 지방의 조건에 적응시키기 위하여 필요한 변경을 할 것을 조건으로 하여 적용의무가 발생한다. 또 당해지역정부에 의한 입법이나 기타 조치를 위하여 가능한 신속히 조약을 당해정부에 송부해야 하며 그 후 당해정부와 합의하여 당해지역을 위하여 조약의 의무를 수락하는 선언을 사무국장에게 할 수 있게 된다. 40개 원주민지역에 대하여 1,100개 이상의 변경 없는 적용선언과 100개의 변경부선언이 등록되어 있다.
어떤 조약에는 전쟁, 불가항력, 국가안전위협사건 기타 특히 중대한 상황 하에서 공익을 위하여 당해 정부는 조약의 일부를 적용 중지시킬 수 있다. 이런 규정에 실제로 원용되는 경우는 많지 않으나 감독기관은 이 경우에 그 조약상황을 엄격히 해석하고 그에 대한 상세한 내용을 요구한다. 전시와 평시를 명백히 구별하고, 평화시의 경우 당해조약상 설정된 대부분의 조약은 이런 특별사항을 포함시키지 않고 있으며 감독기관은 긴급사태를 이유로 조약비준에 의한 의무의 정지를 정당화시킬 수 없으며 어떤 경우든 긴급사태여부는 국제적 수준에서 공정한 기관에 의해서 평가되어야 하며 관계국이 단독으로 판정권자가 될 수 없다고 표명해 왔다.
또 헌장22조에 의하면 각가맹국은 당사국으로 되어 있는 조약규정의 실시를 위하여 취한 조치에 대해서 ILO에 연차보고를 할 의무가 있다. 일반적으로 2년에 1회이며 1977년 이래 4년에 한번으로 완화되었으며 단, 기본적 인권에 관한 조약 등 중요한 조약은 2년에 1회가 원칙이다. 이렇게 제출된 보고서는 19조에 의한 자료와 함께 보고의 개요를 총회의 차기회기에 제출해야 하며 또 각 가입국은 각 대표적 단체에 사무국장에게 제출한 보고서 사본을 송부해야 한다(동 23조).

(2) 감독

ILO 조약의 이행을 가장 효과적으로 확보할 방법은 없을까?
지나친 간섭 내지 압박은 주권의 침해문제가 될 수도 있으며 조화의 선에서 정부로 하여금 조약상의 의무를 이행하도록 하기 위하여 여러가지 방법이 채택되고 발전하여 왔다. 특히 설정된 기준의 준수여부를 감독하는 것은 가장 직접적인 방법이지만 국제감독관의 입국 및 조사권과 문제에 대한 국제재판소의 관할권과 관련하여 논란이 많다. 조약의 실시 및 감독의 강도와 방법은 조약이 직접적 효력규정이냐 아니면 단순히 방침적 규정이냐에 따라서 차이가 많다. 조약에 대한 감시방법은 일반적 감독과 특별감독으로 구분하여 일반감독을 다시 보고에 대한 심사와 불만진정에 대한 심사로 나눌 수 있다.

1) 국가의 보고에 대한 심사

ILO헌장 제22조에 의거하여 각 가입국이 사무국에 제출하는 비준조약에 대한 연차보고서와 동 제19조 ⑤～⑦항의 미비준조약 및 권고에 관한 보고서 그리고 동 제19조 ⑤항 c에서 정한 취한 조치등에 관하여 ILO사무국장에게 제출된 보고서에 대하여 조약 및 권고적용에 관한 전문가위원회와 총회위원회등의 감독을 말한다.

① 조약과 권고의 적용에 관한 전문가위원회
ILO사무총장의 추천으로 사법부나 교육계, 행정부 출신의 법률적, 사회적으로 탁월한 인사중에서 이사회가 임명한 18인으로 구성되며 법률적 측면에서 가장 중요한 감독기능을 담당하는 기관으로 1927년에 설치되었다. 출신국에서 독립한 개인적 자격이며 가입국의 헌장과 조약상의 의무준수상황을 객관적이고 공평하게 판단한다. 그 국가의 경제 및 사회조건에 관계없이 국제기준에 의거하여 계속적이고 획일적으로 판단해야 하며 사회체제나 이념의 영향을 받아서도 안되지만 적용방법은 국가에 따라 다를 수 있다. 위원회는 각 정부보고 및 법률, 기타 노․사단체의견서 등 서류상의 증거에 근거하여 조사하며 개별적, 포괄적 형태로 평가하여 의견의 형식이나 청구의 형식으로 정부가 차기보고서에서 회답하도록 보내지는데 1977년 위원회보고서는 의견이 400개, 청구가 800개에 이르렀다.

② 조약과 권고의 적용에 관한 총회위원회
매총회 회기마다 정부와 노․대표로 총회가 설치하는 감독기구이다. 이 위원회는 전문가위원회의 보고서를 바탕으로 하여 가장 중요하다고 생각되는 사례를 선정하여 기록과의 차이점이나 취했거나 고려된 조치에 관하여 청취를 하기 위하여 정부를 초치(招致)한다. 위원회의 보고서는 총회에 제출되어 전체회의에서 토의된다.

③ 대표파견
때로는 앞에서의 방법이 시간적 기술적으로 어려운 경우, ILO의 사무국장이 파견하는 대표가 직접 관계정부와 접촉하도록 하는 감독방법도 1968년 이래 채택되었다. 비준조약의 적용에 특별한 장애가 있고 정부의 요청이나 합의에 의하여 광범위하고 유익한 대화를 관계정부와 나누기 위하여 이용된다. 1969년부터 1983년까지 이 절차는 30여개국에 의하여 시행되었으며 주로 남미제국이 그 대상이었다.

④ 문제점
조약의 국내적수용과 일반조치의 필요성 등의 평가에 전문가위원회가 각국의 국내상황을 정확히 평가할 수 있는가 또는 평가하였는가라는 문제가 제기된다. 즉, 입법뿐만 아니라 관행측면에서도 조약의 실행이 이뤄져야 하며 이것을 정확하게 평가하기 위해서는 법원의 판결이나 여러 통계 및 기타 정보를 통한 간접적 방법이 활용될 수 있으며 각국의 노동단체의견을 청취하는 것도 중요한 의미가 있다. 또 국제기준에 맞게 국내법을 적용시킴에 있어서 그 국가적 상황 즉 경제, 사회, 정치, 법률제도나 문화수준 등을 배려하지 않을 수 없기 때문에 획일적 기준이 사실상 장애요인으로 등장하는 어려움도 있지만 1964년부터 1983년까지 150개국 이상에서 1500건 이상의 개선이 있었다는 보고가 있었다.

2) 이의신청에 대한 심사

ILO헌장은 조약의 실효적 준수에 관해 이의신청절차를 규정하고 이사회 및 국제사법재판소의 심의와 판정을 인정한다. 헌장 제24조와 25조는 사용자 및 노동자단체의 진정에 대하여 규정하고 26조에서 34조까지는 각 가입국의 이권신청(異權申請)에 대하여 규정을 하였다.

① 노․사단체의 진정
어떤 가입국이 당사자로 있는 조약의 실효적 준수를 하지 않고 있음을 사용자나 근로자단체가 ILO사무국에 진정한 경우, 이사회는 그 진정 대상 정부에 진정내용을 통지하고 이 사항에 대하여 적당하다고 간주되는 변명을 하도록 그 정부에 권유할 수 있다(동 24조). 또 이사회는 당해정부로부터 상당한 기간내 변명을 수령하지 못한 경우나 변명이 만족스럽지 않다고 간주될 경우는 이 변명을 공표할 수 있다(동 25조). 이 절차는 삼인의 이사에 의하여 먼저 검토되고 다음 이사회전체가 심사하는 것으로 다른 절차와 마찬가지로 당사자에 의한 진정의 철회로 당연히 절차진행이 끝나지 않는다는 원칙이 1938년에 확립되었다. 1984년까지 신청된 17건중 10건은 1966년부터 1983년까지의 것이며 그 대부분은 노동자단체의 신청에 의한 것이며 이처럼 수가 적은 것은 조약적용에 관한 보고서나 결사의 자유에 대한 특별절차 등이 노.사단체에 주어져서 그럴 것으로 생각되며 점차 증가일로에 있으며 특히 고용상의 차별문제도 중요시되어 왔다.

② 정부의 이의신청
어떤 가입국이 다른 가입국이 비준한 조약을 실효적으로 준수하지 않는다고 간주하는 경우에 ILO사무국에 그 불만을 신청할 권리를 갖는다. 이사회는 당해정부와 이의신청의 통지와 변명수령을 위하여 연락할 수 있으며 통지가 불필요하다고 보거나 만족스런 변명을 상당한 기간 내에 수령하지 못하면 이의신청을 심의하고 보고할 심사위원회를 설치할 수 있다. 동일한 절차가 이사회의 발의나 총회대표로부터 이의신청을 접수한 때도 이사회에 의하여 채택될 수 있다(26조 ④).
심사위원회는 이의를 충분히 심사하여 사실문제확정, 취할 조치 및 그 기간에 적당한 권고를 포함한 보고서를 작성하고 ILO사무국장은 이 보고서를 이사회와 관련 정부에 송부하고 공표하도록 한다. 관련정부는 이 권고를 수락할 것인가 여부와 수락하지 않을 경우, 이의를 국제사법재판소에 부탁할 것인가를 3월내에 사무국장에게 통지해야 하며 국제사법재판소는 심사위원회가 확정한 사실이나 권고를 인정하거나 변경 또는 파기할 수 있으며 I.C.J의 결정은 최후로 이루어진다. 회원국이 심사위원의 보고서 또는 국제사법재판소의 결정에 포함되어 있는 권고를 지정기간내에 이행하지 않으면 이사회는 권고의 이행을 보장하기 위하여 적당하다고 생각되는 조치를 총회에 권고할 수 있다. 이 절차는 국제노동기구의 감독절차 중에서 가장 정식적인 것이다.

3) 특별감독기구

노동단체조직을 목적으로 하는 결사의 자유와 관련하여 ILO는 특별감독기구를 설치하였다. 즉 ILO가 국제연합의 경제사회이사회와의 협정을 맺어 정부, 노동자 및 사용자단체의 불만을 취급하는 기관으로서 결사자유에 관한 위원회와 조사위원회를 설치한 것이 그것이다. 한/노/정/연