<연구발표회>

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국가, 시장, 가족의 사회복지 역할분담구조의 형성과 변천
- 1982~2002년 도시근로자가구를 중심으로

김종건 / 연구원, 서울신학대 초빙교수


1. 한국 복지체제 연구의 필요성

복지체제(welfare regime)라 함은 복지생산이 국가, 시장, 가족 사이에 배분되는 방식, 즉 복지가 생산되고 배분되는 과정에서 복지제공의 원천이 되는 국가, 시장, 가족의 결합과 상호의존 방식을 의미한다(Esping-Andersen, 1999: 34). 가족의 복지공급을 복지국가 논의에 포함시키게 되면 국가와 시장 관계를 중심으로 파악하던 기존방식을 보완하여 국가-시장-가족 세 요소의 상호인과적인 결합을 통해서 인식할 수 있다(Esping-Andersen, 1999: 35). 이와 같이 복지체제는 국가-시장-가족의 복지생산 분담과 결합방식을 통해서 한 사회의 사회복지의 특징을 설명하는 매우 유용한 분석개념이다.
한국 복지체제의 특성을 밝히려는 연구는 에스핑-앤더슨의 복지체제론 수용여부에 따라 두 가지 흐름이 있다. 하나는 그의 복지체제 논의와 별개로 복지체제를 ‘국가․시장․공동체의 결합구조’로 정의하고 국가복지․기업복지․공동체의 연(緣)복지 분석을 통해 한국의 사회복지를 설명하고자 한 ‘3부문모델’ 연구이고(홍경준, 1999; 김상균․홍경준, 1999), ‘한국 사회복지체제’라는 개념을 이론적으로 사용하기 시작한 연구들이 이 경향의 연구에 속하기 때문에 이 경향의 연구들을 ‘한국 사회복지체제’ 연구라고 명명하는 것이 더 적합할 것이다. 하지만 본 연구에서 사용하는 ‘한국 복지체제’와 용어상 혼란을 피하기 위해서 ‘3부문모델’이라는 용어를 불가피하게 선택하였다. 그런 점에서 이 경향의 연구자들로부터 양해를 구한다.
다른 하나는 그의 복지체제 논의를 적극적으로 수용하여 주로 김대중정부의 복지개혁을 소재로 한국 복지체제의 특징을 규명하고자 한 ‘한국복지국가성격논쟁’이다. 이와 관련된 연구는 대부분 김연명 편(2002),『한국복지국가성격논쟁Ⅰ』에 수록되어 있다.

하지만 위 선행연구들은 여전히 두 가지 질문에 분명한 답을 제시해주지 못하고 있다. 첫째, 한국의 복지수준이 복지체제 개념을 적용하여 다른 나라들과 비교하기에 가능한 수준에 와 있는가? 그렇다면, 언제부터인가? 선행연구들은 한국 ‘복지체제’를 서구의 다른 나라들과 비교하여 공통점과 차이점을 찾으려는 시도를 하고 있지만 정작 선행되어야 할 질문, 즉 한국에서 과연 유의미한 복지체제가 성립되었는가? 라는 본질적 물음에 대해서는 전혀 언급이 없다. 이는 한국의 국가복지가 어느 정도 유의미한 수준으로 성장했는가? 그리고 그 시기는 언제인가? 라는 질문과 통하며 그 답은 곧 복지국가의 성립을 의미한다. 결국, 복지체제에 관한 논의는 복지국가의 성립을 전제로 하는 것이기 때문에 한국은 언제부터 복지국가인가의 문제와 동일한 의미를 갖는다.
둘째, 한국에 복지체제가 성립되었다고 할 때, 중요하게 제기되는 질문은 어떤 형태의 복지체제인가? 하는 것이다. 이 질문과 관련하여 최근에 국내 사회과학계에서는 복지비 지출의 팽창이 눈에 띄게 나타나고 사회보험을 비롯한 각종 복지제도가 정비된 김대중정부의 복지개혁을 소재로 하여 다양한 논의가 벌어졌다. 하지만 기존 연구들은 이에 대해 각기 다른 해석과 전망을 내놓고 있다(홍경준․송호근, 2003; 김연명, 2002; 조영훈, 2002; 정무권, 2002; 남찬섭, 2002a). 하지만 연구자별로 상이한 분석수준에서 복지개혁을 다루었고, 분석대상에 포함되는 기간이나 복지제도의 범주 또한 상이하였다(이혜경, 2002; 남찬섭, 2002b).
무엇보다 방법론상의 문제가 있다. 기존 연구들은 최근의 한국 복지체제의 변화와 특징을 규정하는데 전통적인 방식을 답습하였다. 즉, 이들은 사회복지비 지출의 총량적 변화를 주목하거나 혹은 복지 프로그램의 도입 혹은 확대 그리고 사보험 시장의 팽창 등 기존의 비교사회정책론 혹은 비교복지국가론에서 주로 쓰이던 방식을 사용하여 한국 복지체제의 특징을 파악하려고 하였다(김연명, 2002a; 남찬섭, 2002d; 조영훈 2002c). 그러나 이 접근법의 한계는 국가, 시장, 가족이 사회복지를 어떻게 분담하고 있는지 총체적으로 보여줄 수 없다는 점이다. 국가, 시장, 가족을 주요한 복지공급의 주체로 인식하였지만 상호인과적인 관계로 파악하는데 미흡했으며 개별적으로 접근하는데 그쳤다. 특히 이들 연구에서 가족은 국가와 시장에 비해 상대적으로 덜 중요하게 취급되어 가족의 복지책임이 드러나지 않는다. 그리고 실증적 근거를 확보하지 못한 상태에서 논의가 전개된 점을 한계로 지적할 수 있다(김교성, 2003).
이들 연구와 다르게 복지비의 총액이나 복지프로그램의 팽창보다 실제 가구 혹은 개인단위에서 나타나는 복지의 효과를 측정하여 복지체제의 성격 혹은 변화를 규명해 보려는 연구가 있다(홍경준․송호근, 2003; 김교성, 2003). 이 접근방식의 가정은 복지비 확대나 복지프로그램의 확대는 가구단위에서 전개되는 소득이전의 규모, 특히 공적소득이전의 규모를 통해 ‘실질적으로’ 그리고 ‘유의미하게’ 확인할 수 있다는 전제를 갖고 있다. 그러나 이 방법 역시 한계가 있다. 김대중정부 집권기 이후의 복지개혁으로 공적이전이나 소득보장제도를 통해 빈곤감소 효과나 소득불평등 완화효과가 강화되었다는 결론을 내리고 있지만 역시 국가복지에 초점을 두고 있다. 그리고 기업복지나 사적이전을 다루지만 국가복지와 직접 비교되지 않는다. 결국 두 번째 질문을 해결하기 위해서는 이러한 선행연구들의 방법론적 한계점을 극복하려는 시도에서 출발하여야 할 것이다.
이 글은 한국 복지국가의 성립시기를 고찰하고 선행연구들의 방법론적 한계점을 보완함으로써 위의 두 질문에 대한 해답을 구하고자 한다. 특히 후자에 중점을 두어 복지체제의 형성과 변화를 가구단위의 소득측면과 소비측면 분석을 통해서 그 내용성을 확보하고자 한다.


2. 선행연구의 한계와 새로운 접근

1) 선행연구의 한계
첫째, 에스핑-앤더슨의 복지체제 유형화론을 한국 사회복지에 그대로 적용하기에는 무리가 따른다. 그의 복지체제론의 관찰단위는 기본적으로 국가이며, 설명단위는 유사한 속성을 보이는 복지국가군이다. 관찰단위와 설명단위에 대해서는 레긴(Ragin, 1987: 7-9)을 참고할 것.
국가복지의 낙후성에서 비롯되는 한국사회복지의 현실을 감안할 경우(홍경준, 1999; 최 균, 1997; 홍경준, 1997; 김태성, 1996; Lee, 1992; 평화연구소․중앙대 사회와복지연구회, 1991), 그의 분석단위를 그대로 적용하자면 적절한 자료를 수집하기 어려울 것이다. 특히, 가족이 부담하는 복지에 관한 국민경제 수준의 총량자료가 없기 때문에 상대적으로 덜 중요하게 다루어지거나 경우에 따라서는 모호하게 처리될 수 있다. 남찬섭(2002c)은 에스핑-앤더슨의 방법론을 가장 충실히 적용한 연구임에 틀림없다. 하지만 에스핑-앤더슨이 제시한 국가와 시장이 가족책임주의를 대체하는 정도와 관련된 지표를 그대로 적용하기 어렵다는 것을 보여준다. 더구나 가족책임주의 지표의 국가비교에 대해서는 각주를 통해서 스스로 의문을 표명하고 있다.
따라서 복지체제를 분석틀로 수용하고 국민경제 수준의 집계자료를 활용한 경우 관찰단위의 보완 또는 조정은 불가피하다.
둘째, 선행연구가 복지체제 접근을 통해 한국의 사회복지를 총체적으로 설명하고 있다고 보기 어렵다. 복지체제는 국가, 시장, 가족의 복지생산과 배분으로 파악되기 때문에 세 요소의 결합과 상호의존을 동일한 시간과 공간에서 다루어야 한다. 기존 연구는 국가-시장-가족의 복지생산과 배분이 같은 분석단위에서 비교되지 못하고 개별적으로 다루어지고 있다(김상균․홍경준, 1999).
셋째, 복지체제 접근은 한국사회복지발달의 특수성을 잘 반영할 수 있는가? 이 질문은 이혜경(2002: 480)으로부터 가져왔다. 그녀는 ‘한국복지국가성격’ 연구에서 에스핑-앤더슨의 체제유형론의 한계를 극복하는 부가적인 작업이 필요한데, 우선 지구화와 탈산업화의 역동이 통합되어야 하며, 동시에 한국사회복지발달의 역사적 특수성이 복지국가체제 논의에 통합되어야 한다고 주장하였다.
복지체제론은 서유럽, 특히 스웨덴 중심적인 접근이며(다케가와, 2003: 246), 보편적인 현금급여와 서비스경제가 공공부문 중심으로 발달한 국가들의 사회복지를 가장 잘 설명한다. 반대로 한국의 상황은 보편적인 현금급여제도가 있으되 미성숙한 단계이다. 연금의 경우, 특수직역연금(공무원, 군인과 사립학교교직원 대상)을 제외하면 현금급여의 보편성은 여전히 제한적이다. 2004년 7월 현재 국민연금 수급자는 약 118만 명이며, 이중 노령연금 수급자는 약 93만 명이고 월평균 약 17만원의 급여를 매월 지급받고 있다(국민연금관리공단, 2004). 이는 2004년 현재 전체 노인인구 417만 명의 22% 수준이다.
건강보험의 경우는 상병급여가 없다. 더구나 급여가 서비스로 제공되기 때문에 가구단위에서 이전소득의 빈곤감소 또는 소득재분배 효과를 밝히는 연구에서 이 부분이 고려되지 않고 국가복지의 크기와 효과가 측정되었다(김교성, 2003; 홍경준․송호근, 2003; 박찬용․강석훈․김태완, 2002; 이혜경․김진욱, 2001; 김기덕․손병돈, 1994). 또한 주거, 교육, 보육과 관련된 국가부문의 복지생산과 분배에 대해서는 주목하고 있지 못하다.
넷째, 기존 연구에서 한국의 사회복지는 장기간에 걸쳐 분석되고 있지 못하다. 한 사회의 복지체제는 단기간의 개혁이나 실험으로 결정되는 것이 아니라 지속적인 복지노력을 통해 장기간에 걸쳐 형성된다(이혜경, 2002: 461; 남찬섭, 2002b: 560). 한국의 경우, 1990년대에 들어 국가복지의 급속한 확대(김연명, 2004; 이혜경, 2002) 그리고 국가복지의 확대를 기정사실로 받아들일 수밖에 없는 인구구조의 변화(김승권, 2004)를 감안하면 적어도 ‘속도’ 측면에서라도 서구와 다른 발달경로를 가질 수 있는 가능성을 가지고 있다. 이런 측면에서 기존 연구의 취약점은 분석기간의 단기성이다.

2) 소비지출 분석의 필요성
첫째, 현금급여 중심의 소득이전제도가 발달하지 않은 한국사회복지의 현실을 고려할 때, 가구단위의 소득을 중심으로 파악하는 복지체제 분석은 현금으로 제공되는 복지공급 주체의 효과만을 주로 반영할 수 있다.
둘째, 소득이전을 중심으로 하는 복지체제 접근은 가구단위에서 이루어지는 최종의 복지실현에서의 시장상황을 반영하지 못한다. 이 의문은 폴라니(Polanyi, 1991)에게서 착안하였다. 그는 ‘복지는 시장의 노출에 따른 개인적 위험을 국가를 통해 집단적으로 해결하는 방식’이라고 하였다. 이는 그가 ‘악마의 맷돌’이라고 표현하는 시장의 지배력과 관계없이 모든 사람이 일정한 살림살이를 유지할 수 있게 한다는 의미이며, 이것은 에스핑-앤더슨의 탈상품화 개념으로 정식화되고 있다.

셋째, 일정한 적립기간을 필요로 하기 때문에 가계소득은 발생시키지 않지만 지속적인 가계지출이 필요한 한국 연금제도의 특성을 고려할 때, 소득측면보다는 지출측면 분석이 제도적 특성의 의미를 더 잘 설명할 수 있다.
넷째, 국가복지부문이라고 하더라도 실제 국가의 재정부담은 적고 민간부담이 많은 한국 복지제도의 특성으로 인해 나타나는 복지 분담을 가계의 소비지출측면을 통해서 확인할 수 있다.
다섯째, 주거, 교육, 보육부문에 대해서 국가와 시장의 비중 또는 간접적으로 가족의 비중이 어떻게 변화되어 왔는지를 살펴보는데 소비지출 분석은 유용하다.


3. 접근법과 자료

본 연구는 다음 세 가지 방법론적 접근을 시도한다. 첫째, 분석단위를 가구와 국가로 구분해서 접근하고 자료도 거기에 맞게 미시자료와 집계자료를 사용하되 그 결과를 비교한다. 둘째, 가구단위 분석에서 소득측면과 소비측면으로 나누어 접근한다. 셋째, 1982년부터 2002년까지를 분석기간으로 한다.
본 연구에서 활용하는 가구단위 자료는 통계청의 「도시가계조사」연간 원자료이고, 가계로 이전되는 기업복지비를 추정하기 위해 활용한 자료는 노동부의 『기업체노동비용조사보고서』이다. 현물급여로 제공되는 건강보험(의료보험)급여를 현금화하기 위해 이용한 자료는 국민건강보험공단의 『건강보험통계연보』이다.
<그림 1>은 복지체제론을 가구단위에 적용하였을 때, 분석대상의 범주와 소득의 이전경로를 나타낸 것이다. 소득측면 접근에서는 복지체제의 3요소인 국가, 시장, 가족으로부터 가계로 이전되는 국가복지(공적이전소득), 시장을 통한 복지(기업복지), 사적이전소득의 합―이를 ‘체제이전소득’이라고 명명하였다―을 시장임금과 비교하고 그 내부구성비 변화의 추이를 분석한다. 소비측면 접근에서는 가계의 소비지출이 보건의료, 노후대비, 주거, 교육, 보육부문에서 국가, 시장, 가족 중 어떤 제도를 매개하여 복지생산을 이루어지는지 분석한다. 이 때 국민경제 수준의 총량자료와 비교될 것이다.
<그림 1> 복지체제론의 가구단위 적용: 분석대상의 범주


4. 한국 복지체제의 형성

피어슨(C. Pierson, 1998: 103-4)에 따르면, 복지국가의 성립을 가늠할 수 있는 기준은 다음 세 가지이다. 첫째, 보편적인 사회보험의 도입시기이다. 여기에 가장 적합한 제도는 건강보험과 국민연금이다. 건강보험의 경우, 1988년에 직장의료보험이 5인이상 사업장으로 확대됨과 동시에 농어촌지역의료보험이 실시되었고 이듬해에는 도시지역으로 확대되었다. 국민연금의 경우, 1988년에 10인 이상 사업장부터 국민연금이 도입되었고 1992년에 5인 이상 사업장으로 확대되었다. 결론적으로 1988년부터 1992년을 양 끝에 놓고 사회보험의 변화과정을 살펴보면, 복지국가의 탄생기였다는 것이 명확해진다(남찬섭, 2000: 30; 김태성․성경륭, 1993: 318; Lee Hey-Kyung, 1992: 168, 172).
둘째, 사회복지비 지출 규모이다. 피어슨은 GDP 대비 3%선을 복지국가로의 진입을 알려주는 문턱이라고 하였다. 그리고 5% 선과 비교해 볼 것을 권하고 있는데, 그것은 사회보험의 도입시기와 보통선거권의 확립시기와 비교하기 위해서이다. 아래 <표 1>을 통해서 확인해 보면, 한국이 복지국가의 문턱을 지난 때는 1988년이며 5%선을 넘어선 때는 추계방법에 따라 1993년 또는 1995년으로 볼 수 있다. 한번 이 선을 지난 후 다시 후퇴한 경우는 없으므로 복지가 국가기능의 한 부분으로 자리잡았다고 볼 수 있다.
<표 1> 사회복지비 규모와 GDP에서 차지하는 비중 추이
(단위: 십억원, %)
주: 1)노인철․김수봉(1995)이 ILO 방식으로 추계한 사회복지비
2)고경환 외(2003)가 OECD 방식으로 추계한 사회복지비


위의 두 지표를 종합해 볼 때 한국은 1988년 이후에 복지국가로 진입했다는 명백한 증거를 갖게 되었다. 덧붙여 이러한 명목적 지표가 정치사회적인 환경의 변화에 기반한 것임을 확인하기 위해 피어슨이 말한 시민권의 확장을 한국적 특수성에서 보다 적극적으로 해석할 필요가 있다. 피어슨은 보다 완전한 시민권을 사회보험의 수급을 통해서 확보하게 되었다고 하지만 한국의 경우, 그 당시 대통령직선제 쟁취는 그런 의미의 시민권을 획득하기 위한 전제조건이었다. 마샬(Marshall)은 정치권이 사회권 확장의 기초가 된다고 하였는데, 여기서 정치권은 사회권의 내용에 대한 요구를 정치영역으로 반영시키는 제도적 기반으로서의 의미이다.
이로써 피어슨이 복지국가의 탄생을 확인하기 위한 모든 지표가 이 시기에서 충족되었다. 따라서 이 시기는 한국 복지국가가 성립됨과 동시에 유의미한 한국 복지체제가 형성된 시기라고 할 수 있다.


5. 한국복지체제 분석: 소득측면과 소비지출측면

1) 소득측면
소득측면에서 접근하는 복지체제는 가계로 복지공급을 분담하는 세 주체의 결합과 상호의존의 방식이다. 여기에서 국가, 시장, 가족은 복지공급의 주체이자 제도로 인식되기 때문에 국가복지를 뜻하는 가계로의 공적소득이전(public income transfer), 시장의 핵심적 주체인 기업이 제공하는 기업복지, 가구 사이에 이루어지는 사적소득이전(private income transfer)으로 측정될 수 있다.

<표 2> 사회복지비의 제도별 비중
주: 1)생활보호(생계보호, 일시구호, 교육보호, 부랑인시설보호, 저소득층에 대한 직업훈련, 의료급여, 국가보훈), 재해구호(주택복구비, 이재민구호비), 귀순북한동포보호.
2)정부와 지방자치단체의 보건지출.
3)국민연금, 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금, 별정직우체국연금.
4)고용보험은 1995년부터 급여지급.
5)시설보호(장애인복지시설, 노인시설, 아동시설, 모자 및 선도보호시설)와 재가복지(재가장애인보호, 재가 노인지원, 아동건전육성, 재가부녀 및 모자가정지원, 사회복지관 운영 등) 그리고 취약계층을 위한 교통․통신요금 등의 감면액 포함.
6)장애인특수학교 운영비, 고용서비스, 직업훈련기관지원, 한국산업인력공단․장애인고용촉진공단의 직업훈련 및 운영비, 장애인보호작업장 운영비 등
자료: 고경환 외(2003)


주의할 점은 국가복지비에 현물로 제공되는 건강보험(의료보험) 급여를 포함시키는 것이다. 위의 <표 2>를 통해서 확인할 수 있듯이 법정퇴직금을 포함시키지 않은 사회복지비에서 건강보험 급여지출은 IMF 외환위기 이후 공적연금 지출이 일시적으로 높았던 1998년과 1999년을 제외하면 연금 다음이거나 연금보다 큰 비중을 차지하고 있으므로 가계로 이전되는 국가복지비를 계산할 때 무시할 수 없다. 또한 시장임금에 포함되어 가계로 이전되는 기업복지비(법정복지비 제외)를 분리하여 그 크기를 파악할 수 있다.
가구단위에서 복지체제의 구성을 살펴보면(<표 3>과 <그림 2> 참조), Ⅱ기(1982~1993)는 국가복지, 기업복지, 가족간 사적이전이 다같이 증가하였지만 기업복지의 비약적인 성장이 특징적이다. 이 시기 동안에 국민연금이 도입되고 건강보험의 적용범위가 크게 확대되었지만 복지공급의 역할측면에서 국가는 기업에 미치지 못하였다. 1989년과 1990년 사이 국가복지의 급격히 하락은 연간적용인구 1인당 급여비로 산출한 건강보험급여가 과대추정 되었기 때문이다. 건강보험의 적용대상은 1988년 이전까지 공무원 및 사립학교교직원 그리고 300인 이상 사업장 근로자였다. 그리고 1988년과 1989년을 거치면서 농어촌지역과 도시지역으로 확대되었다.
Ⅳ기(1998년 이후)에서는 복지 분담에서 큰 변화가 목격되는데, 국가복지가 가족간 사적이전을 추월하고 기업과 가족에 비해 매우 급속한 증가율을 보이고 있다. 이는 <표 2>를 통해서도 확인할 수 있듯이 특정한 제도영역에서만 국한되어 나타난 것이 아니라 공공부조, 연금, 건강보험에서의 국가지출 확대로 인한 것이다.

<표 3> 건강보험급여비 산입후 가구당 월평균 국가-기업-가족의 복지공급 구성

복지체제의 내부구성비를 보면(<그림 3> 참조), 1982~2002년까지 가구의 복지공급에서 분명한 특징을 보인 시기는 Ⅱ기와 Ⅳ기임을 다시한번 확인할 수 있다. 이때 위에서 지적된 과대추정된 건강보험급여 문제 때문에 1989년까지는 건강(의료)보험 급여가 포함되지 않는 국가복지비를 이용하면 <그림 2>에서 나타난 결과와 비교할 수 있다. 1999년 국가복지의 감소는 절대액의 감소가 아니라 1998년에 급감한 기업복지비가 1997년 이전 수준보다 높게 증가함으로써 나타나는 상대적 반응에 의한 것이며, 그 정도는 낮지만 2002년도의 경우도 마찬가지로 설명이 가능하다.

<그림 2> 가구당 월평균 국가-기업-가족의 복지공급 추이
주: 1)국가 = 현금으로 제공되는 공적급여(퇴직금제외) +[가구원수 × 적용인구1인당 평균급여비 (= 건강보험연간총급여비 / 건강보험연평균적용인구)]
2)기업 = 가구주의 근로소득 × [산업별 근로자1인당 평균현금급여 대비 기업복지비(법정외 복지비 +현물급여비) 비율]
3)가족 = 다른 가계의 생활비보조를 위한 소득이전(교육비송금 포함)



<그림 3> 가구당 월평균 국가-기업-가족의 복지공급 구성비
주: 1)1982~1989년까지 국가복지에는 건강보험 급여가 포함되지 않았고, 1990년부터 국가복지에는 건강보험 연간적용인구 1인당 급여비를 평균 가구원수에 곱하여 얻은 값을 가구당 건강보험 급여비로 산입하였음.
2)가족의 복지공급에는 교육비송금이 포함되어 있음.
3)비교의 편의를 위해 백분율을 80%까지만 표시하였음.

Ⅱ기는 국가복지와 사적이전소득도 증가하였지만 무엇보다 기업복지가 비약적으로 확대된 것이 특징이다. Ⅳ기는 국가복지의 확대가 두드러졌다. 이러한 특징을 복지체제의 관점에서 보면, Ⅱ기는 양적으로는 기업 〉가족 〉국가의 복지공급 분담구조가 더욱 공고화된 시기였다. 이러한 특징은 Ⅲ기까지 지속되므로 한국복지체제는 Ⅱ기를 거치면서 완전히 형성되었다고 볼 수 있다. 또한 Ⅱ기에 도입되고 개편된 보편주의적인 복지제도는 한국복지체제의 양적배열을 바꾸는 맹아적 요소가 된다. Ⅳ기에서는 복지공급 분담구조에서 분명한 변화가 나타났다. 즉, 낙후성을 극복하고 점점 성장해가던 국가복지가 Ⅳ기 후반부에서 가족의 역할을 앞서고 있다. 이러한 변화는 보편주의적 복지제도에 의한 복지산출(welfare output)이기 때문에 일시적인 현상이라고 볼 수 없다. 다만 이러한 분석은 노동시장에서 상대적으로 양호한 고용상태에 있는 근로자가구에 한해서 설명력이 있다. 그런 점에서 Ⅳ기를 거치면서 한국복지체제는 성장하는 국가복지에 의해서 전환되고 있다.

2) 지출측면 분석
첫째, 보건의료부문에 대한 국가-시장-가족의 분담방식은 가족 〉국가 순이었다가 국가복지가 지속적으로 성장하여 1998년부터 국가 〉가족으로 역전되었다. 한편 엄격한 시기구분에는 다소 무리가 있지만 1996년 이후 시장부문의 성장속도는 국가복지를 압도하고 있다. 아래의 <그림 4>와 <그림 5>는 1989년 전국민의료보험 도입 이후 가구의 보건의료비 지출에서 공적지출이 꾸준히 성장하고 있음을 보여주고 있다. 하지만 민간건강보험의 증가 추이를 보여주는 <그림 6>은 시장을 통한 보건의료 지출이 빠르게 성장하고 있음을 보여주고 있다. 결국 4장의 소득측면 분석결과와 유사한 결과를 보여주는 시기는 Ⅳ기에 해당하는 1998년 이후이며, 그 특징은 복지분담에서 국가와 가족의 관계가 역전되었다는 점이다.

<그림 4> 가구당 월평균 보건의료비 지출과 가처분소득 대비
사적보건의료비 지출 추이


주: 사적지출은 보건의료서비스 지출을, 공적지출은 건강(의료)보험료 지출을 의미함. 단, 보건의료서비스 지출은 보건의료비 중 한방진료 및 입원, 외래진료, 병원입원치료, 기타 보건의료서비스 비용으로 가계에서 직접 지출하는 금액임.

<그림 5> 국민의료비의 재원별 구성비


<그림 6> 민간건강보험과 건강보험의 보험료 규모와 상대적 비중: 1996~2000
주 : 비교의 편의를 위해 백분율을 70%까지만 표시하였음.
자료: 국민건강보험관리공단, 『건강보험통계연보』, 각 년도
보험개발원 보험연구소(2001), 최병호(2002)


둘째, 노후대비를 위한 국가-시장-가족의 분담방식은 시장 > 국가 순이다(<그림 7> 참조). 노후대비를 위한 가족의 복지생산은 다른 두 원천과 비교되기 어려우므로 제외한다. 노후대비를 위한 시장의 비중이 매우 높은 가운데서 1998년 이후 국가의 약진은 시장의 약세(증가율 감소)와 결부된 것이기 때문에 더욱 강화되었다. 따라서 노후대비에서도 Ⅳ장의 소득측면 분석결과를 지지해 주는 Ⅳ기의 특징이 1998년 이후에 나타났다. 그 특징은 복지분담에서 시장에 대한 국가의 상대적 약진이다.

<그림 7> 가구당 월평균 노후대비 종별지출 규모
주: 1)특수직연금은 국민연금을 제외한 각종 연금법에 따라 매월 일정액을 납입하는 공적연금보험료로 공무원연금, 군인연금, 사립학교직원연금, 별정우체국연금을 말함.
2)저축성보험은 생명보험, 개인연금, 교육보험 등을 포함한 것으로 목돈마련이나 노후생활자금 등을 대비해 주는 보험상품으로 납입한 보험료보다 만기시 지급되는 급부금이 더 많은 보험을 통칭함.


<그림 8> 국민연금과 생명보험의 보험료 규모 추이
주 : 2002년 국민총소득(GNI)은 잠정치를 사용함.
자료: 국민연금관리공단, 『국민연금통계연보』, 각 년도.
생명보험협회, 『생명보험통계연보』, 각 년도.
한국은행, 『국민계정』, 각 년도.


셋째, 주거부문 지출에서 국가와 시장의 역할은 가구수준과 국민경제 수준에서 차이를 보였다(<그림 9> 참조). 가구수준에서 가계의 가처분소득대비 주거비 비율이 1998년을 기점으로 감소추세에 진입하였다. 하지만 그것만으로 주거부문에서 국가와 비중을 논하기 어렵다. 국민경제 수준에서 이 시기는 국가보다 시장의 역할이 압도적으로 우세하였다. 국가가 국민임대주택 건설을 시작하였지만 시장의 성장에 비하면 미미한 것이었다.


<그림 9> 가구당 월평균 주거비
주 1)주거비는 주거구입비와 주택설비 및 수선 등 주택관리에 드는 비용을 합한 것임.
2)주거구입비는 기회비용 개념을 적용하여 산출된다. 즉, 자가주택에 거주하는 가구의 주거구입비는 그 주택을 다른 가구에게 임대했을 때 받을 수 있는 월세와 같은 것인데 이 방법으로 산출한 주거구입비가 「도시가계연보」의 입주형태별 평가액이다. 자가평가액, 보증부월세평가액, 전세평가액은 조사 당시 인근 지역, 동일 규모 등 해당 가구가 거주하고 있는 주택과 여건이 거의 비슷한 주택의 월세로 평가된 금액이기 시장상황을 잘 반영하고 있다.


<그림 10> 연간 공공/민간 주택건설호수 추이
주 : 공공은 국가기관, 지방자치단체, 대한주택공사(국민주택기금을 이용한 민간시공 주택건설) 및 주택사업자와 기타에 의한 주택건설을 말함.
자료: 건설교통부, 『건설교통통계연보』, 각 년도; 한국은행, 『국민계정』, 각 년도.

넷째, 교육부문 지출에서 시장은 국가에 비해 성장이 더 빨랐다. 1988년 이후 사교육에 대한 가계지출은 급격히 높아져 1995년에는 교육기관에 지출하는 공교육비를 초과하였고, 이러한 현상은 1998년 이후에 다시 나타났다. 1998년 이후 공교육비에 대한 민간부담이 정부부담에 비해 줄어들고 있긴 하지만 미미한 수준이다. 따라서 국민경제 수준에 해당되는 명확한 비교지표가 없는 한계가 있지만 가구수준 지표의 보완을 통해서 Ⅳ기에서 교육에 대한 국가부담의 증가보다는 사교육시장이 더 성장하였다는 것을 유추해 낼 수 있다. Ⅱ기와 Ⅳ기의 가장 큰 차이점은 Ⅱ기는 사교육이 제도적으로 억제된 상태였고 Ⅳ기는 사교육시장이 본격적인 성장을 보인 시기였다. 1989년 이후의 사교육에 대한 단계적 완화정책은 1998년의 학교내 보충수업과 자율학습의 단계적 폐지안 발표에 이르러 완성되었다고 볼 수 있다.
이 시점에서 여전히 한계점으로 남는 것은 본 연구의 분석기간에서 종점에 해당하는 2002년부터 본격화된 중학교 의무교육정책으로 인해 국가와 시장의 상대적 비중에 어떠한 변화를 가져올 것인지에 대한 것이다.

<그림 11> 가구당 월평균 공교육비와 사교육비 지출규모


주: 1)공교육비는 유치원부터 대학원까지의 교육서비스에 대해 가계에서 지출하는 학교에 납부하는 제 경비인 납입금을 말하며 여기에는 입학금, 등록금(수업료), 육성회비(기성회비), 실험실습비, 생활관비 등이 포함됨.
2)사교육비는 입시학원을 비롯한 각종 학원수강료, 기타 보충교육비, 도서․독서실이용료 등이 포함되는 보충교육비를 말함.


<그림 12> 공교육비 총액과 국내총생산(GDP)에 대한 비율
주 : 1)공교육비는 교육활동을 지원하기 위해 공공 회계절차를 거쳐서 지출이 이루어지는 교육경비로 공교육비 총액은 국․공․사립 각 학교급별 공교육비 합계임.
2)가계부담 교육비는 가계의 최종소비지출이 교육에 해당되는 것으로 공교육비와 사교육비가 혼합되어 있는 국민계정 지표임.
자료: 교육인적자원부, 내부자료; 통계청, 『2002 한국의 사회지표』에서 재인용. 한국은행, 『경제통계연보』


<표 4> GDP 대비 공교육비지출에서 정부부담과 민간부담의 규모
자료: OECD, Education at a Glance: OECD Indicators


다섯째, 보육부문에서 가족의 역할은 절대적이다. 아동보호에 대한 가족책임은 주로 여성의 보살핌노동에 의해서 실현되었다. 보육에 대한 국가책임은 1991년 영유아보육법 제정으로 제도화되었지만 시장을 통해 제공되는 보육서비스에 비교하면 더디고 규모가 적은 성장이었다. 이러한 현상은 보육서비스 제공의 물적기반이 되는 시설의 양(量)에서 1992년에서 2002년에 이르기까지 민간보육시설(직장․가정보육시설 포함)은 국공립보육시설의 20배에 달할 정도로 큰 폭으로 성장했다. 절대적으로 많은 민간보육시설을 이용하는 아동에 대한 정부의 보육료지원 또한 저소득층자녀에 한정되었고 그것도 정부의 예산에 따라 결정되었기 때문에 <그림 13>과 같은 1999년 이후의 보육예산 증가가 시장의 보육서비스 생산과 분배에 대한 역할을 재조정했다고 보기 어렵다. 결국 1991년 이후 보육에 대한 가족책임이 절대적인 한에서 시장의 보육서비스 생산이 국가에 비해 우위를 보였다.

<그림 13> 정부의 보육시설지원 현물급여액과 GDP에 대한 비율
주 : 보육시설지원 현물급여(액)은 공식주간보호서비스에만 해당됨.
자료: 고경환(2003)


<그림 14> 보육시설 종별 현황과 이용아동수
자료: 보건복지부, 『보건복지통계연보』, 각 년도.


6. 결 론

복지체제의 관점에서 한국 사회복지를 조망한 결과 다음의 분석결과를 얻었다.
첫째, 한국 복지체제는 1980년대 후반, 1988~1993년 동안 형성되었다. 양적인 측면에서 복지체제 형성에 필요한 요소투입이 증대하였다. 복지체제 형성의 세 원천인 국가, 시장, 가족에서 제공되는 체제이전소득의 절대액이 증가하였다. 국가복지는 복지국가의 제도적 기반을 갖추었지만 국가지출은 최소화되거나 제한적인 것이었다. 질적인 측면에서는 국가의 복지생산이 초보적인 수준에서 제도화되었다. 하지만 그것은 국가의 복지책임을 최소화하는 대신 그 책임을 시장으로부터의 복지공급을 확대하는 양상으로 나타났다. 그리하여 국가의 복지책임을 기업에게 떠넘기고 그 사이에서 생기는 비복지를 가족이 떠안는 복지배분방식이 자리를 잡았다.
하지만 복지체제의 형성이 근로자의 소비생활에 변화를 가져온 것은 아니었다. 소득이 증가함에 따라 복지부문의 소비지출이 자연스럽게 확대되었는데, 보건의료부문에서 국가의 복지생산을 성장시키는 제도적 기반확충과 양적인 성장이 있었지만 질병문제 해결에 있어서 사적지출에 더 의존적이었다. 노후대비를 위한 국가의 복지생산은 증대하였지만 초보적인 수준이었으며 시장에 의존하는 정도가 더 컸다. 주거에 대한 국가역할은 임대주택 건설에 제한되었으며 가계의 주거비지출을 줄여줄 수 있는 포괄적인 대책은 없었다. 교육부문에서 시장의 역할은 국가규제를 통해 억제되었지만 사교육의 성장은 공교육을 앞질렀다.
둘째, 한국 복지체제는 1990년대 후반, 1998년 이후에 양적․질적으로 변화하였다. 양적인 측면에서 복지체제 요소간 복지분담 비중이 달라졌다. 시장과 가족에 비해 국가의 비중이 확대되어 국가복지가 가족으로부터 제공되는 복지를 넘어서고 있다. 그러나 시장으로부터 제공되는 복지는 국가와 가족의 복지분담 비중보다 여전히 크다. 국가복지의 확대는 새로 도입된 공공부조와 보편성을 강화하는 개혁경로에 있는 사회보험에 의해서 주도되었다.
질적인 측면에서 국가, 시장, 가족간 복지생산 배분방식이 재조정되었다. 이 시기는 시장으로부터의 복지공급 철회를 국가가 받아들이지 않을 수 없는 국면이었다. 시장과 국가간 복지공급 분담방식의 재조정은 1980년대 후반에 형성된 국가복지를 확대재생산하면서 이루어졌다. 가족으로부터의 복지공급은 약화되었지만 여전히 국가와 시장의 완충지 역할을 하였다. 하지만 고용이 상대적으로 안정된 근로자의 기업복지는 오히려 강화되었으며 이러한 분담방식의 재조정은 하위소득계층에서 잘 포착된다. 결국 이 시기의 복지체제는 기업과 가족으로부터 회피되는 복지공급을 국가가 수용하는 새로운 복지생산 배분방식이 제도화되었지만 고용에 의존하는 정도가 강하다.
이 시기의 복지체제 변화는 도시근로자의 생활에 영향을 미쳤다. 보건의료 부문에서 국가의 복지생산이 질병에 대처하는 사적지출을 감소시켰지만 시장의 역할이 더 확대되었다. 노후대비에 대한 국가대책, 즉 공적연금의 성장은 시장이 만들어내는 노후대비 대책에 비해 더 빠르게 성장하고 있다. 주거부문에서 국가의 역할은 절대적으로도 축소하고 있고 상대적으로도 시장에 비해 축소되고 있다. 교육에 대한 시장의 역할은 국가에 비해 점점 커지고 있다. 보육에서 가족의 역할은 여전히 절대적이며 여성의 보살핌노동에 의해서 유지되고 있다. 국가의 역할보다 시장의 역할이 확대되었다.
셋째, 소득측면과 지출측면을 모두 고려할 때, 1990년대 후반의 국가복지는 분명 양적변화를 보였다. 그리고 소비지출측면에서 분석하는 제도영역 중 보편주의적인 사회보험제도가 확립되었다고 평가하는, 보건의료에 대해서는 시장의 역할이 강화되고 있고 노후대비(연금)에 대해서는 국가의 역할이 강화되고 있는 불균형적인 상황이 목격되고 있다. 이것은 이 시기의 국가복지 확대가 어떤 정책목표를 달성하기 위해서 이루어진 것이 아니라 위기관리의 차원에서 시급히 호출된 것이기 때문에 복지제도 전반에서 체계적으로 이루어진 것이 아니라는 것을 드러내고 있다.
가구단위의 복지체제 분석을 통해서 분명히 드러난 점은 총량적으로 국가복지는 기업복지와 사적이전보다 늘어났지만 상위소득계층으로 갈수록 기업복지와 사적이전의 영향력은 오히려 더 커지고 있다. 국가와 시장의 상대적 비중에서 국가의 비중이 더 커졌다고 할 수 있는 것은 보건의료와 연금뿐이다. 국가와 가족의 상대적 비중에서 소득하위계층으로 갈수록 국가의 비중이 늘었지만 보육에 대한 가족책임은 여전히 가족이 크다. 오히려 보육에 대해서는 시장의 비중이 비약적으로 확대되었다. 시장과 가족의 관계에서 소득측면에서는 상위 소득계층으로 갈수록 시장과 가족의 비중이 동시에 높아지고 하위 소득계층으로 갈수록 시장과 가족의 비중이 동시에 낮아지는 현상을 보인다.
한국 복지체제는 1980년대 후반에 ‘자유주의적 복지체제’의 성격으로 형성되었다가 1990년대 후반을 거치면서 ‘분절된 자유주의적 복지체제’로 변화되었다. 여기서 ‘자유주의’는 복지의 생산과 분배가 주로 시장원리에 의해서 해결되어 왔다는 것을 의미하며 국가와 가족은 보충적인 역할을 담당한다는 것을 의미한다. 여기에 덧붙여 ‘분절적’이라는 의미는 1998년 이후 한국복지체제는 상대적으로, 특히 보건의료와 노후대비에서 국가책임이 강화되었지만 다른 부문에서는 여전히 시장과 가족의 복지분담이 강하게 유지되어 제도영역별로 상이한 모습을 보이고 있음을 뜻한다.
복지생산과 배분구조에서 국가책임은 노후대비 부분을 제외하고 다른 모든 영역, 특히 서비스 부문에서는 시장과 가족의 복지책임강화와 양립하고 있다.


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