요약
한미 FTA 협상이 시작되면서 NAFTA에 대한 관심도 높아지고 있다. 하지만 멕시코에 대한 많은 분석이 나오지만 정작 미국에 대한 연구는 그리 많지 않다.
미국은 NAFTA를 추진하는 데 있어 고용 부문의 손실에 대한 우려가 많았다. 따라서 미 정부는 일자리 보호에 대한 약속과 대책들을 내놓았고 결국 1994년 11월에 체결되었다. 하지만 그 우려는 현실이 되어 많은 공장이 멕시코로 이전하였고 제조업에서 많은 실업이 발생하였다. 거의 모든 주에서 주요 제조업의 일자리가 감소하였다. 미 호황기에는 일자리가 많이 창출되어 그 감소폭을 메울 수 있었지만 경기침체기가 오자 급격히 실업이 증가하였다. 고임금 고숙련의 일자리가 저임금 저숙련의 일자리로 바뀌었고 노동 조건도 급격히 악화되었다. 불법이민의 증가로 고용은 더 불안정해졌다.
지금까지의 연구는 국가적 차원에서 이루어졌지만 미국의 사례로 보아 FTA는 국가적인 대립이 아닌 계급적 대립임을 알 수 있다.

목차
1. 서론
2. NAFTA 체결 과정과 내용
1) NAFTA 추진 배경
2) NAFTA의 주요 내용
3. NAFTA가 미국 노동시장에 미친 영향
1) NAFTA : TAA를 통해 본 고용 감소
2) NAFTA 역내 무역 수지를 통해 본 일자리 손실
3) 각 주별, 업종별 일자리 감소
4. NAFTA 이후 변화된 미국의 노동조건과 노동자 삶의 조건
1) 노동조건의 악화
2) 불법 이민의 증가
3) 고용 양극화의 심화
5. 결론
1. 서론

최근 한미 FTA가 2차 협상까지 진행되면서 FTA에 대한 관심이 뒤늦게나마 커져가고 있다. 한미 FTA 4대 선결 조건을 둘러싼 진위 공방이 가열되고 있다. 정부는 4대 선결 조건의 입장차를 정리한 것이지 해결을 미국에 약속하지 않았다는 입장 김성진 재경부 국제업무정책관 『연합뉴스』 2006. 7. 19.
을 밝혔지만 의혹은 가시지 않고 있다. 이러한 4대 선결 조건은 쇠고기 수입, 의약품 문제, 자동차배출가스 기준, 스크린쿼터 등 인데 이들 사안 모두 전 국민의 건강과 환경, 그리고 문화생활에 중대한 영향을 끼칠 것으로 예상된다. 이러한 4대 선결 조건을 미국에게 넘겨주었든 일괄 정리하였든 이러한 문제들이 협상 테이블에서 제기되는 데는 그만한 이유가 있을 것이다. 노무현 대통령은 지난 1월 18일 2006년 신년 연설에서 일자리 창출을 통한 양극화 해소를 위하여 한미 FTA를 맺어야 한다고 강조하였다. 『경향신문』 2006. 1. 19.
정부는 일자리 창출과 양극화 해소를 위하여 스크린 쿼터를 비롯한 4대 선결 사항을 양보할 수도 있다는 입장이다. 스크린 쿼터제 축소를 지속적으로 반대하고 있는 영화배우 최민식은 “영화인들의 스크린쿼터 축소 반대는 무조건적인 반대가 아니라 문화적 가치가 있는 영화시장 버팀목을 포기할 만큼 한미자유무역협정의 경제적 이득이 충분히 설명되지 않았기 때문” 『마이데일리』 2006. 2. 17.
이라고 밝혔다. 4대 선결 조건을 내주었을 때 국가적으로 얻을 수 있는 것이 추상적이고 잠정적이기 때문이다.
정부는 국가적 이득에 대해서는 대외경제정책연구원의 자료를 인용하여 거시적으로는 실질 GDP가 0.42% ∼ 1.99%상승하고 대미수출이 12.1% ∼ 15.1% 상승할 것으로 기대하였다. 이홍식, 이창수, 이경희, 2006, "한미FTA의 필요성과 경제적 효과" 『오늘의 세계 경제』 (대외정책연구원)
http://www.news.go.kr/warp/webapp/agenda/arc hive/view?package_id=721c753d8 c0a57530d323b51&meta_id=ia_pds_49500055&id=85724ab97b6337191 43ad45a (인터넷 검색일 2006. 7. 13)
그러나 실질적으로 이득을 보는 부문은 농업과 서비스업을 제외한 제조업 분야의 일부이다. 제조업의 경우 완전히 관세가 철폐될 경우 자동차와 같은 주요 품목의 수출 증가로 제조업 대미교역은 711억 달러가 늘고 대미 수출액과 고용의 증가가 예상되는 반면, 대미 무역 적자가 늘어날 것으로 예상되었다. 그러나 대내적 체제 개선으로 미국을 제외한 다른 나라와의 교역에서 235억 달러 정도가 개선된다고 한다. 그러나 농업생산기반의 위축이 우려되고 서비스업의 경우 전반적인 비교열위로 큰 타격을 입을 것이 예측되었다. 정부의 추가 논리는 산업구조의 전반적 구조조정을 통해 산업구조가 재편되어 장기적으로 일자리 창출과 무역 수지 개선이 이루어진다는 것이다. 하지만 정부가 다양한 자료에서도 인정하였듯이 산업구조의 재편 과정에서 농업과 서비스업 대부분, 그리고 제조업의 일부 노동자들이 구조조정의 대상이 된다. 농업 시장의 궤멸에 따라 현재 농업이 떠안고 있는 농민들의 대부분이 노동 시장으로 유입될 것이며, 서비스업도 급격한 구조조정으로 이직이 극심해질 전망이다.
이는 자유무역권내 시장 개방의 정도가 비슷한 북미자유무역협정(NAFTA: North America Free Trade Agreement 이하 NAFTA)의 사례에서도 확인할 수 있다. 이를 안정적으로 이행하기 위해서는 노동시장의 근본적인 재편이 예상되나, FTA 시행 후 정부의 희망적인 예견대로 진행되어도 최소한의 변동기간 동안의 사회변화를 안정적으로 체제 내로 수용할 수 있는 단기적인 대책마저도 사실상 부재하다. 이러한 FTA의 노동시장의 변화에 대한 효과는 NAFTA의 예를 보아도 여실히 알 수 있다.

FTA의 효과에 대해 정부와 그 지지자들은 국가의 발전적인 전망을 홍보하고 있다. 그에 대응하여 FTA에 반대하는 측도 국가에게 돌아오는 이익이 그리 크지 않다며 반박하고 있다. 이러한 논의조차도 협상 내용의 비공개에 따라 심도 있게 들어가지 못하고 있다. 하지만 협상 전반의 개략적 내용을 통해 FTA의 결과를 생각해 본다면 국내에서도 이익을 얻는 사람과 이익을 얻지 못하는 사람이 나뉜다는 것은 분명하다. 각 업종별 계층별 분석을 통하여 실질 이득 계층과 피해 계층을 구분하여 추가적인 대책을 세우는 과정에서 협상을 진행하고 논의를 해야 하지만 그러한 것이 전무하다. 따라서 보다 먼저 자유무역협정을 체결한 국가들을 살펴볼 필요가 있다. 미국은 이전에도 NAFTA를 비롯하여 많은 나라들과 자유무역협정을 체결하였는데, 우리나라와 비슷한 방식과 규모로 자유무역협정을 맺은 경우는 NAFTA가 유일하다.
최근 국내 NAFTA의 연구는 대부분 멕시코에 대한 연구가 주를 이루었다. 미국과 멕시코의 경제적 연관 관계가 종속적인 면에서 유사하기 때문에 FTA 이후 한국 사회의 변동에 대한 예측 가능성이 높기 때문이다. 멕시코의 살리나스 행정부는 대외개방 정책과 시장 지향성을 바탕으로 구조조정을 통한 성장을 꾀하였다. 이성형, 1998, 『IMF 시대의 멕시코』 (서울 : 서울대학교 출판부) pp.ⅲ-ⅺⅴ
1988년 집권한 살리나스는 1982년 외채위기가 터진 후 누적되어왔던 재정적자를 줄이고 100%를 육박하던 연평균 인플레이션에 대처하기 위해 강도 높은 구조조정을 실시하였다. 1982년 국유화되었던 18개 은행 모두를 민영화한 것을 비롯하여 1,100개가 넘는 공기업을 매각하였다. 또 미국 정부가 주도하던 워싱턴 컨센서스의 성공사례로 대표되는 빠른 대외개방으로 경제체질이 일정정도 개선되고 1987년부터 94년까지 6년간 977억 달러의 외자를 유치하였다. 또 마낄라도라를 중심으로 한 대기업의 대미 수출 산업은 크게 성장하였다. 하지만 지나치게 빠른 개방으로 내수산업이 붕괴하고 단기 투자 자본의 유동성으로 경제의 불안정성이 가중되었다. 또 멕시코 내수 시장에 다국적 기업이 무차별적으로 유입되면서 멕시코 국내 기업들은 개방에 적절하게 대응할 여유가 없었기 때문에 완전히 붕괴하고 말았다. 멕시코의 성장은 고용창출이 없는 성장에 그쳤는데, 1996년 8월에는 전체 인구의 1/4만이 안정적인 일자리를 가지고 있었다. 이렇듯 사회적 비용을 고려하지 않는 지나치게 빠른 개방과 자유무역의 결과가 우리에게 주는 시사점이 적지 않기에 멕시코의 사례가 계속적으로 연구되고 있다.

하지만 이러한 연구들에 비해 국내의 미국 내에 대한 관심은 그리 높지 않은 실정이다. NAFTA는 멕시코, 일국의 문제가 아니다. 멕시코의 사회변동으로 미국과 캐나다의 국가 경제에도 큰 영향이 있다. 일례로 멕시코로의 미국 내 산업의 이동은 고용의 대폭 감소가 발생하였고, 멕시코로부터 온 불법 이민자들은 미국 내 고용 시장 내의 임금 하한선을 계속 낮추고 있다. 멕시코와 미국을 국가적 차원에서 이익을 분석한다면 멕시코의 분석을 통해 미국과의 교섭 방침과 이후의 행동을 위한 국가적 차원에서의 교훈을 발견할 수 있겠지만 그것은 아주 중요한 부분을 간과하고 있다. 실제 미국 내 노동자들이 자유무역의 증가에 따라 어떠한 영향을 받고 있는지 알아볼 필요가 있다. 국가적 차원에서 계층 간 구분 없이 막연히 이익을 총체적으로 말한다면 어느 한 쪽의 희생이 계량적인 수치에 의해 일방적으로 강요될 우려가 다분하다. 미국에서도 이러한 희생에 대한 논의가 활발하였고, 예상된 희생은 현실이 되었다.

미국이 NAFTA를 넘어 FTAA를 추진하고, 한미 FTA를 지속적으로 추진하는 이유에 대한 면밀한 분석이 이루어져야 하고, 동시에 미국 내 각 이익집단 및 자본가와 노동자 간의 대응에 대해서도 철저한 연구가 필요함에도 폭넓고 구체적인 연구가 이루어져 있지 않다. 따라서 FTA 체결 전후의 미국의 사정을 살펴보고 노동시장에서 발생하는 부작용에 대응하기 위한 기초 자료로 NAFTA 이후 미국 노동시장의 변화를 통해 알아보기로 한다.


2. NAFTA 체결의 배경과 내용

1) NAFTA 추진 배경
NAFTA 이전 미국은 1970년대 중반까지 국제무역질서를 이끌어 왔다. 오일쇼크 등을 계기로 경제민족주의에 대한 관심이 커지고 국제무역체제는 자유무역에서 보호무역으로의 선회 경향이 역력히 보이기 시작하였다. 유럽은 ECC, EFTA체제에서 EC로 통합 강화되는 움직임으로 보였고, 중동 지역 산유국들은 석유민족주의를 중심으로 두 차례에 걸친 오일 쇼크를 유발하였다. 그리고 동남아시아 국가들은 ASEAN을 구성하였다. 세계 경제는 미국, EC, 일본으로 대표되는 3개 권역으로 나뉘었고, 오래된 경기 침체를 극복하기 위해 국제협력과 이에 상반되는 보호무역조치가 동시에 진행되었다. 이에 미국은 세계무역질서를 계속적으로 이끌기에는 경제교역상 지위의 약화와 누적된 적자로 더 이상 감당하기 힘들었다. 이러한 외적 요인과 함께 내적으로는 저축투자의 불균형, 소비지향적 성장구조, 생산성 저하에 따른 산업경쟁력 약화, 무역 및 재정 적자의 확대에 따른 거시경제정책 운용의 한계 등이 있었다. 이러한 요인들은 결국 미국 무역 정책의 방향을 결정하는 데 큰 역할을 하였다. 미국은 이러한 내ㆍ외적 요인을 해결하고자 기존의 다자주의적 태도를 유지한 채 쌍무주의적 해결방안을 찾았다. 이러한 쌍무주의 정책의 예가 1985년 미-이스라엘 간 자유무역협정의 추진이었으며, 1989년 발효된 미 캐나다 자유무역협정이며 북미자유무역협정이다.
이성형에 의하면 이성형(1998)
무역자유화를 통하여 미국이 정치적으로 얻으려 하는 것은 살리나스 정권에 대한 지원으로 멕시코의 정치적 안정을 꾀하여 불법이민, 마약과 같은 제3세계로부터 붉어져 나오는 문제들에 대해 멕시코를 중화지대로 삼으려 한 것이라고 하였다. 또 다른 장기적인 전망에서 미국의 경제적인 재건을 목표로 하였다. 자유무역을 통한 시장의 확대로 수출증진과 함께 투자기회를 확대시켜 줄 것이라는 전망이었다.

2) NAFTA에 따른 고용에 대한 우려와 대책
미국 내에서 자유무역협정을 체결하는 데에 많은 이견들이 있었다. 미국 내 NAFTA에 대한 주된 의견은 대기업을 중심으로 하는 찬성파와 노동세력을 중심으로 하는 반대파로 나누어져 있었다. 백종국, 2000, "북미자유무역협장(NAFTA)의 전개와 모순" 『세계지역연구논총』제 14집 (한국세계지역학회), 68쪽
지지자들은 NAFTA의 경제적 효과를 강조하며 북미지역을 거대한 시장으로 통합함으로써 수출규모를 증대하고 성장의 계기를 마련하여 고용창출을 할 수 있을 것이라고 하였다. 그러나 NAFTA를 비판하는 사람들은 멕시코로의 제조업 부문의 공장폐쇄와 전략적 자본 이동의 심화로 대규모 실업을 예상하였고, 미국의 고임금 일자리가 파괴될 것이라고 주장하였다. 또 공장폐쇄의 위협 등으로 노동조합의 힘이 급격히 감소하여 노동자의 권익이 위협받을 수 있음을 우려하였다. 1992년 대선에 출마했던 로스 페로는 "일자리가 남쪽으로 이동하는 소리가 들린다."고 하였고 1992년 미 상원에서 상원의원 리글이 전 연방준비은행장 앨런 그리스펀에게 "거의 모든 대기업들이 영구적으로 일자리를 줄이고 있으며, 대다수의 중소기업 또한 고용규모의 축소를 예비하고 있습니다. 이러한 고용감축 현상이 일부의 대기업에 한정된 것이 아니라는 사실을 반증하는 것입니다." 라고 질의하였다. 권순원, 2004, "자유무역과(NAFTA)과 미국의 고민" 『국제노동브리프』제 2집 2호 (한국노동연구원), 36쪽
이는 1980년대에 시작된 미국 기업의 생존을 위한 공장폐쇄와 전략적 자본이동의 심화로 NAFTA 체결 전 부터 조약에 의한 결과로 나타날 미국 내 고용 축소에 대한 우려의 목소리를 보여준다.
정책 추진자들은 이러한 미국 내 고용 부문에서의 손해에 대한 우려를 덜고 예산되는 손실을 보완할 수 있는 대책을 약속하였고 제시하였다. 먼저 NAFTA로 인해 장기적으로는 미국 내 고용의 증가가 기대된다고 밝혔다.
미국 제조업 협회 제리 자시노스키는 "미국 기업들은 멕시코에 대한 시장 전망에 대한 정보를 공개할 것이고 이 정보는 기업 소유자들을 고려하고 생존 경쟁에 대한 빈틈없는 경계를 할 것이다. 우리는 조약이 의회를 통과할 것이라고 믿는다. 이 보고서는 멕시코와 다른 대외 시장이 미국 기업과 미국의 고용에 얼마나 중요한지를 명백히 보여준다."고 밝혔다. Public Citizen's Global Trade Watch, 1997, "NAFTA's Broken Promises : Failure to Create U.S. Jobs" (Public Citizen) http://www.citizen.org/trade/nafta/jobs/arti cles.cfm?ID=1767 (인터넷 검색일 06. 7. 11)

자시노스키가 제시한 보고서에는 1993년 당시 NAFTA체결 후 250개의 기업들이 어떻게 고용을 창출하고 경제전망을 밝게 할 것인지가 담겨있었다. NAFTA 체결에 적극적이었던 미국의 고용이 확대될 것이며, 멕시코로의 공장 이전이 그리 쉽게 되지 않는다는 것을 약속했다.
이와 함께 미 정부는 기존의 TAA를 확대 적용하는 NAFTA : TAA를 준비하였다. TAA 프로그램은 FTA와 같은 무역개방으로 인해 산업구조가 재편될 경우 그 피해를 받는 중소사업체, 농수산물업주, 그리고 노동자들에 대한 창업지원 및 전직ㆍ교육훈련을 하고 소득을 보전해주는 프로그램이었다. 1992년 미 부시 대통령은 NAFTA와 관련된 노동자들을 돕기 위해 4억 달러를 지원하기로 제시하였다. 그리고 클린턴 행정부에 와서 의회의 승인을 얻기 위해 구체적으로 진행되었다.
그리고 역내 국가, 특히 멕시코의 노동 조건에 많은 관심을 가졌다. 이는 멕시코의 노동자의 권리를 보장하는 측면도 있겠지만, 미국과 멕시코 사이의 노동 조건의 많은 차이를 보전할 수 있는 장치를 마련하려는 의도를 가지고 있었다. 멕시코의 저임금과 부당한 노동조건이 계속될 경우 더욱 더 많은 수의 기업들이 멕시코로 이전할 것이었고, 이는 미국 노동계에게도 큰 우려가 아닐 수 없었다. 클린턴 행정부는 멕시코 노동자의 노동 조건에 대한 부가협정(NAALC : the North America Agreement on Labor Cooperation)을 추진하였다. Levinson, Jerome, 2003, "Certifying International Workers Rights - A Practical Alternative" 『Briefing Paper』(Economy Policy Institute) http://epi.org/briefingpapers/ levinson.pdf (인터넷 검색일 06. 8. 4.)
이는 멕시코로 이전하는 기업들이 준수해야 할 의무사항이었는데, 노조 설립의 자유, 기업이 얻는 수익에 걸맞은 공정한 임금 분배, 억압적인 작업환경의 조성 금지 등을 담고 있었다. 그러나 초기 추진하였던 중요한 조항들이 다국적 기업의 로비를 통해 삭제되었고, 그나마도 마낄라도라 지역은 예외로 하였다. 이러한 불충분한 노동자들에 대한 대책을 포함한 부가협정을 맺었으며, NAFTA를 반대하는 측의 조건부 동의를 얻고 NAFTA는 1993년 11월 미 의회의 비준을 얻었다.


3. NAFTA가 미국 노동 시장에 미친 영향

자유무역협정을 통해 미국은 새로운 고용을 촉진하고, 미국 노동자들의 소득을 향상시킬 수 있다고 주장하였다. 하지만 이러한 NAFTA 지지자들의 견해는 분명 수출의 증가가 일자리를 만들어낸다는 점에서는 맞지만, '수입'의 증가에서 오는 일자리의 감소를 인지하지 못하였거나, 무시하였다. 수입 상품은 국내에서 생산된 상품을 대체하여 결과적으로 국내 상품 생산 노동자의 일자리까지 수입 대체하는 결과가 생긴다. 이는 미국과 멕시코의 임금 격차를 감안했을 때 주요 제조업 제품과 농업 생산물들의 무분별한 유입으로 제조업 노동자와 농업 부분 노동자들의 많은 실업이 예상되었다. 가장 비관적인 예상은 1994년부터 2000년까지 매년 11만 개의 일자리가 줄어들 것이라는 예측이었다. 미 의회예산국은 협약 발효 후 10년간 통틀어서 약 50만 명 수준의 손실이 있을 거라고 전망하였다. 그 외의 일반적인 의견들은 NAFTA가 미국 노동자들의 평균임금은 상승시킬 것이며 저임금 노동자에 대한 영향도 미미할 것이라고 내다보았다.

1) NAFTA : TAA를 통해 본 고용 감소
협정 발효 후 얼마간의 미국 내 총 고용의 수는 크게 변하지 않았다. 하지만 제조업과 농업 부분의 고용 손실이 컸던 반면 서비스업에서의 고용창출 효과가 컸다. 또 협정 체결 전 기대했던 일자리의 질의 측면에서 어떤 변화가 일어났는지 지켜볼 필요가 있다. 실제 일자리의 감소와 NAFTA의 영향이 어떤 상관관계가 있는지를 알아보는 것은 매우 힘든 일이다.
하지만 일자리의 손실이 NAFTA에 일어난 것을 증명한 NAFTA : TAA(NAFTA Trade Adjustment Assistance)의 수혜 사례를 본다면 최소한의 일자리 손실에 대한 사항을 알 수 있다(<표 1> 참조). 이 프로그램은 협상 발효 이후 발생되는 고용의 변동에 대처하기 위해 만들어졌다. 제조업 부문에서 해고된 노동자들이 서비스업으로 이동하는 데 있어서는 단지 이직을 하는 것과는 다르다. 따라서 이직에 필요한 일정정도의 직업훈련과 그 기간 동안의 실업급여, 재취직을 위한 고용 지원 등이 포함되어 있다. NAFTA : TAA는 협정 발효와 함께 시행되어 1995년까지 기한을 두었다. 그러나 협정에 의한 일자리의 감소가 계속되자 1998년, 2001년까지 두 차례 시한을 연장하여 최종적으로 2001년 말까지 프로그램을 운영하였다. 2002년 11월을 마지막으로 프로그램이 종료될 때까지 4,116건의 사업체에 50여만 명이 프로그램의 도움을 받았다. <표 1>을 보면 발효 이후 3년째부터 프로그램 대상자가 지속적으로 늘어나 2000년을 제외하고 NAFTA : TAA가 좀 더 포괄적인 지원 정책인 TAA 미국은 무역에 관련된 제도 변화에 의해 피해를 볼 수 있는 노동자, 중소기업, 그리고 산업에 대한 무역피해구제제도로 TAA 프로그램을 1962년부터 운영하고 있었다.
에 흡수되어 더 이상 추적이 불가능해진 2002년까지 지속적으로 승인건수와 수혜 대상자가 증가되었다.

<표1> NAFTA - TAA에 의해 인증된 노동자 수

하지만 이 프로그램을 통해 실제 감소한 일자리의 수를 파악하기에는 미흡하다. 신청자의 57%만이 혜택을 받았다는 점을 고려하여야 하고, 많은 노동자들이 이 프로그램의 존재를 알지 못하였고, 의무적으로 지역실업상담소에서 의무적으로 정보를 공지하지도 않았다. 또 많은 노동자들이 이 자신의 실직이 NAFTA와 관련이 있다는 것조차 알지 못하였다. 또한 기업들도 해고가 NAFTA의 역할이 있었다는 것을 좋게 여기지 않았다. Public Citizen, 2000, "Deals for Nafta Votes Ⅱ : Bait and Switch" (Public Citizen)
http://www.citizen.org/publications/release. cfm?ID=6825 (인터넷 검색일 06. 7. 12)
그리고 이 프로그램의 대상은 해고의 원인이 직접적으로 NAFTA와 관련되어 있어야 했다. 멕시코 페소화 평가절하에 따른 미국 제조업의 위축으로 인한 노동자들의 해고도 적용대상에서 벗어나 있었다. 멕시코로 공장을 이전한 후 남아 있는 배후 산업에 대한 지원 프로그램도 없었다. 공장이 이전하는 경우 그 지역에 있던 중요 산업시설이 이전을 하는 것이기에 그 생산시설을 중심으로 배후 산업에서도 추가적인 일자리의 감소가 일어나지만 그러한 고용 손실에 대한 면도 이 프로그램을 통해서는 알 수 없다. 그러나 이를 통해 불확실하게나마 제조업 분야의 NAFTA로 인한 고용 감소를 알 수 있고 고용 감소의 형태와 규모를 짐작할 수 있다.

2) NAFTA 역내 무역 수지를 통해 본 일자리 손실
<표 2>는 자유무역협정 역내 수출과 수입을 기반으로 일자리의 창출을 계산하여 NAFTA 발효 이후 미국 내 제조업 고용의 감소를 추산한 것이다. 미국의 무역적자는 협정 이후 그에 따른 고용 상실도 지속적으로 유지되었다. 대 캐나다 무역 수지는 1993년 180억 달러 적자에서 2000년 440억 달러로 무려 146%로 증가하였고, 대 멕시코 무역 수지는 1993년 적게나마 흑자를 유지하고 있었지만 2000년에는 360억 적자로 돌아섰다. 무역 수지 적자가 의미하는 것은 국내 소비자들이 국내에서 생산된 물건보다는 외국의 노동자들에 의해 생산된 물건을 더욱 더 많이 산다는 것을 의미한다. NAFTA의 지지자들은 새로운 무역 적자가 멕시코 페소의 평가절하로 인한 것이라고 말한다. 하지만 NAFTA역외 국가와 멕시코간의 무역 수지 변화를 보면 그것이 아님을 알 수 있다. 유럽, 중국과 같은 국가들은 페소화 절하와는 상관없이 일관된 무역수지를 유지하였다. 이에 따라 감소된 일자리의 78%를 차지한 상실된 제조업 부문의 일자리는 68,700개에 이른다. 제조업 간 일자리의 이동을 제외한 순수한 고용 감소를 계산한 것이므로 수출을 통한 신규 고용 창출을 제외한다면 제조업일자리는 삼백만개의 기존 고용이 NAFTA에 의해 영향을 받았다. 따라서 그 만큼 노동 시장의 불안정성은 증가하였다.

<표2>미국의 대 캐나다, 멕시코 무역과 일자리 증감(1993-2000)


3) 각 주별, 업종별 일자리 감소
<표 2>을 보면 미국의 모든 주에서 일자리의 감소가 일어났는데, 고용 감소가 크게 일어난 주는 미시간, 뉴욕, 텍사스, 오하이오, 일리노이, 펜실베니아, 노스캐롤라이나, 인디애나, 플로리다, 테네시, 조지아 주 등이다. 이런 주들은 모두 자동차, 섬유, 의류, 컴퓨터, 전자 등의 제조업이 집중되어있던 곳이다. 2000년까지 20,000명이 넘는 일자리가 감소하였고 대부분이 급격히 팽창하는 마낄라도라를 중심으로 멕시코로 공장이 이전된 경우다. Scott, Robert, E, 2000, "NAFTA's Hidden Costs," Economic Policy Institute
http://www.epinet.org/content.cfm/briefingpa per_nafta01_us (인터넷 검색일 06. 7. 20)

<표3> NAFTA에 의한 각 주별 고용 감소 (1993-2000)
출처 : 미국 노동 통계청, 미국 센서스

일자리의 감소가 전통적인 공업 지역인 테네시강 유역의 공업지대와 멕시코와의 국경지대에 위치한 것을 알 수 있다. 대부분 그 지역의 대표적인 제조업들이 파괴되었는데, 미시간은 46,210개, 오하이오 9,826개, 인디애나 7,119개, 테네시 3,658개 등의 자동차 부문의 일자리가 감소하였다. 퍼블릭 시티즌에서 조사한 미시간의 사례 Public Citizen 1997 "NAFTA's Broken Promises : The Cost to Michigan of Our Failed Experiment With NAFTA" (Public Citizen)
http://www.ctizen.org/search/index.cfm?Reque stTimeout=18-&bSummary=1%criteria=job%20loss&MaxRows=10&Star tRow=11&SearchFor=entire&total=111 (검색일 06. 7. 11)
를 구체적으로 살펴보면 한 그 지역의 주된 산업이 따라 다른 연관 산업들이 동시에 움직이는 것을 알 수 있다. 대규모 완성차 공장이 이동하자, 강화 플라스틱, 자동차 컨버터블 지붕 제조업체, 가죽 시트 제조업체, 휠, 핸들, 전자부품, 브레이크 등 자동차 제조에 필요한 모든 연관업체가 함께 이동하였다. 다른 주와 다른 산업도 마찬가지다. 전자 장비 부문은 캘리포니아, 일리노이, 뉴욕, 텍사스 등의 대표 산업이 이동하였고, 그와 연관된 많은 산업들이 같이 멕시코로 향하였다. 산업별 일자리 감소를 보면 그간 미국의 주된 산업이었던 자동차 산업을 비롯한 제조업이 더 이상 미국의 중심 경제의 축이 아님을 알 수 있다. NAFTA를 거치며 미국 산업구조가 변화된 것이다.

4. NAFTA 이후 변화된 미국의 노동 조건과 노동자 삶의 조건

1) 노동조건의 악화
제조업을 제외한 미국 경제는 1990년대 많은 일자리를 만들어냈다. 전체적으로 보았을 때 일자리 손실은 그리 크게 크지 않았다. 장효욱은 "제조업을 중심으로 한 일부 산업은 멕시코로부터의 수입 증가로 인해 고용감소 효과가 생기기도 하였으나 반대로 여타 산업의 고용 증가가 이러한 일부 분야의 고용감소를 상쇄하고도 남은 것으로 나타났다"고 하였다. 장효욱 2006 "북미자유무역협정(NAFTA)이 미국노동시장에 미친 영향",『국제노동브리프』제4집 5호 (한국노동연구원), 21쪽
실제 1994년부터 2000년까지 월평균 20만개 이상의 신규 일자리를 창출하였다. 따라서 실제 미국 내 전체 일자리의 수는 크게 변동하지 않았다. 하지만 이러한 신규 일자리는 NAFTA와는 직접적인 연관이 있기 보다는 미국의 장기 호황에 기댄 경향이 있다. NAFTA의 추종자들은 미국 내 저임금, 저숙련의 일자리가 멕시코로 이동하고 미국 내 노동자들은 좀 더 고임금, 고숙련의 일자리로 이동할 것이라 예상하였다. 하지만 실제 해고된 노동자들의 둘 중 한 명은 임금 수준이 같거나 더 높은 수준의 일자리를 찾지 못하였다. 해고된 노동자들의 대부분 높은 임금을 받던 자동차와 같은 제조업에 종사였다. 하지만 많은 해고된 노동자들은 기존에 있었던 정규직 고임금의 훌륭한 제조업 일자리들 대신 소매점 직원, 웨이터, 계산원과 같은 시간제 저임금의 질이 좋지 못한 일자리들로 대체되었다. Public Citizen 2006 NAFTA & Workers' Rights & Jobs Public Citizen
http://www.citizen.org/trade/nafta/jobs/inde x.cfm?ID=5043 (인터넷 검색일 06. 7. 13)
또 미국이 부시 행정부가 들어선 이후 1999년 장기간의 호황이 끝나자 276억 달러의 적자로 돌아서며 약속했던 제조업이외의 다른 부문의 일자리마저 급격하게 감소하고 있다.
그리고 현재 있는 일자리의 임금도 위협 받고 있다. 실제 미국 노동부 조사 결과에 따르면 NAFTA는 노조를 파괴하거나 노조 설립을 위협하는 유용한 도구로 사용되고 있었다. 만약 파업을 하거나 노조를 설립하려 할 때 미국 내 공장을 폐쇄하고 멕시코로 옮기겠다고 하는 경우가 NAFTA가 발효되기 전보다 세 배나 증가하였다. Public Citizen's Global Trade Watch(1997)
따라서 멕시코의 임금과 비교하여 훨씬 높은 임금 수준을 가진 미국의 노동자들은 멕시코 노동자들과 임금 경쟁을 하여야 하고 그에 따라 약속과는 다르게 현재의 임금보다도 더 저하된 임금을 받기를 강요당하고 있다.
멕시코 노동자의 권리에 대한 약속 또한 지켜지고 있지 않다. NAACL은 불충분한 내용에도 못미치는 성과조차 거두지 못하고 있다. 미 행정부 보고서에서도 멕시코 노동자들의 기본적인 노동 권리와 노조 설립의 자유에서 전혀 진전이 없다고 밝혔다. Levinson (2003)
이러한 멕시코 노동자들의 노동 조건의 열악함은 앞서 지적했듯이 미국 노동자들의 노동 조건에도 크게 영향을 미치고 있다.

2) 불법 이민의 증가
NAFTA를 체결한 계기 중 하나였던 불법 이민의 방지는 성과를 거두지 못하고 있다. NAFTA 지지자들은 NAFTA의 성과로 멕시코의 경제가 안정화되어 불법 이민도 차츰 적어지리라 약속했었다. 30여 년 전 마낄라도라가 처음 생길 때부터 마낄라도라가 불법 이민을 줄일 수 있을 거라고 여겨졌지만 실제 마낄라도라는 불법 이민을 늘려왔다. 일자리를 찾아 마낄라도라를 찾아 많은 사람들이 왔지만 그들이 찾을 수 있는 일은 한 가족이 살기에는 너무 낮은 임금이 주어졌고 고된 노동을 해야만 했었다. 따라서 더 나은 삶을 위해 목숨을 걸고 미국으로 향했다. 그리고 NAFTA 시행 이후 멕시코의 경제는 안정되지도 않았고 마낄라도라 또한 계속된 공장의 이전으로 더욱 넓어졌다. 마낄라도라의 공장은 시행 전에 비해 여전히 한 가족이 살기에는 벅찬 임금이 주어졌다. Faux, Jeff, 2003, "The Failed Case For NAFTA Briefing Paper" (Economic Policy Institute)
http://www.epinet.org/content.cfm/epi_virib_ briefingpaper_1993_faildc (검색일 06. 7. 22)
또 멕시코의 경제가 안정되기 보다는 미국 농산물의 유입으로 기존의 멕시코 노동 구조에 큰 몫을 차지하고 있던 멕시코의 소농들이 가격 경쟁에 밀리면서 그들의 농지를 잃거나 더 이상의 농사짓기를 포기하였다. 그리고 일을 찾기 위해 멕시코 내 공업 지역을 찾아 떠나거나 미국으로의 불법 이민을 시도하였다. 또 멕시코 내 28,000여 개의 중소 규모의 유통업체들도 미국 대형 할인마트, 월마트를 비롯한 대형 유통업자의 유입에 따라 거의 멸망하였다. 멕시코 내 노동 시장의 큰 부분을 차지하고 있던 농업과 서비스업이 붕괴됨에 따라 노동 시장의 불안정성이 커져 미국으로의 행렬이 줄을 이었다. 이에 따라 1990년과 2000년을 비교해보았을 때 불법이민은 두 배가 넘게 증가하였다. NAFTA 시행 이후 1998년까지 국경을 넘다 죽은 사람의 수는 1,600명을 넘는다. 자유로운 자본의 이동에 반해 비자 없이 자유롭지 못하게 국경을 넘는 사람들을 위해 미국은 국경 지역을 군사화시키고 있다. 목숨을 담보로 국경을 넘어선 멕시코인들은 곧 미국 노동 시장에 편입된다. 미노동부에 의하면 미국으로 온 불법 이민자들은 77%가량이 대규모 농장에서 일하게 된다. 최소 임금에도 못 미치는 저임금과 야만적이고 고된 노동을 감수해야 한다. 하지만 대다수의 미국 농업 종사자들은 이러한 이민노동자의 저임금과 경쟁해야 하였다. 3,800개의 미국 소규모 농장들은 NAFTA와 농업 부문의 계속적인 경쟁력 상실로 사업을 계속 이어나갈 수 없었다. Labor Council for Latin American Advancement, Public Citizen's Global Trade Watch, 2004, "Another America is Possible ; The Impact of NAFTA on the U.S. Latino Community and Lesson for Future Trade Agreements" (Public Citizen's Global Trade Watch) (인터넷 검색일 06. 7. 19)

불법 이민자의 증가와 일자리의 감소로 미국 내 라틴 아메리카 공동체도 크게 파괴되었다. 미국 내 라틴 아메리카계 노동자들은 섬유와 의류 산업 고용의 큰 몫을 차지하고 있었는데 국경 너머의 그들보다도 더 싼 임금의 노동력으로 생산된 섬유제품들이 관세에서 자유로워지면서 1994년부터 2004년까지 섬유 및 의류 산업 전체 고용의 60%정도가 감소하였고 대략 78,000개의 일자리가 사라졌다. 제조업 일자리가 많이 감소된 지역은 대부분 국경지대에 몰려있는데 이러한 지역은 라틴계 노동자들이 집중되어 있는 곳이었다.

3) 고용의 양극화 심화
NAFTA는 산업별 고용에 있어 큰 변화를 가져왔다. 물론 이러한 변화는 단지 NAFTA에 의해 전적으로 이끌어진 것은 아니다. 그러나 NAFTA 또한 그러한 변화의 큰 축이었다는 것은 분명하다. 미국 내 고용은 10년 전만 하여도 GM과 같은 대규모 제조업이 가장 큰 부분을 차지하였다. 이러한 제조업이 고임금, 수요창출, 소비 유도, 상품 수요의 증가, 생산성 증가로 이어지는 호순환 연쇄였다. 하지만 이에 반해 현재 미국 내 가장 많은 고용을 하고 있는 유통산업은 반대로 악순환 구조를 보여준다. 현재 미국 내 가장 큰 유통업체인 월마트는 2005년, 170만 명을 고용하고 있다. 이러한 고용의 특징은 저임금, 장시간 근로, 그리고 무보험 노동이다. 이러한 산업구조의 변화는 미국 사회의 양극화를 가져왔다. 권순원, 2005, “21세기 미국의 고용 양극화” 『국제 노동 브리프』제 3집 12호 (한국노동연구원) 44-54쪽
이러한 변화에 NAFTA는 큰 역할을 하였다. 수입품의 내수 시장의 점유율 증가로 제조업 부문 고용은 계속 축소되었고, 그에 반해 수입품과 국산품을 가리지 않고 싸게 파는 것이 목표인 대형 유통 업체는 NAFTA 역내 국가에서 유입된 수입품들로 인해 크게 성장하였다. 95년과 96년 사이에 일어난 GM과 월마트 간의 고용 역전은 이러한 경향을 보여주는 상징이다. 이러한 변화를 통해 EPI는 무역 자유화로 인해 대학 학위가 없는 미국 노동자들은 협정 전 임금의 12.2%에 해당하는 손실을 입었다고 추산하였다. Public Citizen, 2004, "The Ten Year Track Record of the North American Free Trade Agreement: U.S. Workers' Jobs, Wages and Economic Security" (Public Citizen)
http://www.citizen.org/documents/NAFTA_10_jo bs.pdf (인터넷 검색일 06. 7. 11)

고소득의 제조업 노동자들이 저소득의 유통업체 노동자로 이동하는 반면 구글을 비롯한 인터넷 기업들은 낮은 고용으로 큰 수익을 거두고 있다. 이는 기술집약적인 초고소득의 전문노동자를 만들고 있다. 그러나 이러한 기업이 고용에 기여하는 면은 미미하다. 구글의 경우 2005년 3000여명의 직원만으로 40억 달러의 순이익을 얻었다. 이는 월마트가 170만 명의 고용으로 100억 달러의 순이익을 낸 것과 비교하여 압도적인 차이를 보여준다. 이러한 경향은 미국 내 고용이 저임금의 일반 서비스직 노동자와 전문기술을 보유한 하이테크 노동자들로 점차 양극화됨을 보여준다.

5. 결론

NAFTA의 결과 최소한 미국의 제조업 노동자에 한해서는 공장 폐쇄와 이전에 따라 일자리를 잃었다. 협정에 따른 실업에도 불구하고 재취업에 필요한 실업급여과 재교육, 그리고 취업 알선을 받기 힘들었다. 그리고 재취업하더라도 상당수의 노동자들이 전 직장에 비해 낮은 수준의 임금을 감당해야 했다. 불황이 오기 전까지는 제조업 일자리의 감소를 상쇄하는 일자리들이 만들어졌지만 미국 내 경기가 둔화됨에 따라 그러한 상쇄는 오래 가지 못하였다. 그리고 2000년대 들어 이전의 해외 투자와 공장 이전이 제조업에 집중되어 있던 것과는 달리 서비스와 첨단 산업까지 그 영역이 넓히고 있다. 인도에서는 미국의 텔레마케팅 서비스와 컴퓨터 프로그래밍과 같은 실리콘 밸리의 기술 관련 일자리들을 미국의 노동자들을 대신하여 떠맡고 있다. 따라서 무역적자는 점증하고 있고 제조업뿐만 아니라 산업 전 부분에서 일자리의 해외 유출이 극심해지고 있다. 농업 부분도 예외가 아니다. 미국의 자영농은 기업농의 득세와 밀려오는 수입 농산물로 이중고를 겪고 있다. Public Citizen (2004)
미국 내 거대 농장 10%는 32%의 농장에서 전체 생산의 2/3이상을 생산하고 있다. 정부 보조금도 기업농이 전체 수령액의 65%를 차지하였다. 이러한 기업농의 공세 속에서 자영농은 가격 경쟁이 불가능해졌다. 그리고 NAFTA 체결에 따라 수입 농산물이 밀려오고 있는데 이들 농산물의 생산자는 카길, 콘아그라, 델몬트와 같은 미국의 거대 다국적 기업이다. 미국 소비시장에 대한 무차별적인 공세 속에 미국 농산물 가격은 40% 하락하였다. 1990년에서 95년까지 평균 농가 수입은 16%하락하였고, 1995년에서 2002년까지 38,310개의 농장이 사라졌다. 나머지 남아 있는 농가들 또한 힘겹게 살고 있을 것으로 예상된다. 또한 국가적으로도 미국의 경제 상황은 좋지 못하다. 미국은 현재 가계 부채가 확대되고, 재정적자와 경상 수지 적자가 늘어났으며, 부동산 시장에 거품이 형성되는 등 대내외 불균형이 심화되고 있고, 여기에 외부적으로는 고유가까지 겹쳐있는 실정이다.

그렇다면 도대체 미국 내에서 누가 NAFTA를 통해 이익을 얻는 것인가? 미국 내 노동자와 농민들은 고용에 대한 안정을 찾을 수가 없으며, 비싼 의료 보험과, 환경오염을 감수하며 살고 있다. 그에 반해 다국적 기업들은 자유무역협정을 통해 이익을 창출해 내고 있다. 국경을 넘나드는 자유로운 투자를 통해 저임금과 보다 나은 투자환경을 제공하는 땅을 찾아다니며 높은 수익을 올리고 있다. 이익을 얻는 것은 다국적 기업이며 삶의 질의 저하를 감내해야 하는 쪽은 사회저변층과 노동자들이다.

지금까지는 한 국가적인 차원에서 국가가 최대한의 이익을 얻으려면 어떻게 해야 할까에 대한 연구와 멕시코의 사례를 통한 자유무역협정의 효과를 분석하여 한국의 자유무역협정에 대한 선례를 남기고자하는 연구가 대부분이었다. 그러나 멕시코 사례 연구를 통해서는 종속적인 국가가 피종속적인 국가에 의해 어떻게 유린되는가가 더 중점적으로 보일 수가 있다. 몇몇 멕시코 거대 기업이 이익을 취한 예는 멕시코 인민들의 사례에 비해 큰 인상을 주지 못하기 때문에 다분히 분석이 멕시코 인민들이 받은 피해의 원인에 대해 쏠리기 마련이고 그 결과 국가적인 차원에서 멕시코 사례를 연구하게끔 만든다. 하지만 미국의 사례를 보면 미국 노동자를 비롯한 민중의 삶은 갈수록 어려워지고 있으며 그에 반해 다국적 기업의 이익은 계속 커져만 가고 있다. 다시 말해 양극화가 심해지고 있다.
이러한 결과는 삶의 외향적인 측면에서 미국과 멕시코는 상당히 상이하지만 자본과 노동의 좀 더 핵심적인 부분에서는 상당히 유사하다는 점을 알게 해준다. 미국과 멕시코는 전체 경제력의 차이가 크다. 따라서 1인당 국민소득의 차이가 심히 크고 삶의 기본적인 수준이 다르다. 그러나 자유무역이 점진적으로 증가함에 따라 일자리가 감소하고, 소규모 농장들이 붕괴하고 있으며, 지역의 작은 유통업체들이 망해가고 있다. 이에 따라 고용불안이 높아지며 삶의 기본적인 여건들이 서서히 파괴되고 있다.

따라서 관점의 전환이 필요하다. 단일한 국가의 이익은 없다. 적어도 미국은 다시 경기 침체가 시작되기 전까지 국가적인 통계에서는 일자리의 감소도 없었고, 장기간 호황으로 NAFTA의 영향은 그리 크지 않은 것으로 보였다. 하지만 실제 고용 시장의 변화를 보면 노동자들은 산업구조의 변동 속에서 삶의 조건의 후퇴를 감당해야만 했다. 그리고 삶의 조건의 후퇴만큼 다국적 기업은 이익을 얻었을 뿐이다. 이러한 점에서 국가적인 이익을 논하는 것은 의미가 없다. 국가의 이익이 절대 다수 국민들의 희생으로 소수의 다국적 기업의 엄청난 이익을 통해 이루어진 것이라면 그 이익은 더 이상 이익이라 말할 수 없다. 조금 지나간 개념으로 말하자면 노동자에 대한 착취를 통해 자본이 이익을 본 것뿐이다. 따라서 우리가 FTA를 맺을 때의 시사점 또한 분명하다. 한국과 미국 간의 총체적인 이익과 손해를 보는 것은 온당치 않다. 각 계급 별, 혹은 각 사회집단 별 손익 계산을 정확히 해야 한다. 이를 바탕으로 사회적 합의와 구성원들에 대한 배려를 통해 발생할 이익의 분배까지 계산하여 협상 자체에 대해 고민해보고 그에 따른 사회적 합의가 조속한 협상의 진행보다도 우선되어야 한다.


참고문헌

권순원, 2004, "자유무역과(NAFTA)과 미국의 고민" 『국제노동브리프』제 2집 2호 (한국노동연구원)
권순원, 2005, “21세기 미국의 고용 양극화” 『국제 노동 브리프』제 3집 12호 (한국노동연구원)
백종국, 2000, "북미자유무역협장(NAFTA)의 전개와 모순" 『세계지역연구논총』제 14집 (한국세계지역학회)
이홍식, 이창수, 이경희, 2006, "한미FTA의 필요성과 경제적 효과" 『오늘의 세계 경제』 (대외정책연구원)
이성형, 1998, 『IMF 시대의 멕시코』 (서울 : 서울대학교 출판부)
장효욱 2006 "북미자유무역협정(NAFTA)이 미국노동시장에 미친 영향",『국제노동브리프』제4집 5호 (한국노동연구원)
Faux, Jeff, 2003, "The Failed Case For NAFTA Briefing Paper" (Economic Policy Institute)
(http://www.epinet.org/content.cfm/epi_virib_ briefingpaper_1993_faildc)
Labor Council for Latin American Advancement, Public Citizen's Global Trade Watch, 2004, "Another America is Possible ; The Impact of NAFTA on the U.S. Latino Community and Lesson for Future Trade Agreements" (Public Citizen's Global Trade Watch)
Levinson Jerome, 2003, "Certifying International Workers Rights - A Practical Alternative" 『Briefing Paper』(Economy Policy Institute)
http://epi.org/briefingpapers/levinson.pdf
Public Citizen 1997 "NAFTA's Broken Promises : The Cost to Michigan of Our Failed Experiment With NAFTA" (Public Citizen)
(http://www.ctizen.org/search/index.cfm?Reque stTimeout=18-&bSummary=1%criteria=job%20loss&MaxRows=10&Star tRow=11&SearchFor=entire&total=111)
Public Citizen 2006 NAFTA & Workers' Rights & Jobs Public Citizen
(http://www.citizen.org/trade/nafta/jobs/inde x.cfm?ID=5043)
Public Citizen, 2004, "The Ten Year Track Record of the North American Free Trade Agreement: U.S. Workers' Jobs, Wages and Economic Security" (Public Citizen)
(http://www.citizen.org/documents/NAFTA_10_jo bs.pdf)
Scott, Robert, E, 2000, "NAFTA's Hidden Costs" (Economic Policy Institute)
(http://www.epinet.org/content.cfm/briefingpa per_nafta01_us)