생산적 복지와 국민기초생활보장법

민중복지연대(준)

1. 구조조정과 생산적 복지

생산적 복지의 사회적 함의를 이해하기 위해서는 ‘전반적인 노동정치체제상의 자본의 시도’ ― 현재적 구조조정의 시행과정상의 과제 ―‘생산적 복지’라는 연결선 속에서 위치를 해석할 수 있어야 한다. 일단 이러한 생산적 복지의 위치를 재확인하기 위해 먼저 노동과정에 미칠 효과, 이데올로기적으로 만들어질 효과 등에 주목하면서 생산적 복지의 방향이 창출할 수 있는 효과를 예단해 보는 것이 필요하다.

첫째, 이데올로기적 동의구조 확보이다. ‘삶의질 향상 기획단’에서는 생산적 복지의 배경을 이야기하면서 “변화된 경제환경 속에서 현저히 약화된 사회통합을 회복하기 위해서 기존 사회정책의 질적 전환이 필요하다. ‘국민의 정부’가 추진하려고 하는 생산적 복지는 지난 시절 성장주의가 초래했던 인권경시와 복지 최소화의 폐단을 시정하고 성장과 분배간의 균형을 추구하는 새로운 사회발전전략을 의미한다.”¹⁾고 설명한다. IMF를 한 기점으로 하여 급격히 확대된 사회적 불만요소를 무마하기 위한 한 시도임을 적나라하게 드러내고 있다. 특히나 서구의 경험과 같이 기본적인 수준의 복지시스템의 경험도 존재하지 않는 상황, 그리고 생산적 복지 관련 예산책정도 제대로 이루어지지 못할 만큼 재정이 부족한 상태에서 ‘생산적 복지’는 일차적으로 이데올로기적 역할을 수행할 가능성을 갖는다. 일정한 수준의 사회적 완충망의 역할도 가지지 못한 채 언제든지 경기축소와 실업의 가능성이 남아있는 상태에서 실업자 양산의 진폭을 조절할 수 있는 이데올로기적 보호망으로서 역할을 할 가능성이 있는 것이다.

둘째, 단지 이데올로기적 효과만을 갖는 것이 아니라 실질적 시스템 상에서의 사적 기업의 최대 이윤확보와 노동배제 원리를 연결시켜줄 수 있는 매개역할을 할 가능성을 갖는다. 먼저 간략하게 두 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 그 하나로는 일차적으로 현재의 생산체계 내에서의 극도의 착취와 노동분할을 정당화해줄 수 있다는 점이다. 앞서의 이데올로기적 효과와 연결되는 바 생산적 복지의 시스템이 어떻게든 최소 완충망의 역할을 해준다면 현재의 생산체계 내에서의 유연화 전략에 따른 노동의 고통은 감수할 만한, 그리고 고통스러운 것이 아닐 수 있다는 논리가 성립할 수 있는 것이다. 이제 이러한 이데올로기가 보호역할을 하는 한 생산체계 내에서의 불균등 구조, 극도의 착취구조는 논외의 사안이 될 수 있다. 특히 정리해고 등의 하드웨어적 인력조정이 어느 정도 마무리되면서, 전환배치, 외주화, 용역화 등 기업내부의 소프트웨어적 구조조정 과정과 맞물린다면 이러한 측면의 효과는 극대화될 수 있다. 또 하나의 측면은 생산체계에서 이탈한 인력을 ‘그나마 아예 분배받지 못하는 것보다는 낫다’는 이름 하에 불균등한 분배구조의 최하층위로 밀어 넣는 역할을 할 수 있다는 점이다. 일차적으로는 주지하듯 생산적 복지라는 것이 생산과 복지를 연결시킨다 함이 생산과정 전반을 확장시킴으로서 생산-복지를 연결시키는 것이라기보다는 복지의 영역을 축소시킴으로 연결시키는 것인 바, 이는 당장의 생존을 위해 일자리를 찾을 수밖에 없는 조건을 형성할 것이다. 또한 나아가서 실제로 임금노동자에서 배제된 이들은 교육, 훈련 상 가장 최하층위의 사람들일 수밖에 없으며, 재정적, 인력적 여건상 재교육을 받는다 하더라도 그 향상에는 의문을 던질 수밖에 없는 상황에서 이들의 생산투입 공간은 언제든지 다시 퇴출당할 수 있는 최하층위로의 투입이 될 것이라는 점이다.

이제 이 두 측면이 생산적 복지라는 매개를 통해 연결된다면 일련의 순환시스템이 구성될 가능성을 갖는다. 즉 한편으로는 생산체계내에서의 분할 및 착취구조의 정당화와 생산체계외부에서의 퇴출노동자의 재투입이 결합되면서 하나의 시스템이 마련되는 것이다.

셋째, 새로운 노동분할 영역을 구축하게 될 가능성을 갖는다. 주지하듯 근래에 들어 비정규직의 비율은 늘어나고 있으며, 상용직, 일용직, 임시계약직 등의 노동의 분할은 가속화되고 있다. 여기에 생산적 복지의 적용은 또하나의 분할된 노동자군을 형성할 가능성이 존재한다. 간략하게 예를 들어보자. 생산적 복지는 제3섹터의 활용을 강조한다. 한편으로 국가의 재정적 문제를 해결하고 한편으로는 민간부분의 활용도를 극대화한다는 의미에서 제3섹터를 제기한다. 그러나 현실적으로 이러한 제3섹터에서 벌이는 사업들은 시장경쟁에 전면적으로 노출되어 있는 상태이며, 구조적으로 최소한의 복지적 의미를 담지하기 위해서는 스스로의 임금을 최소화시키는 방식을 선택할 수밖에 없다. 그리고 이러한 과정이 지속될 때 장기적으로는 상용직, 일용직, 임시계약직 외에 또 하나의 최저임금과 취업안정성을 특징으로 하는 또 하나의 분할 영역화될 가능성을 가질 수 있는 것이다. 물론 제3섹터의 예는 국한적 사례일 수 있으며, 생산과 복지가 결합된다고 할 때 의도와 상관없이 생산의 영역과 복지의 영역 사이에 다른 노동영역이 산출될 가능성은 상존한다.

예견되는 효과를 고려할 때 생산적 복지는 결과적으로 ‘국가 후퇴, 재벌체제의 합리화, 새로운 노동규율 구축’이라는 과제를 상호 매개하면서 자본생산성을 극대화하기 위한 위치를 차지하게 될 것으로 보인다. 이데올로기적으로 국가 및 사적 자본의 현실정책수행상의 합리성을 보족하는 한편, 노동의 분할구조를 강화 및 퇴출노동자의 강제적 생산투입의 순환고리를 만들어내는 일련의 사회적 시스템 완성의 한 연결고리 역할을 하게 되는 것이다.

우리는 글의 서두에서 생산적 복지를 근거짓고 있는 일련의 역사적 맥락을 확인할 필요가 있음을 제기하였고 이는 사회의 물질적 조건과 연결되어 있는 생산적 복지의 내재적 흐름을 읽을 수 있을 때 생산적 복지의 거시적 위치는 보다 명확한 자리를 잡을 수 있을 것이라는 점을 염두에 둔 것이었다. 이러한 문제의식에 따라 김대중 정권의 생산적 복지를 두 가지 맥락에서 살펴보았다.

하나는 생산적 복지의 논리적 출발인 제3의 길이 조건지우고 있는 생산적 복지의 내용이다. 선명한 구호에도 불구하고, 제3의 길은 ‘노동에게 부여된 가치 재회수, 사적 자본의 경쟁력 극대화’라는 신자유주의적 맥락과의 동질성을 포함하는 동시에 각 국가의 사회적 조건에 따라 다종다기하게 나타나는 대응양식 중 하나에 불과하다. 즉 생산적 복지-제3의 길의 논리적 연속성이 존재하는 한 기본적으로 생산적 복지는 전반적인 세계경제의 변화된 조건에 조응하면서 이루어지고 있는 신자유주의적 재편의 한 방식으로 해석될 수 있다는 것이다. 또 하나는 한국 자본주의의 변화 속에서 그리고 그 연속선상에 있는 구조조정의 기본 맥락 속에서 생산적 복지의 효과와 위치를 예각화시키는 것이었다. 표면상에서의 국가의 후퇴, 재벌의 합리성 강화, 노동의 재규율화라는 방향으로 현재의 김대중 정권의 구조조정은 진행되고 있다. 이러한 구조조정의 과정에서 각 주체세력간 교착상태를 넘어서기 위한 주요한 조건으로서, 자본에 대한 노동의 자발적 동의구조 확보라는 과제는 자본 및 국가에게 여전히 특별한 성과를 내지 못한 부분으로 남아있으며, 생산적 복지는 이러한 과제를 적극적으로 수행하는 한편 경제적-비경제적 영역사이를 매개함으로써 자본 재생산의 안정적 순환고리를 만들어내기 위한 위치를 부여받고 있다.

이러한 접근방식 속에서 생산적 복지를 이해할 수 있을 때 생산적 복지에 대한 대응상의 주요 고려점이 몇 가지 도출될 수 있겠다.

첫째, 생산적 복지 문제에 대한 보다 확장된 접근이 요구된다. 하나의 체제 속에서 생산의 문제와 재생산의 문제는 결합되어 드러난다는 일반론은 차치한다 하더라도 ‘생산적 복지’라는 말 자체에서 드러나듯이 최소한 지향상 자본은 생산적 복지의 제 정책 속에서 생산과 복지의 문제를 넘나드는 영향력을 기대하고 있다. 그리고 그 주된 방식은 일반적 복지의 영역과 범위를 축소시킴으로써 현실적 생산관계 및 노동과정과 복지의 문제를 연결시키려 하는 것이다. 그렇다면 이에 대한 대응 역시 몇몇 복지정책적 차원에서의 협소한 대응이 아닌 생산과 복지 문제 전반을 포괄하고 장기적 전망과 단기적 전망을 포괄하는 보다 확장된 대응의 기획이 요구된다. 장기적으로 볼 때 생산의 과정 속에 이미 복지의 문제가 녹아들어가 해소되고, 생산과정 자체가 인간적 필요의 충족 문제 전반과 직접적으로 연결될 수 있는 새로운 시스템의 모색이 필요하며, 중기적, 단기적으로는 이러한 장기적 기획의 중심을 명확히 하면서 이를 현실적인 수준에서의 직접적 투쟁과제와 연결시키기 위한 노력들이 요구되는 것이다.

둘째, 직접적인 노동조직과의 연결망을 확보하는 것이 중요하다. 이미 제기했듯이 생산적 복지는 자본에 대한 노동의 동의구조를 확보하기 위한 시도와 밀접히 연관되어 있다. 이 때 자본에 대한 노동의 동의구조가 만들어진다 함은 한편으로 이데올로기적 차원이건, 실질적 차원이건 자본에 대한 통합력을 강화시키는 것이 요구되고 다른 한편으로는 노동이 스스로의 대안을 구성하고, 대안을 조직하기 위한 실물적 가능성을 제거해버리고 ‘패배주의적 상황’을 연출함으로써 어쩔 수 없이 자본 지향에의 동의를 표하게 만드는 것이 요구된다. 즉 이렇게 생산적 복지 문제는 노동의 분할과 노동조직의 무력화의 문제와 직간접적으로 연결되어 있으며, 실제 정책의 진행과정에서도 이러한 연동성은 곳곳에서 드러날 것이다. 하기에 투쟁의 주체와 연대의 범위를 협소화하는 것이 아니라 일차적으로는 노동조직과의 결합력을 나아가서는 전민중적인 연대망의 확보를 지속적으로 추구할 수 있어야 한다.

셋째, 자본의 논리적 모순지점에서 구체적인 의제를 구성해낼 수 있어야 한다. 복지의 문제는 그 개념의 형성과 사용의 역사성 속에서 자본주의적 생산과 쉽게 결합하기 힘든 것임에 분명하다. 하기에 생산적 복지라는 이름하에 이루어지는 자본주의 구조를 전제한 생산-복지의 통합은 단지 논리적으로 뿐 아니라 실질적으로도 구체적인 모순의 지점을 만들어낼 가능성이 존재한다. 단적으로 제3섹터를 활용한 복지시스템의 구축은 자본주의적 가치관계와는 양립할 수 없는 새로운 가치를 가치척도로 하여 조직적 망을 구성할 수 있는 계기로서의 가능성을 부여한다는 점이나, 국민기초생활법상 권리성 조항­조건부 수급의 상호 모순 문제가 발생할 수 있다는 점 등이 그러한 예일 수 있겠다. 이러한 예시는 단지 예시로서의 의미만을 가지는 것이 아니라 앞서 말한 자본주의 체제하에서의 생산-복지의 결합에 따른 일련의 모순의 궤적이 존재할 수 있음을 보여주며, 매우 구체적이고 현실적인 지점에서 이러한 모순점들은 계속해서 드러날 수 있음을 의미한다. 이들 모순지점을 어떻게 계급의 것으로 전취할 것이며, 그 실물적 가능성은 어디에서 발견될 수 있는가에 대한 보다 세밀한 노력과 대응이 요구되는 것이다.

2. 국민기초생활보장법

1) 국민기초생활보장법의 제정 배경 및 의의

지난 99년 9월 국민기초생활보장법이 제정되고 2000년 10월 1일 시행을 앞두고 있다. 현재 시행령(안), 시행규칙(안)을 두고 정부부처간 조정을 하고 있으며 수급권자에 대한 조사 및 신청에 착수한 상황이다.

이렇듯 국민기초생활보장법이 서둘러 제정된 데에는 IMF이후 경제위기로 인한 빈곤층 양산이라는 경제적 상황과 참여연대 및 국민기초생활보장연대회의 등 시민사회단체의 적절한 시기의 입법운동, 총선을 앞둔 정치권의 이해관계가 맞아 떨어져서 이루어진 측면이 크다.²⁾

또한 시기적으로 4.13총선을 몇 개월 앞둔 상황에서, IMF 경제위기에 대한 고통분담으로 높아 가는 사회적 불만과 현 정권에 대한 부정적인 시각을 불식시키기 위한 정치적 의도도 숨어있다고 보여진다.

이러한 사회적, 정치적 배경 속에서 국민기초생활보장법이 제정되면서 사회복지계 뿐만 아니라 실업과 빈곤으로 고통받고 있는 서민들에게 많은 기대감을 안겨주었다.

시민사회단체에서도 국민기초생활보장법에 대하여 “그동안 시혜적 차원에서 머물고 있던 생활보호를 국가의 책임이자 국민의 권리로 법제화했다는 측면에서 개혁적인 법안이라고”³⁾ 의의를 내린다. 또한 “법률 용어에서도 수급자, 수급권자, 보장기관 등으로 권리성 용어를 사용하고 있으며 내용면에서도 인구학적 구분의 폐지, 소득인정액 도입, 자활프로그램의 강화, 주거급여 신설 등 제도를 합리화”⁴⁾했다고 평가하고 있다. 기초생활보장법에 대한 이러한 평가는 사회 안전망이 부실한 한국의 현실에서 ― 그 실효성은 차후에 논하더라도 ― ‘사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하기 위한 제도적 장치’라는 기본적 의의를 찾을 수 있다.

그러나 위와 같은 제정배경과 의의로 이해하는 것은 국민기초생활보장법의 성격을 이해하는데 많은 한계가 있다. 생산적 복지의 성격을 이해하지 않고는 기초생활보장법의 성격을 제대로 파악하기란 어려울 것이며 생산적 복지를 이해하기 위해서는 앞의 장에서 논했던 자본축적방식의 일련의 변화를 이해하지 않으면 안될 것이다. 그래야만 한편으로는 국민의 최저생활을 보장하고 한편으로는 노동민중의 삶을 압박하는 양면의 성격을 이해할 수 있을 것이다.

2) 국민기초생활보장법의 내용

국민기초생활보장법은 기존 생활보호법의 노인․장애인․아동 등 특수한 인구집단에 제한되어 제공되던 급여를 저소득층 일반에게 확대하는 것과 함께, 근로능력이 있는 자에 대한 조건부 수급을 통하여 노동연계복지(workfare)를 확보한다는 것을 핵심 내용으로 하고 있다.

이장에서는 국민기초생활보장법이 생활보호법으로부터 어떻게 개념적 차이를 두고 있으며 법안의 중심내용과 법안의 성격은 무엇인지 살펴보도록 하겠다.

(1) 생활보호법과의 비교  및 차이점

국민기초생활보장법은 예전과 달리 기초생활보장이 국가의 의무이자 시민의 권리로 규정되었고, 노동능력에 상관없이 가구소득이 최저생계비 이하인 가구는 수급자로 선정될 수 있고 생계급여를 통한 기초생활을 보장받을 수 있게 되었다는 점에서 기존의 생활보호법과 차이가 있다⁵⁾고 한다.

<표1> 생활보호법과 국민기초생활보장법의 제도적 성격비교⁶⁾

생활보호제도	비교기준	국민기초생활보장제도
ㅇ시혜성 보호	법적 성격	ㅇ국가 의무와 시민의 권리
ㅇ시혜성 용어   피보호자, 보호기관, 보호대상자	법률용어	ㅇ권리성 용어   - 수급자, 수급권자, 보장기관
ㅇ인구학적 기준에 의한 대상자 구분 - 거택보호자 :18세미만 아동,                65세이상 등 - 자활보호자 :인구학적으로 경제활동 가능자	대상자 구분	ㅇ대상자 구분 폐지 - 취업여부?연령 불문, 보호가 필요한 자   * 연령기준 외에 신체적·정신적 능력과 부양, 간병, 양육 등 가구여건 감안 가능
ㅇ부양의무자 ∩ 소득 ∩ 재산 ㅇ소득과 재산기준의 이원적 기준   * ‘99년 : 월소득 1인당 23만원            재산 가구당 2,900만원	대상자 선정기준	ㅇ부양의무자 ∩ 소득인정액 ㅇ소득인정액이 최저생계비 이하인 모든 국민 (소득인정액 단일기준)   * 소득인정액 : 소득에 재산의 소득환산액을 합산한 금액(2003년부터 실시) ㅇ소득평가액과 재산이 최저생계비 이하인 자(2002년 까지 유지)
ㅇ생계보호   - 거택보호자에게만 지급 ㅇ의료보호 ㅇ교육보호 ㅇ해산보호 ㅇ장제보호 ㅇ자활보호	급여종류 및 내용	ㅇ생계급여 확대 - 모든 대상자에게 지급하되 근로능력자는 자활관련사업에 참여조건부로 지급 ㅇ주거급여 신설 - 임대료, 유지수선비 등 주거안정을 위한 수급품 ㅇ긴급급여 신설 - 긴급필요시에 우선 급여를 실시 ㅇ기타 종전보호(5종) 유지
(신설)	자활지원 계획	ㅇ근로능력자 가구별 자활지원계획 수립을 통한 자활지원 - 근로능력, 가구특성, 자활욕구 등을 토대로 자활방향 수림 - 자활에 필요한 서비스를 체계적으로 제공하여 수급권자의 궁극적인 자활을 촉진

(2) 국민기초생활보장법의 법안의 주요내용

가. 수급권자 선정 : 노동능력이 있는 자에 대한 지원도 가능

새 제도는 연령이나 노동능력과 상관없이 소득과 재산의 이원적 기준을 통일한 소득인정액이 최저생계비에 미달하면 대상자가 될 수 있다. 단, 2002년까지는 기존의 생활보호법과 같이 소득과 재산의 이원적 기준은 그대로 유지된다. 부양의무자 요건은 기존의 생활보호법과 같이 새 제도에서도 가족부양 우선의 원칙에 따라 여전히 적용된다.

나. 급여 : 근로능력이 있는 자에게도 지급

최저생계비에서 자신의 소득을 뺀 나머지를 지원하여 최저생계비 이상 수준의 생활보장.

주거급여 신설. 긴급급여 신설.

다. 근로능력이 있는 자에 대한 지원

근로능력이 있는 자에게도 의료보호와 자녀학비는 물론 최저생활을 보장하는 수준의 생계비를 지급한다. 단, 근로능력이 있는 자가 일하지 않는 것을 방지하기 위해 근로유인의 제도적 장치를 마련한다. 자활공동체사업, 직업훈련 등에 참여하는 것을 조건으로 생계비를 지급하고 이 조건을 거부하거나 이행하지 않을 경우 생계비 지원을 중지한다.

다른 종류의 소득과는 달리 근로소득에 대해서는 일정비율 만큼 추가적으로 생계비를 지급하여 근로소득이 많은 사람이 적은 사람보다 실제적으로 더 많은 혜택을 받도록 한다.

근로능력자의 자활을 체계적으로 지원하기 위하여 자활지원계획을 수립하고 이에 따라 직업훈련, 취업알선, 자활후견 등 자활에 필요한 서비스와 근로여건 조성을 위한 부양가족에 대한 사회복지서비스를 함께 제공한다.

3.  국민기초생활법의 성격규정

지금부터는 국민기초생활법에 관철되어 있는 생산적 복지의 맥락을 살펴보겠다. 연령으로 제한되어 있던 대상자 구분이 폐지된 것은 일정정도 긍정적이지만 국민기초생활보장에 대한 수급자가 되려면 일단 최저생계비의 이하 소득이어야 한다(소득은 가구의 단위로 파악). 여기서 대상은 노동능력유무에 따라 노동능력이 있으면 자활대상자로 분류되고 노동능력이 없는 사람들은 수급자가 될 수 있는 것이다. 이렇게 수급자의 조건이 되어도 부양의무자의 기준에 부합되어야 하므로 그 선정기준의 폭은 여전히 좁기만 하다. 이와 같은 대상 선정 기준은 인간의 필요 충족을 위한 복지로 접근하는 것이 아닌 노동의 유무로 판단하여 선정기준에 더 부합해지도록 강제적 역할을 하는  것이다.

앞에서 자본축적방식의 변화라는 맥락 속에서 구조조정을 바라보았고 이것은 노동시장유연화를 필히 수반하고 있음을 지적하였다. 이러한 내용들은 김대중 정부의 정책기조와 프로그램에 여실히 드러나는데 이를 개괄적으로 살펴보기로 하자.

정부의 정책기조내용⁷⁾은 크게 세 가지 방향으로 설정되어 있다.  

첫째, 최소한의 기초적인 생활을 정부가 실질적으로 보장

둘째, 모든 국민이 자립적이고 주체적으로 경제, 사회활동에 참여할 수 있는 기회를 확대

셋째, 분배의 형평성을 제고함으로써 삶의 질을 향상시키고 사회발전을 추구

첫째는 정부가 국민의 기초적 생활 보장하겠다는 의지로 표현이 되어 있는데 이와 같은 의지는 기조의 문구가 아닌 현실에서의 확인으로 판단해야 할 것이다. 즉, 정부가 시행하는 기초생활보장법이 국민의 삶을 진정으로 보장하려 하는지, 얼마나 의지를 갖고 하는지, 그리고 실질적으로 어느 정도의 보장을 하는지, 제정과정과 시행과정에서 확인할 수 있었고 앞으로도 확인해 나가야 할 것이다.

김대중정부는 하나의 복지패러다임으로서 생산적 복지를 제시하는데 바로 위에서 보았듯이 국민의 최저생활보장이라는 의지를 보여주고 있다. 이러한 이데올로기라면 이데올로기라 할 수 있는 생산적 복지를 기초생활보장법이라는 것을 통해서 국가가 국민에 대해 최소보장을 한다는, 그것도 과거와 다르게 권리성을 부여하는, 더 나은 발전된 형태로써 정부는 유포한다는 것이다. 일면 법적인 용어가 수혜성에서 권리성으로 바뀌었다는 것에 긍정성을 보이지만 앞에서도 말했듯이 그것은 현실에서 확인해 나가야 한다는 것이다. 그리고 지금까지의 현실에서는 거창하게 발표한 권리성과 보편성이 별 의미가 없음을 확인할 수 있었다.

정부는 실제 권리성이라는 것에 큰 의미를 부여하지만 실제 권리성이라면 조건부 수급을 만들지 말았어야 했고 법안에 내재된 모순성을 볼 수 있다.  권리라는 것은 아무런 조건없이 누구나 받을 수 있어야 하는 건데 부양의무자 조항이나 자산조사의 엄격하고 까다로운 조사로 인해 많은 사람들이 받을 수 없는 상황에 놓였기 때문이다.

둘째는 경제, 사회활동 참여에 대한 기회확대이다. 사람은 태어나면서부터 그 사회에 어느 형태로든 참여를 하게 된다. 그리고 노동은 생존 그 자체를 위해서 존재하기도하며 경제활동에 참여하게 된다. 그러나 IMF 이후 시기 구조조정을 하면서 자신의 의지와는 상관없이 대부분의 사람들이 경제활동의 장인 시장에서 밀려나고 배제당하게 되었다. 따라서 기회확대라는 것은 노동시장정책과 고용정책에서 그 내용을 확인해야 한다. 그러나 지금까지의 양상을 보면 노동의 유연화를 계속적으로 확장해 나가고 있으며 고용창출이라고 해봤자 벤처양성이라든가 제3섹터와 자활사업에 그치고 있음을 알 수 있다.

셋째는 분배의 형평성을 제고하고 삶의 질을 향상한다는 것은 누누이 이념적인 것으로 제시되어 왔지만 우리 나라의 현실을 돌아봤을 때 논의하고 싶어도 할 수가 없는 상황이라는 생각이다. 그러나 여기서 주목해야 할 것은 분배의 형평성이라는 것은 납세자들에게 조세의 당위성을 일면 보여주어야 하기 때문에 실질적 내용이 없음에도 제시되는 것이라 볼 수 있다.

앞에서 진행된 내용들을 보면 결국 김대중정부는 앞에서는 생산적 복지라는 거창한 뭔가 굉장히 다른 복지패러다임으로 나타나지만,  뒤에서는 노동유연화를 관철시키고 자립과 자활이란 이름으로 노동시장에서 탈락되는 것이 개인의 책임이고 이에 대해 정부가 교육과 훈련 직업교육 등의 프로그램을 실행하면서 정부가 국민들의 고용창출을 위해 그것도 생산적인 복지를 하고 있는 듯한 인상을 심어주는 것이다. 이는 곧 이데올로기적 역할, 현재의 구조조정에 대한 전국민의 동의를 얻어내려는 것이다.

결국 이러한 모든 과정은 구조조정 즉, 노동시장의 유연화를 관철시키기 위해 이러한 이데올로기를 유포하면서 국민기초생활보장법 뒤편에는 대량 실업을 큰 문제없이 지속시키려는 의도라 할 수 있다. 

국민기초생활보장법에서 노동연계와 같이 중요하게 볼 부분은 자립․자활이다. 정부의 정책기조연설에서 김유배는 자활․자립정책에 대해 다음과 같이 이야기하였다.

“앞으로의 경제구조는 저학력․저기술․중고령 장기실직자 등 경쟁력을 갖추지 못한 사람들이 자기 힘으로 안정적인 일자리를 찾는 것이 쉽지 않은 방향으로 바뀔 것이다. 또한 사회적으로 소외된 이들이 보다 나은 삶을 누릴 수 있기 위해서는 공동체가 합심하여 나서 국가, 시장, 시민사회의 모든 주체가 연대의 손을 맞잡고 사회적인 보호대책을 마련하기 위해 노력해야 함을 강조하고 있다.”⁸⁾

위에서 보다시피 저학력, 저기술, 중고령은 노동시장에 더 이상 진입할 수가 없는 경제구조가 되었고 이러한 흐름을 지속하겠다는 정부의 의도도 볼 수 있다. 일자리를 구하지 못하고 있는 사람들에게 자립과 자활의 길을 열어준다는 것이 나름대로는 의미있는 일일 것이다. 그러나 자활사업만으로 그 많은 실업자를 감소시킬 수도 없을 것이며 현재의 경제구조 안에서는 아무리 열심히 한다해도 빈곤생활 이상의 수준으로 소득을 향상시키지 못할 것이다.

4. 기생법과 관련된 참여연대를 중심으로 한 시민단체 및 사회복지계의 대응

참여연대, 경실련, 여성단체연합 등의 시민단체들을 중심으로 ‘수급권찾기운동본부’를 발족시키고 보다 많은 빈곤층이 이 법에 의해 생계지원을 받을 수 있도록 범시민운동을 펼치고 있다. 수급권운동의 배경을 보면 국민기초생활보장법이 국회에서 통과된 이래 법시행을 위한 시행령과 시행규칙의 제작 과정에서, 복지행정인프라의 미비, 부양의무자의 기준의 강화, 신청기간의 제한, 추정소득의 적용, 재산기준의 강화, 조건부 수급, 소득공제율 제도의 도입연기 등으로 기초생활보장법의 의미가 퇴색되고 수급권을 제한시키는 수급대상자들에게 불리한 조치들과 이 법의 시행과정 속에서 국민기초생활보장법이 파행적으로 운영되거나, 법의 목적과 내용이 상당히 축소되어 실행할 수 있다는 위기의식 속에서 이에 대한 체계적이고 전문적인 대응을 전개해 나가자는 취지로 진행되고 있다.⁹⁾

주로 중앙에 있는 단체는 수급권 운동과 관련한 다양한 매뉴얼을 작성하여 지역단체들에 대한 기초생활보장 정보센타 기능을 제공하고, 권리구제와 관련한 법률이론의 개발 및 제도개선을 위한 각종 기획소송의 제기, 예산확보를 위한 다양한 운동을 전개해 나가고 있으며 지역을 기반으로 한 시민단체는 기초생활보장제도를 중심으로 하여 1차적으로 수급권자들 중 신청을 하지 않은 사람들에 대한 적극적인 홍보를 통하여 급여신청운동 및 개별적인 법률구제절차를 지역법률가 등과 연계하여 전개해 나가고 있다.¹⁰⁾ 현재 정부는 수습권 신청기간을 무기간 연장한데 이어 5월 23일 부양의무자 부양능력 판별기준의 완화조치와 6월 5일 부양의무자 범위를 일부 축소하는 등의 수정지침을 발표하였는데, 이러한 점들을 수급권 운동의 성과로 보고 있으며 기초생활보장제도가 법의 취지와 정신을 정착시키는 방향으로 나아갈 수 있도록 전국의 지역단체들과 함께 지역차원에서의 여러 운동을 전개해 나가고 있다.

국민기초생활보장법의 제정 및 수행을 주장해 왔던 사회복지계의 경우 이 법의 제정으로 우리 나라의 복지수준을 선진국 문턱으로 끌어올리는 중요한 분수령이 될 것이라고 기대한 바 있다.  그러나 이 법의 시행을 앞두고 복지예산문제나 수급권자 선정조건에 있어서의 문제 등으로 지역사회복지사협회를 중심으로 시민단체와의 연대활동을 강화하고 있지만 대부분의 사회복지 현장에서 사회복지사들은 수급권자들에 대한 재산 및 소득조사요원으로 일방적으로 동원되어 현실에서의 아무런 대응없이 체제순응적인 역할을 담당하고 있는 것이 현실이다.

시민단체에서는 사회복지계의 전문가집단을 수급권 운동에 참여시키기 위해 많은 노력을 하고 사회복지전문요원들과의 만남을 적극적으로 모색하고 있지만 아직까지 우리나라 사회복지계의 대응은 너무나 미약하며 적극적인 문제제기의 수준 역시 실제조사를 하거나 보장법 실행에 있어서의 정부 실무지침의 비현실적인 면들을 개별적으로 나열할 뿐이다.

5. 이러한 대응들의 의의와 한계

이렇듯 국민기초생활보장제도를 적극적인 참여와 운동 속에서 안착시키고자 하는 시민운동단체들의 노력은 나름대로의 긍정적인 성과 속에서 국민들에게 새로이 이행되는 제도의 홍보와 이해를 통해 국민들의 참여와 관심을 이끌어 냈다고 할 수 있다. 그리고 국민기초생활보장제도의 취지와 내용에 동감하면서 그것의 구체성과 실천가능성이 담보될 수 있도록 그 운동의 내용들을 다양하게  모색하고 있다. 또한 국민의 최하의 생활만을 보장해 주는 제도의 유지를 위해서가 아니라 사회적 필요의 충족을 원칙으로 인간의 기본적인 생활을 보장할 수 있도록 하는 운동이 되어야 한다.¹¹⁾

앞에서 살펴본 바대로 생산적 복지의 핵심적 성격을 보여주는 것이 국민기초생활보장법이며 이 법에 대한 이해는 여러 가지 국면들 속에서 생성될 수 있었지만 그 속에서도 가장 큰 맥락을 차지하는 것은 경제구조조정이라는 것을 제기한다. 따라서 민중의 생존을 위해서는 국민기초생활보장법에 녹아든 생산적 복지의 부분을 온힘으로 막아내야 하고 이러한 힘은 노동자민중의 세력화 속에서 나타날 것이다. 기초생활보장법과 관련해 시민단체 중심으로 이슈화되고 법제에 대한 지속적인 개선은 나름대로 의의가 크기에 앞으로의 왕성한 활동을 기대해본다. 그리고 보다 장기적 전망으로는 사회복지사들의 조직화 및 세력화, 이들 세력의 정치적․계급적 의식의 부족으로 인해 생산적 복지를 더 쉽게 관철되도록 방치했던 일이 앞으로는 더 일어나지 않도록, 노력해야 할 것이다. 

한/노/정/연