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 한국 자본주의와 정치 |
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2005-08-29 18:19:34 |
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 박성인 |
 [이정무] 기나긴 교착의 시대, 87년 체제와 정계개편 전망, [월간말]230호 |
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기나긴 교착의 시대, 87년 체제와 정계개편 전망
이정무 기자
[월간 말]230호
벌써 몇몇에게는 잊혀진 일이겠지만 작년 4월 광화문에는 촛불이 가득했다. ‘탄핵철회, 민주회복’을 외치던 수만의 인파 속에서 다른 사람들처럼 기자도 수많은 지인들을 만났다. 그 중에는 인천 지역에서 활동하던 민주노동당 활동가도 있었는데, 기자보다 약간 더 연배가 위였던 그도 수많은 지인들과 연신 악수와 명함을 교환하고 있었다. 그는 기자에게 “6월 항쟁 동지회에 참석한 것 같다”고 자신의 소감을 축약했었다.
1987년 광화문을 가득 메웠던 사람들은 2004년 다시 광화문을 메웠고, 그 때 못다 이뤘던 민주주의의 꿈을 이번에는 이루고 말 것이라고 다짐했었다. 이들의 꿈은 실현된 것처럼 보였다. 작년 4월의 총선에서 6월 항쟁의 적자를 자처했던 현 여권은 단독 과반수라는 엄청난 성과를 내었으니까 말이다.
그러나 끝난 것처럼 보였던 1987년은 아직 끝나지 않았거나, 또는 이제야 비로소 진정한 종말을 맞을 모양이다. 계간 『창작과비평』은 2005년 봄호에서 ‘87년 체제의 극복’을 특집으로 다뤘고, 열린우리당의 싱크탱크라는 열린정책연구소는 87년 체제의 극복을 위해 내각제 개헌을 심각하게 검토했다고 한다. 노무현 대통령 역시 비슷한 맥락에서 ‘연정’을 정치권의 화두로 올렸다. ‘87년 체제’란 무엇이며, 그것은 왜 지금 문제가 되고 있을까.
분할정부 상황에서의 국정마비 현상?
정치권에서 87년 체제론에 본격적으로 발을 담근 이는 한나라당 박형준 의원이다.
학계 출신인 박 의원은 ‘1987년 체제를 넘자’는 시론 형식의 글을 자신의 홈페이지에 올렸는데 이에 따르면 한국현대사는 1948년, 1963년, 1987년이라는 세 개의 굴곡을 넘어왔다. 대한민국이라는 국가적 실체가 형성된 48년 체제, 개발과 산업화로 상징되는 63년 체제, 그리고 민주화를 중심 화두로 삼았던 87년 체제가 그것이다. 박 의원은 87년 체제의 시대적 요구는 ‘87년 체제의 성골’인 노무현 정권의 출범으로 사실상 마감되었다고 주장한다. 그리고 민주화를 대체할 새로운 화두로 ‘선진화’를 제시하고 있다.
박 의원의 주장과는 달리 아직 정치권에서 ‘87년 체제’는 마감되지 않은 것 같다. ‘87년 체제의 성골’이라는 노 대통령 스스로가 아직 이를 인정하지 않고 있다는 것이 그 방증.
노 대통령은 연정론의 맥락을 설명하면서 “88년 이래 우리 국민은 여당에 국회의 과반수 의석을 주지 않았고, 여당은 정계개편이나 의원 빼오기, 지역연합으로 이를 극복했지만 결국 다음 총선에서는 다시 여소야대가 되었다”며 “이런 구도를 어떻게 이해해야 할지 고민”이라고 말했는데 노 대통령의 이 말이야말로 이른바 ‘87년 체제’의 골간이라고 할 수 있다.
노 대통령이 연정론의 아이디어를 얻었다는 책인 『한국의 정치개혁과 민주주의』의 저자이기도 한 강원택 교수는 ‘이원적 정통성과 이로 인한 분할정부 상황에서의 국정마비 현상’이라는 표현을 사용한다. 대통령도 선거로 뽑고, 국회의원도 선거로 뽑는 상황에서 대통령이 속하지 않은 다른 정파가 국회를 장악하는 ‘여소야대’는 국정마비로 이어지는 구조적인 문제점이 있다는 것이다. 강 교수는 대통령과 국회가 서로 다른 정파로 구성되는 이원적 정통성의 문제를 검토하면서 이는 대통령제 하에서 흔히 나타날 수 있는 분할정부 상황이며, 이를 해결하는 데는 미국식과 프랑스식이 있다고 설명한다.
정당의 ‘당론’이 강하지 않고, 대통령이 특정 정당의 지도자라는 인식이 약한 미국에서 대통령은 직접 야당의 원내 지도자를 상대로 설득과 협상을 벌이고, 정당의 규율이 강한 프랑스에서는 여소야대의 상황을 ‘(좌우) 동거정부’의 방식으로 해결한다는 것이다. 강 교수는 개헌을 전제로 하지 않는다면 프랑스식 준(準)대통령제가 우리 현실에 가장 가깝다는 결론을 내린다. 노 대통령이 직접 “연정을 이야기하면 모든 국민이 ‘야합’이라며 기분 나빠하고, 우리와 같은 당론투표 구조 하에서는 대통령이 야당 의원들을 개별적으로 만나 정책설명을 하기도 어렵다”고 토로한 것이나, 문희상 열린우리당 의장이 ‘한나라당에게 총리 지명권을 줄 수 있다’는 제안을 내놓는 것은 이러한 맥락에서다.
‘여소야대’는 형식논리일 뿐
그러나 87년 체제를 ‘여소야대’라는 말로 설명하는 노 대통령과 친노 진영의 설명은 다분히 기회주의적이다. ‘여소야대’에서 누가 여(與)이며, 누가 야(野)인지를 말하지 않기 때문이다. 한나라당으로 이어지는 군사독재 세력과 현 집권층으로 이어지는 민주화세력은 1987년 6월 이후에도 일진일퇴의 공방을 거듭해 왔다. 노 대통령의 말처럼 ‘88년 이래 우리 국민은 여당에 국회의 과반수 의석을 주지 않았’는데 그렇다고 하여 이를 ‘견제 논리’로 해석하는 것은 곤란하다. 왜냐하면 1987년 이후 선거의 결과는 민주화세력이 군사독재세력으로부터 점차 이니셔티브를 빼앗아온 과정이었기 때문이다.
1990년 3당 야합을 통한 내각제개헌 시도는 국민적 저항 속에서 실패했고, 민주화세력은 1997년에 비록 김종필 씨의 도움 하에서이지만 최초로 행정 권력을 장악했으며, 2002년에는 단독 집권, 2004년에는 ‘드디어’ 국회과반수에까지 이르렀다는 역사적 사실이 이를 증명한다. 지금 노 대통령과 친노 진영이 ‘여소야대’는 87년 체제의 특성이라고 말한다면 이는 최소한 2004년 총선에서 드러난 민의를 무시하는 아전인수식 해석이라는 비판을 피할 수 없다. ‘여소야대’란 이 두 세력의 공방이 일방의 압도적인 승리로 끝나지 않은 교착상황의 ‘표현’일 뿐이지, ‘본질’일 수는 없기 때문이다.
물론 그 보다 나은 논리도 있다.
정해구 성공회대 교수는 “연정론이 우리 정치가 직면하고 있는 핵심적인 문제, 즉 대통령과 여소야대 국회의 정면충돌로 인한 국정 마비의 현상에 대해 문제제기 한 것”이라고 평가하면서 “지역주의가 이 같은 문제 발생의 주요 원인”이라고 설명한다. 지역주의 정치로 인해 기존의 양당제적 경향에서 벗어나는 현상, 보다 정확히 말한다면 2.5당 체제(영남당, 호남당, 충청당)의 등장으로 집권당이 단독으로 국회 과반을 넘기기 어려운 상황이 발생하고 있다는 것이다.
사실 지역주의를 비난하는 것은 친노세력, 보다 정확하게는 자유주의적 민주화세력의 전매특허다. 지역주의가 비난받을 면이 없는 것이 아니지만, 현재의 정치상황에서 또다시 지역주의를 핵심문제로 제기하는 것은 다소 뜬금없어 보인다. 정 교수가 지적한 것처럼 2.5당 체제는 지역주의에 뿌리를 두었지만 자민련이 몰락한 2000년 총선 이후 2.5당 체제는 사실상 소멸했기 때문이다.
더욱이 지역주의에 기초한 연정은 이미 DJP 연합으로 검증된 실패한 노선이 아닌가. 오히려 현 4당 체제, 혹은 2강 2약 체제는 지역주의에 뿌리를 두었다기보다는 2002년의 대통령 선거에서 양대 세력이 진검승부를 마친 후 형성된 새로운 정치지형이라고 보는 것이 맞을 것이다.
손호철 서강대 교수는 “현재 한국 정치세력은 크게 3분 구도를 형성하고 있다”면서 이를 ‘냉전적, 수구적 보수 세력’ - ‘자유주의적, 개혁적 보수 세력’ - ‘진보세력’으로 나눈다. 즉 과거의 다당 체제가 지역주의에 뿌리를 뒀다면 지금의 다당 체제는 그렇지 않다는 것이다. 이런 의미에서 2004년은 87년 체제라 불리는 ‘기나긴 교착의 시대’가 종말을 고하기 시작한 첫 해이기도 하다.
연정론의 가치는 여전, 언제든 되살아나
친노 진영의 논리가 다분히 형식적이고 기회주의적인 것은 사실이지만, 그렇다고 하여 연정론의 가치가 줄어드는 것은 아니다. 현재의 3분구도 혹은 2강2약 체제는 상당 기간 유지될 가능성이 높고, 특정 세력의 과반 점유는 갈수록 어려워질 것이기에 그렇다.
손호철 교수는 맑스코뮤날레 종합발표에서 이들 3세력 사이에 ‘두개의 전선’이 있다는 문제의식을 던졌는데, 하나는 4대 개혁입법과 관련된 민주개혁 전선이고 또 하나는 반(反)신자유주의 전선이었다. 민주개혁전선에서 열린우리당과 민주노동당이 같은 편에 선다면, 반신자유주의 전선에서 현 집권층은 진보진영의 반대편에 서게 된다. 민주개혁 전선이건, 반신자유주의 전선이건 전선의 한쪽에서는 서로 다른 두 세력이 손을 잡아야 하는 모양새가 된다. 연정 없이는 정치적 안정을 바라볼 수 없는 셈이다.
손 교수는 “빨리 민주개혁이 이루어져서 민주개혁 전선이 거기에 걸맞게 사망선고를 내리는 것”이 중요하다고 강조하는 데, 여기서 ‘민주개혁 전선의 사망’이란 결국 87년 체제의 종말을 의미할 것이다.
문제는 각 정치세력은 자신의 이해관계에 따라 움직인다는 것이다.
이들에게는 정치적 안정성이 반드시 추구해야할 목표일 수 없고, 나아가 민주개혁이나 신자유주의 역시 복잡한 정치현실에서 무조건 지켜야할 교리가 되기 어렵다. 여기에 5년마다 치러지는 대통령 선거를 일종의 ‘판갈이’로 인식하는 현 정치풍토는 모든 정치쟁점을 대선에 유리한가, 불리한가로 수렴시키고 만다. 한나라당이 연정 제안을 들은 척도 하지 않는 것은 어쩌면 당연한 일일 것이다. 또 다른 한 축인 민주노동당 역시 아직 취약한 당 정체성 탓에 다른 세력과의 연정을 시도할 처지가 못 된다. 권영길 의원이 “연정은 민주노동당 흔들기”라고 일축한 것이 그것이다.
설익은 연정론은 그러나 쉽게 잠들지는 않을 것으로 보인다. 우선 대통령이라는 강력한 뉴스메이커가 애착을 버리지 않고 있고, 연정론을 개헌 혹은 선거구제 개편으로 이어갈 의지를 가진 여당이 있기 때문이다. 지금 정치권에서는 현행 대통령 5년 단임제를 4년 중임제로 바꿔야 한다는 광범위한 공감대가 형성되어 있다. 지난 7월 초 『한겨레』가 국회의원 299명(299명 가운데 202명이 응답)을 대상으로 실시한 설문조사에서는 ‘5년 단임 대통령제’인 현재의 권력구도에 대해 ‘바꿔야 한다’는 대답이 90.6%로 나타났다. 반면 ‘현 제도를 유지하자’는 의견은 9.4%에 그쳤다.
개헌 논의의 세 가지 차원
여야 지도부나 잠재적 대권주자들도 이에 대해서는 별 이견이 없는 상태. 그렇다면 어떤 식으로든 개헌 논의가 시작될 것임은 쉽게 짐작할 수 있다. 만약 개헌 논의가 시작된다면 연정론, 즉 ‘안정적 다수의 획득’이라는 것이 하나의 화두로 될 수 있다.
현행 6공화국 헌법은 1987년 6월 항쟁의 친아들이다. 그리고 이 헌법은 87년 체제의 법적 표현이기도 하다. 김종엽 한신대교수는 “87년 이후 현재에 이르는 우리 사회 체제를 87년 체제로 명명할 수 있는 1차적인 근거는 1987년 개정된 헌법에 의해 규율되고 있는 사회이기 때문”이라고 지적했다. 하기에 개헌 논의는 필연적으로 1987년 이후 18년간 우리 사회의 변화를 반영하게 된다.
개헌 논의가 시작된다면 그것은 세 차원으로 구성될 것으로 예상된다.
첫 번째는 최소한의 권력구조 변경을 마무리 짓는 수준이다. 즉, 여야의 합의로 대통령 4년 중임제만을 도입하는 경우다.
두 번째는 어떤 식으로든 연정의 헌법적 근거를 마련하는 수준이다. 내각제 또는 프랑스식 준(準)대통령제 등이 그것인데 이 경우에는 선거제도 개정이 패키지로 처리될 가능성이 높다.
마지막으로는 권력구조나 정치제도만이 아닌 사회적 쟁점을 헌법에 반영하는 것이다. 이 경우 진보 보수 양측에서 제기하고 있는 ‘세계화’, ‘동북아질서 변화’ 등의 쟁점을 헌법에 반영하기 위한 치열한 토론이 필수적이다.
학계에서는 늦어도 내년 하반기에는 본격화될 개헌 논의가 첫 번째 차원에서 시작해 세 번째 차원까지 번져 나갈 것으로 전망하고 있다.
박명림 연세대 교수는 “(현재) 개헌논의의 주체가 정치권이고, 주제가 권력구조라는 점은 심각한 문제”라며 “헌법논의 주체를 정치권을 넘어 시민사회로 확장해야 하며, 내용은 권력구조의 문제를 넘어 미래 만들기로서의 헌법 만들기, 즉 헌정체제 전반에 대한 개혁과 개선으로 확장해야 한다”고 주장했다. 이와 같은 인식은 1987년 체제에 대한 종합적인 접근을 전제로 한다. 즉 군사독재세력과 민주화세력의 교착이라는 정치 지형적 의미를 넘어서 1987년 이후 우리 사회에서 어떤 일이 일어났는가를 종합적으로 볼 필요가 있다는 것이다.
김종엽 교수는 이와 관련해 “경제체제의 관점에서 보면 1987년 체제는 박정희 체제로부터 신자유주의 체제로 이행해간 것”이라고 규정했다. 그러나 동시에 김 교수는 “하지만 이 1987년 체제에는 ‘신자유주의적 지구화’ 속에서도 ‘민주적인 대안적 경제체제’로 전환해나갈 가능성 또한 잠복해 있다”며 87년 체제를 두 가지 경제체제의 방향 중 어느 것도 선택되지 않고 긴 이행 혹은 교착의 체제라고 분석했다.
손호철 교수는 신자유주의적 세계화를 좀 더 주된 경향으로 파악한다. 손 교수는 1997년을 또 하나의 분기점으로 보는 데 “1997년을 경과하면서 신자유주의가 한국 사회의 주된 모순으로 자리잡았”으며, “87년 체제를 거론하면서 1997년을 보지 않고 2003년, 또는 2007년 체제를 말하는 것 자체가 신자유주의 문제를 경시한다는 이야기”라고 꼬집었다.
손 교수의 이 같은 인식은 진보적 사회 경제학자들 속에서 상당한 공감을 얻고 있다.
김호기 연세대 교수는 87년 체제를 5.16 쿠데타 이후 억눌려온 사회 갈등이 쉼 없이 폭발하면서 정상(正常)국가로 전환하는 계기로 평가하면서 동시에 세계화로 인한 사회 불평등의 심화, 동북아 질서 변동에 따른 혼란 등을 의제로 제기하고 있다.
포스트 ‘87년 체제’ 주도할 세력 불분명
정치권 바깥의 보수 진영도 서서히 개헌에 대한 논의를 진행하고 있다. 그 중 대표 격은 이른바 ‘뉴라이트’진영. 현 집권층을 좌파로 몰아붙이고 있는 이들은 ‘좌파’가 행정부에 이어 입법부를 장악한 현 상황에서 사법부야말로 보수의 최후 보루가 될 것이라며, 이를 공고히 할 수 있는 헌법 개정을 주장하고 있다.
강원대 민경국 교수는 “현 헌법이 좌파적 악성 바이러스를 내포하고 있어 그 (시장개입의) 허용범위가 과거 소련 헌법만큼 광범위하다”며 “국가예산 규모를 제한하거나 의회의 무제한적 입법권을 제한하는 헌법적 장치가 필요하다”고 주장하기도 했다.
87년 체제가 종말에 다다르고 있다는 것은 이제 새삼스러운 일이 아니다. 그러나 포스트 87년 체제를 형성할 수 있는 중심 세력은 아직 눈에 띄지 않는다. 현 집권층이나 한나라당, 민주노동당이나 시민사회 혹은 재야의 보수 세력까지 모두 현 정치지형과 사회적 합의수준에 대해 불만을 느끼고 있지만, 이를 변경할만한 실력을 갖추고 있지는 못하다는 것이다. 이에 따라 설사 개헌 논의가 시작된다고 하더라도 중도에 추진력을 잃고 좌초하거나, 최소한의 권력구조 변경을 넘어서기 어렵다는 진단도 나온다. 현행 헌법이 개헌안 발의의 요건으로 국회 정족수 2/3 동의조항을 둔 것도 걸림돌이다. 주요 정치세력 가운데 누구 하나라도 반대한다면 개헌은 불가능한 셈이다.
그러나 87년 체제의 종말이 반드시 개헌과 같은 절차를 동반해야하는 것은 아니다. 작년 4월 탄핵정국이 보여준 것처럼 역사는 의사당내에서의 질서정연한 토론과 타협보다는 힘과 힘이 맞부딪히는 거리를 더 선호하는지도 모른다. |
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